貴州省全民所有自然資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃編制的實踐

摘要：為推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革和全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機制建立，貴州省部分市（州）探索編制全民所有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃。目前，國家層面，全民所有自然資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃相關(guān)制度體系尚未建立。本文結(jié)合貴州省全民所有自然資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃編制的實踐，分析編制思路與特點，指出編制中存在的難點，提出改進建議，以強化自然資源資產(chǎn)保護和使用。

關(guān)鍵詞：全民所有；自然資源資產(chǎn)；所有者職責；保護和使用規(guī)劃

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A 文章編號：1008-9500（2024）02-00-03

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.02.010

Practice of Compiling the Plan for the Protection and Use of State-owned Natural Resource Assets in Guizhou Province

LONG Yu

（Guizhou Provincial First Institute of Surveying and Mapping， Guiyang 550000， China）

Abstract： In order to promote the reform of the property rights system for natural resource assets and establish a delegated agency mechanism for the ownership of state-owned natural resource assets， some cities （prefectures） in Guizhou Province are exploring the preparation of plans for the protection and use of state-owned mineral resource assets. At present， at the national level， the relevant institutional system for the protection and use planning of state-owned natural resource assets has not been established. Based on the practice of compiling plans for the protection and use of state-owned natural resource assets in Guizhou Province， this paper analyzes the ideas and characteristics of the compilation， points out the difficulties in the compilation， and proposes improvement suggestions to strengthen the protection and use of natural resource assets.

Keywords： state-owned; natural resource assets; owner responsibilities; protection and use planning

為貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，踐行“綠水青山就是金山銀山”發(fā)展理念，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，切實維護所有者權(quán)益，促進全民所有自然資源保值增值，貴州省部分市（州）編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃。全民所有自然資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃（簡稱資產(chǎn)規(guī)劃）屬于專項規(guī)劃，可以指引資源資產(chǎn)的合理配置。本文以貴州省為例，分析全民所有自然資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃編制思路與特點，指出編制中存在的難點，提出改進建議，以加快構(gòu)建統(tǒng)一的資產(chǎn)規(guī)劃體系。

1 編制思路與特點

1.1 編制思路

自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使國土空間管制和生態(tài)保護修復(fù)職責，自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃處于同等重要位置[1]。貴州省資產(chǎn)規(guī)劃按照“履職者編制規(guī)劃”的思路進行探索編制，編制主體擬定為所有者職責履行主體或代理履行主體，規(guī)劃范圍為本級政府代理履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責的自然資源清單內(nèi)的資產(chǎn)。考慮到自然資源資產(chǎn)發(fā)展形勢應(yīng)與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展保持一致，規(guī)劃期設(shè)為5年，遠景

展望15年。

資產(chǎn)規(guī)劃編制涉及多個步驟。首先，分析資產(chǎn)管理現(xiàn)狀。例如，分析經(jīng)營現(xiàn)狀并對自然資源資產(chǎn)價值進行估算，梳理代理履行所有者職責具體承擔者及相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。接著，立足地方資源稟賦和社會經(jīng)濟發(fā)展階段特征，與國民和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃及相關(guān)專項規(guī)劃銜接[2]，研判發(fā)展形勢，確定資產(chǎn)規(guī)劃總體目標。然后，從保護和利用兩個維度出發(fā)，落實國土空間規(guī)劃用途管制，進行規(guī)劃分區(qū)。同時，資產(chǎn)進行公益性和經(jīng)營性分類，明確保護方式和使用條件。然后，優(yōu)化市場化配置的具體路徑，明確運營模式及權(quán)、責、利邊界。最后，提出規(guī)劃實施的保障措施。

國家層面，資產(chǎn)規(guī)劃技術(shù)指南或規(guī)范未出臺，頂層設(shè)計尚未完成[3]。后期將結(jié)合國家政策和技術(shù)標準的制定和其他地區(qū)實踐經(jīng)驗，適時調(diào)整編制思路和方法。貴州省全民所有自然資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃編制思路如圖1所示。

1.2 編制特點

編制資產(chǎn)規(guī)劃時，著眼于履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。一是優(yōu)化資產(chǎn)市場化配置路徑，明確資產(chǎn)的運營模式，對規(guī)劃期內(nèi)重點任務(wù)做出時序安排。例如，強調(diào)礦業(yè)權(quán)出讓合同約定登記制，礦業(yè)權(quán)人與權(quán)限內(nèi)自然資源主管部門簽訂礦業(yè)權(quán)出讓合同，按規(guī)定繳納（處置）礦業(yè)權(quán)出讓收益（價款）后，即可登記頒發(fā)勘查許可證或采礦許可證。二是針對礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)規(guī)劃，依據(jù)貴州省礦業(yè)權(quán)出讓收益市場基準價，對礦產(chǎn)資源資產(chǎn)進行經(jīng)濟價值估算。三是針對森林資源資產(chǎn)規(guī)劃，考慮《貴州省生態(tài)保護紅線監(jiān)管辦法（試行）》對自然保護地核心保護區(qū)原則禁止人為活動的要求，核心保護區(qū)主要價值是生態(tài)價值。因此，森林資源涉及自然保護地核心保護區(qū)，不納入自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟價值估算，只對可作為經(jīng)營利用的資源資產(chǎn)，根據(jù)省級全民所有自然資源資產(chǎn)清查價格體系成果進行經(jīng)濟價值估算。然后，從保護和利用兩個維度出發(fā)，提出資產(chǎn)分區(qū)分類方向。落實國土空間用途管制規(guī)則，明確規(guī)劃保護范圍和發(fā)展范圍[4]。再將資產(chǎn)分為公益性和經(jīng)營性兩類，分類提出保護和使用的規(guī)劃方向。

資產(chǎn)規(guī)劃成果由規(guī)劃文本、附表及圖集組成。規(guī)劃文本內(nèi)容為現(xiàn)狀與形勢分析、構(gòu)建分類分區(qū)管控體系、規(guī)劃期重點任務(wù)、效益分析、規(guī)劃實施保障等；附表為資產(chǎn)一覽表和重點項目表；圖集包含區(qū)域圖、土地利用現(xiàn)狀圖、國土空間控制線圖、資產(chǎn)規(guī)劃分區(qū)圖及資產(chǎn)經(jīng)營布局圖等。

2 編制中存在的難點

因資產(chǎn)規(guī)劃理論成果和實踐案例較少，探索過程不可避免遇到一些問題。編制森林資產(chǎn)規(guī)劃之初，采用生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（Gross Ecosystem Product，GEP）對森林資源進行生態(tài)價值估算，而實際工作中，土壤、水質(zhì)凈化、大氣凈化、固碳釋氧等相關(guān)因子的采集困難，估算的生態(tài)價值與實現(xiàn)的經(jīng)濟社會價值難以建立聯(lián)系。因此，實際成果沒對資產(chǎn)的生態(tài)價值進行估算。

相比森林資源，礦產(chǎn)資源編制資產(chǎn)規(guī)劃的難點較多。礦產(chǎn)資源代理履行礦種較分散，礦業(yè)權(quán)取得涉及出讓、受讓、轉(zhuǎn)讓等情況。因此，收集和分析資源資產(chǎn)管理現(xiàn)狀時，礦產(chǎn)資源比森林資源復(fù)雜。例如，礦產(chǎn)資源需要較多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲備區(qū)、限制開采區(qū)、重點開采區(qū)和勘查開發(fā)區(qū)等不同規(guī)劃區(qū)的合理劃分存在一定難度；擬采用探明資源量或控制資源量中可經(jīng)濟采出部分作為儲量估算經(jīng)濟價值，但收集難度較大，需要大量技術(shù)經(jīng)濟評價，因此采用收集較容易的保有資源量作為基數(shù)儲量估算資源資產(chǎn)經(jīng)濟價值。其次，在制作資源區(qū)域分布現(xiàn)狀圖和國土空間控制線圖時，若分布以國土變更調(diào)查成果和國土空間控制線規(guī)劃圖為底圖，礦產(chǎn)資源涉及多個縣級行政區(qū)，比例尺過小，想清晰表達代理履行礦產(chǎn)資源的土地利用現(xiàn)狀地類和國土空間控制線成圖效果較差。

目前，制定的自然資源清單所有者職責不夠細化，同時代理履行主體對部分自然資源資產(chǎn)依法行使占有、使用、收益、處分等所有者權(quán)能時缺乏法律保障。因而，在規(guī)劃編制中，細化部分代理履行所有者職責權(quán)利和義務(wù)時存在一定困難。例如，在部分自然清查清單中，針對森林資源，自然資源部門和林業(yè)部門均賦有考核評價職能，但清單未細化明確具體承擔履職涉及多部門的關(guān)系及履職內(nèi)容。

3 改進建議

當前，要建立生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，完善生態(tài)保護補償制度。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的關(guān)鍵路徑。為了探索生態(tài)產(chǎn)品價值，建立生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟社會的聯(lián)系，要構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)價值核算方法，為統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)在聯(lián)系提供統(tǒng)一核算標準。針對森林碳匯，建議國家及省級統(tǒng)一相關(guān)方法學(xué)及標準規(guī)范，建立健全核算、價值金融化等機制。

為了統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，資產(chǎn)規(guī)劃以“履行所有者職責、落實所有者權(quán)益”為目標，對各級政府履行（或代理履行）的全民所有自然資源資產(chǎn)進行統(tǒng)一規(guī)劃，在適度區(qū)分公益性和經(jīng)營性的基礎(chǔ)上，通過合理制定規(guī)劃目標任務(wù)、劃分功能區(qū)，制定分區(qū)管控措施，明確資產(chǎn)保護及市場配置方式、重大項目布局。另外，建議加快構(gòu)建統(tǒng)一的資產(chǎn)規(guī)劃體系，研究制定資產(chǎn)規(guī)劃編制法律政策及技術(shù)標準，特別是針對不同自然資源的規(guī)劃要求和技術(shù)標準，明確資產(chǎn)規(guī)劃審批程序，逐步建立完整的規(guī)劃實施監(jiān)督、定期評估等保障制度。

建立健全的自然資源清單管理制度是編制資產(chǎn)規(guī)劃的基礎(chǔ)，建議進一步明確自然資源清單范圍內(nèi)自然資源資產(chǎn)占有、使用、收益、處分等4項所有者權(quán)能的具體職責內(nèi)容，逐步完善主管部門各自承擔的所有者職責具體事項。

4 結(jié)論

自然資源部統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使國土空間管制和生態(tài)保護修復(fù)職責，自然資源資產(chǎn)管理與國土空間規(guī)劃處于同等重要位置。為了從規(guī)劃角度行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，建立全民所有權(quán)委托代理機制，貴州省探索編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃。目前，貴州省部分市（州）已編制全民所有自然資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃，提出代理履行的資產(chǎn)保護和使用目標，劃定功能分區(qū)，明確資源開發(fā)利用方向及配置路徑，從所有者角度對國有自然資源資產(chǎn)進行規(guī)劃。資產(chǎn)規(guī)劃是健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責的重要組成部分，但目前全民所有自然資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃處于探索階段，國家對資產(chǎn)規(guī)劃的技術(shù)指南或規(guī)范均未出臺，頂層設(shè)計尚未完成。未來，貴州省將結(jié)合國家政策和技術(shù)標準以及其他地方實踐經(jīng)驗，適時優(yōu)化編制思路和方法。

參考文獻

1 馬世發(fā)，周星汝，胡 蝶，等.自然資產(chǎn)規(guī)劃：概念辨析、科學(xué)邏輯與基本框架[J].規(guī)劃師，2023（39）：125-130.

2 王訓(xùn)迪，滕龍妹，朱靜怡，等.全民所有自然資源資產(chǎn)保護和利用規(guī)劃編制思考：以浙江省杭州市為例[J].中國土地，2023（11）：37-39.

3 霍子文，周 玉，周岱霖，等.實施型全民所有自然資源資產(chǎn)保護與使用規(guī)劃的思考[J].中國國土資源經(jīng)濟，2023（5）：50-57.

4 柴 鐸，楊 紅.全民所有自然資源資產(chǎn)保護和使用規(guī)劃的功能定位與編制路徑[J].中國土地科學(xué)，2023（8）：1-11.