山東與廣東海洋強省建設政策比較

摘要：海洋是新發展階段實現高質量發展的戰略要地，在國民經濟發展中的地位作用日益突出。文章運用文本分析法，對山東、廣東政府部門在2010—2020年間頒布的海洋強省建設方面政策文件進行分析，從頒布主體、政策類型、文種類型、關鍵詞與語義網絡4個維度進行統計分析比較。研究結果表明：從頒布主體來看，山東省更強調部門間合作協調配合，廣東更強調政策執行的權威性;從政策類型來看，山東更加強調對海域海島的規范監督以及產業規范和財政資金運用，廣東則更強調功能區的劃分和海洋生態保護;從文種類型來看，兩省結構類似，但山東更多偏向管理辦法;從關鍵詞與語義網絡來看，山東側重于推動海洋漁業建設、資源開發等，廣東更側重生態保護和資源利用。最后得出山東海洋強省建設的4點政策啟示。

關鍵詞：海洋強省;政策比較;文本分析;山東省;廣東省

中圖分類號：P74 文獻標志碼：A 文章編號：1005-9857（2024）01-0059-08

0 引言

海洋是新發展階段實現高質量發展的戰略要地，在國民經濟發展中的地位作用日益突出，沿海各省（自治區、直轄市）相繼提出建設海洋經濟強省的戰略目標并進行政策規劃。對山東省而言，海洋是山東發展的最大動能、最大優勢和潛力所在。2011年1月，國務院批復《山東半島藍色經濟區發展規劃》，打造山東半島藍色經濟區成為我國第一個以海洋經濟為主題的區域發展戰略。2018 年5月，山東省委、省政府出臺《山東海洋強省建設行動方案》，2021年10月，山東省政府辦公廳印發《山東省“十四五”海洋經濟發展規劃》。黨的二十大報告指出“發展海洋經濟，保護海洋生態環境，加快建設海洋強國”，山東省應發揮自身優勢，進一步發展海洋經濟，實現海洋強省建設目標。

從已有海洋強省建設文獻來看，主要包括以下幾個方面：一是海洋經濟增長問題，包括海洋經濟發展差異、增長的動力因素[1-2]、海洋經濟效率的空間格局、演化規律以及影響因素[3]等;二是海洋產業發展方面相關研究，包括海洋產業結構變動、調整與海洋經濟增長問題[4-6]、海洋產業競爭力評價、產業效率等[7-9]、海洋產業的發展路徑、演進規律[10-11];三是海洋科技創新的相關研究，包括海洋科技創新效率測算、海洋科技創新與海洋經濟發展之間的關系[12-14];關于山東省海洋經濟發展，相關研究包括產業結構評價與優勢產業選擇[15-16]、海洋新舊動能轉換[17]、海洋經濟發展的經驗總結與展望[18-19]等。

已有文獻更多關注海洋經濟增長、海洋產業發展與海洋科技創新，在海洋強省建設組織領導、政策實施等方面，關注不多，分析不夠深入。本文比較山東與廣東海洋強省建設政策，通過對標海洋發展強省廣東省，以新的視角，充分借鑒其先進經驗，從組織領導、政策支持角度分析山東海洋強省建設的對策。本文運用文本分析法，對山東、廣東兩省2010—2020年間頒布的海洋強省建設方面政策文件進行文本分析，文件樣本來源于兩省政府網站、自然資源廳與海洋局網站，以及沿海縣市海洋局網站。選擇“海洋”“強省建設”“經濟”“政策”作為關鍵詞，搜索獲取相關文件446件，其中廣東136件、山東310件。以下從頒布主體、政策類型、文種類型、關鍵詞與語義網絡4個維度依次進行分析，最后是結論與政策啟示。

1 政策頒布主體分析

1.1 頒布主體統計

山東、廣東兩省海洋強省建設政策的頒布主體，主要為省政府辦公廳以及相關職能部門。在已統計廣東、山東政策文件調查數量基礎上，剔除掉省市政府部門轉載的國家層面政策以及地市層面頒布的文件，保留省政府及相關職能部門發布的文件，兩省共計228 件，其中廣東省85 件，山東省143件（表1）。

統計顯示，山東省海洋強省建設參與部門主要有16個，其中省級部門主要為省政府及辦公廳，廳局級部門主要是省財政廳、省發展改革委、省海洋局等部門;廣東省的海洋強省建設部門主要有14個，其中省級部門主要為省政府及辦公廳，省財政廳、省自然資源廳等相關部門。

1.2 兩省頒布主體比較

從政策頒布主體看，山東省文件頒布主體主要是省海洋與漁業廳/海洋局、省政府、省財政廳、省發展改革委，頒布數量分別為60件、28件、20件、14件，省海洋與漁業廳/海洋局頒布數量高于省政府頒布數量。廣東省文件頒布主體主要集中在省政府、省海洋與漁業廳/海洋局、省自然資源廳，頒布數量分別為32件、16件、10件，省政府頒布文件數量最多。相對而言，山東省海洋強省建設文件多由直接相關的海洋建設部門頒布，有利于政策的針對性實施，而廣東省則多由省政府直接頒布，省自然資源廳或原海洋與漁業廳的政策頒布數量較少，更加注重領導的權威性。山東省政府職能部門政策頒布數量要高于廣東省，而廣東省地市級政府政策頒布數量上則更多，表明在海洋強省建設方面，廣東省更多強調、發揮地市基層政府部門的主動性。

從頒布主體頒布政策文件的方式看，包括獨立頒布、聯合頒布兩種方式，山東省的兩種方式分別頒布78件、65件，獨立頒布占54.55%，廣東省的兩種方式分別頒布64件、21件，獨立頒布占75.29%。山東省在海洋強省建設方面，更加強調部門間合作協調機制的建立，政策效果依賴部門之間相互配合與合作，而廣東省在政策實施方面更加強調政策執行的權威性和責任的明確性。

2 政策類型分析

2.1 政策類型統計

歸納海洋強省政策文件類型，主要包括以下16種：海洋綜合規定類、海洋財政資金類、海洋創新發展類、海洋技術成果類、海洋高校與科研院類、海洋教育類、海洋生態保護與環境治理類、對外開放與國際合作類、海洋行政執法類、海洋監管督察類、海洋預警監測類、海洋功能區劃類、海洋產業發展類、海域與海島使用管理類、海洋資源類以及海洋建設項目類。在已統計廣東省和山東省政策文件調查數量基礎上，剔除掉省、市政府部門轉載的國家層面政策、地市層面頒布的文件及與上述16類無關文件，保留省政府及相關職能部門發布的文件，兩省共計192件，其中廣東省91件，山東省101件（表2）。

2.2 兩省政策類型比較

山東省頒布數量較多的政策類型是海域與海島使用管理類、海洋綜合規定類、海洋產業發展類、海洋財政資金類，數量分別是16件、14件、13件、13件;廣東省頒布數量較多的政策類型是海洋功能區劃類、海洋生態保護與環境治理類、海洋行政執法類，數量分別是17件、15件、10件。

相對而言，山東省更加側重于對管轄海域、海島使用開發等進行規范監督，海洋資源的產業進行規范、開發以及財政資金運用;廣東省則更加強調管轄海域的功能區劃分、環境生態保護，進而實現海洋可持續開發。山東省更加強調海洋的使用和產業發展，而相對忽視建設過程中的海域規劃、環境保護治理。

3 文種類型比較

3.1 政策文種統計

山東省和廣東省在海洋強省建設過程中發布的政策文件，涵蓋多種文種類型，整理歸納主要包括7種：指導意見類、管理辦法類、發展規劃類、計劃方案類、政策通知類、決議規定類以及文件批復類。在已統計廣東、山東政策文件調查數量基礎上，剔除掉省、市政府部門轉載的國家層面政策、地市層面頒布的文件及與上述7類無關文件，保留省政府及相關職能部門發布的文件，兩省共計224件，其中廣東省86件，山東省138件。具體的文件數量，如表3所示。

3.2 兩省政策文種比較

山東省和廣東省的文種類型統計中，通知類政策數量最多，主要是省政府或相關部門將具體文件下發至執行部門的通知，其次為管理辦法、文件批復，管理辦法是對具體產業或部門機構運行進行管理的政策，文件批復則是下級執行機構或部門提交到上級部門文件的批復。相對而言，山東省管理辦法類文件相對頒布較多，其他文件兩個省份差別不大。

4 關鍵詞與語義網絡比較

4.1 關鍵詞統計比較

統計山東省和廣東省2010—2020年頒布的政策文件，利用ROSTCM 軟件對關鍵詞進行詞頻分析以及社會網絡和語義網絡分析，得出兩省制定政策時關注的焦點以及發展方向。在對關鍵詞進行選取時，盡量選取與海洋建設相關的詞匯，剔除無關詞匯，像“以上”“使用”“重大”等，同時選取排名前50的高頻詞匯，兩省政策文件關鍵詞如表4所示。

關鍵詞詞頻不同，體現兩省在政策側重點上各有重點和特色。比較兩省排名靠前的關鍵詞，山東省詞頻前5位為：海洋、漁業、發展、建設、海域;廣東省詞頻前5位為：海洋、發展、建設、生態、海域。比較兩省排名前50的詞頻，山東省獨有關鍵詞為：機構、養殖、船舶、平臺、牧場、縣級、研究、機制、人員、水產品、方案、研發、工業、船員、捕撈等;廣東省獨有關鍵詞為：災害、旅游、沿海、岸線、工程、海岸帶、濱海、區劃、應急、基地、區域、組織、海洋生物、填海、功能區、修復等。山東省更加強調海洋牧場建設、漁業養殖、船舶捕撈等問題，而廣東省則關注區域災害、濱海旅游、生態修復等問題。

4.2 語義網絡分析

對政策關鍵詞進行處理，利用社會網絡分析軟件NetDraw，生成兩省社會語義網絡分析圖，分別如圖1和圖2所示。

相對而言，山東省側重于通過船舶、裝備、技術等推動、開展海洋漁業建設、資源開發、生態保護; 廣東省則側重于通過工程、技術、規劃等進行海洋建設、生態保護、資源利用。這與關鍵詞詞頻分析相一致。

5 研究結論與政策啟示

5.1 研究結論

根據以上分析，基本研究結論如下。

（1）從頒布主體來看，山東省海洋強省建設方面，更加強調部門間合作協調機制的建立，政策效果依賴部門之間相互配合與合作，而廣東省在政策實施方面則更加強調政策執行的權威性和責任的明確性。

（2）從政策類型來看，山東省更加側重于對管轄海域、海島使用開發等進行規范監督，海洋資源的產業進行規范、開發以及財政資金運用，廣東省則更加強調管轄海域的功能區劃分、環境生態保護，進而實現海洋可持續開發。

（3）從文種類型來看，山東省和廣東省的文種類型統計中，數量最多的是通知類政策，其次為管理辦法、文件批復。相對而言，山東省管理辦法類文件相對頒布較多，其他文件兩個省份差別不大。

（4）從關鍵詞與語義網絡來看，山東省側重于通過船舶、裝備、技術等推動、開展海洋漁業建設、資源開發、生態保護;廣東省則側重于通過工程、技術、規劃等進行海洋建設、生態保護、資源利用。這與關鍵詞詞頻分析相一致。

5.2 政策啟示

本文運用文本分析方法，從政策頒布主體、政策類型、文種類型、關鍵詞與語義網絡4個維度，對山東省和廣東省頒布的海洋強省建設政策文件進行比較分析，得到若干有意義的分析結論。借鑒廣東省先進做法，能夠對山東海洋強省建設政策提供有價值的啟示。

（1）山東省職能部門頒布政策數量多，尤其是多由省海洋與漁業廳/海洋局頒布，而廣東省政策多為省政府頒布，在強化政府職能部門政策頒布實施效力的同時，山東應增加省政府頒布文件數量，加強政策的權威性。

（2）山東省地市級政府頒布文件數量少，而廣東則在地級市政策層面頒布數量上更多，更好地體現了沿海基層地市政府在海洋強省建設中的主觀能動性、政策參與度，山東在加強相關職能部門間條線管理的同時，應進一步強化海洋強省建設工作中地市級政府主體責任，強調地市級政府政策執行的主觀能動性，加強條塊協同，發揮協同優勢，提高海洋強省建設政策的有效性。

（3）在海域與海島使用管理、海洋產業發展的同時，山東應更加注重海洋功能區劃、海洋生態保護與環境治理等政策的出臺，更加關注災害治理、生態修復、資源利用等問題，更加強調海洋技術創新、技術成果轉讓與技術合作等政策的出臺與執行效力。

（4）海洋強省建設領導組織方面，在發揮政府引導作用的同時，山東應創新體制機制，充分激勵市場主導作用的發揮，有效促進國有大中型企業、民營企業、科研院所、海洋行業協會、產業創新聯盟以及各類市場組織發揮更大作用，政府工作和市場機制緊密結合，共同推動山東省海洋強省建設進程。

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