環境執法自動化裁量的法治挑戰與制度因應

摘" " " 要：碳中和、碳達峰旨在實現國家和全球的生態環境可持續治理，也為我國環境保護工作的高質量推進指明了方向。為提升執法效能，行政主體已逐步部署算法裝置，用于環境違法問題的非現場治理。面對環境執法從街頭官僚向算法官僚的轉變過程，社會一般主體對技術裁量正當性的疑問成為了行政法治關注的焦點。況且，自動化裁量質效的提升通?；趯Ａ繑祿挠柧殻b于政府自身數據記錄的局限性，引入并調度私人部門的數據存量用以形成更全面、準確的裁量模型，也是推進自動化裁量高水平演進的題中之義。此外，環境執法部門應正視裁量基準的正向價值，通過完善裁量話語體系的方式，達致生態友好型行政執法的法理情相統一。

關" 鍵" 詞：綠色發展;環境執法;自動化裁量;程序正義;數據共享

中圖分類號：D922.6" " " 文獻標識碼：A" " " 文章編號：1007-8207（2024）03-0080-13

引" 言

面對全球氣候變化議題，習近平總書記在2020年9月的聯合國大會一般性辯論上鄭重宣示：中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。2023年，黨的二十大報告則再次對氣候生態治理作出了舉旗定向的部署，強調要“積極穩妥推進碳達峰碳中和”，雙碳目標所倡導的“綠色發展”理念為我國的環境執法工作確立了價值基礎。在雙碳目標下，環境治理肩負行為規制和生態恢復等功能，其裁量質量優化和裁量效率提升的共向協調是政府生態文明建設的關鍵。立足算法技術背景，按照電子政務改革要求，執法裁量的自動化變革為環境行政執法提供了助益，但出于制度工具的局限性，自動化裁量的規范性適用問題仍待辨析。申言之，在裁量治理視角下，自動化執法在形式要件缺失、行政程序黑箱、技術中立卸責、數據池局限等方面的問題日益浮現，如何處理好技術理性和行政法治、裁量質效和數據供給之間的內在分歧，并使之共同服務于生態文明建設目標，是雙碳目標下環境自動化執法裁量須予解決的重大課題。

一、環境自動化執法的行政裁量構造

（一）環境執法裁量的雙碳價值觀

2018年修正的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）寫入了“新發展理念”和“生態文明”等綠色發展要求，這兩項新修內容與總綱中的第九條、第二十六條共同為我國的環境法治框架發展和生態保護法治進步奠定了合憲性基礎。[1]基于此，2021年的中央財經委員會第九次會議提出“要把碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局”，雙碳目標被納入了環境生態執法系統之中，其倡導的綠色技術創新、綠色轉型內涵，應然地成為了環境執法裁量的精神內核。在價值依歸方面，以污染物違法排放為代表的環境破壞活動嚴重威脅了人與自然和諧共生的狀態。現階段，雙碳環境執法必須以維護人類社會所共同追求的美好生活權利為肯綮，并通過實地取樣、公民監督、信息公開、監測裝置等治理工具，建構智能化的環境治理格局與“公益本位”話語體系。[2]在方法論角度，政府的法律適用行為應吸納共建、共治、共享的當代社會治理觀點，考量環境行政領域的復雜法治實踐需求。根據《中華人民共和國民法典》第七章環境污染和生態破壞責任內容及環境法、行政單行法、地方性法規等構成的環境治理法律政策框架，環境執法總體上屬于公私法結合的范疇。[3]環境執法的自動裁量必須從行政指令、公民權利和社會影響三個法治視角出發，考察雙碳目標的巨大執法價值，并使其實踐邏輯更為貼合《憲法》序言中提及的建設“美麗”社會主義現代化強國要求。

（二）環境執法自動化的行政裁量構造

自動化裁量本質上是傳統執法的技術演繹，仍應滿足行政法治的形式合法、比例適用、程序正義等基本要求。對自動化裁量進行解構與范式梳理，將有助于對這一新興法律現象形成較為清晰的認知。根據行政裁量“廣義說”，行政裁量的過程分為對案件事實的評述和對法律后果作出措施的選擇。[4]在“統一裁量觀”視野下，包括情節裁量和效果裁量在內的行政裁量環節[5]，都應合理地被納入對自動化執法裁量解構活動的審視范疇。

⒈分析工具：環境自動化執法裁量的情節要件來源。自動化執法不同于街頭官僚的現場執法，它依賴技術裝置和數據訓練來檢測和理解、識別環境違法行為，以實現法律適用和工具效率的平衡，對數據的采集和分析共同服務于環境領域的自動執法裁量。按照行政程序，情節分析分為先于執法和執法兩類。在先于執法階段，情節裁量包括歷史記錄和公眾關切兩個議題。歷史記錄又分為主體記錄和生態記錄，二者都是通過機器可讀形式被錄入執法裝置，憑借對歷史數據的篩選和比對，實現對重點環境領域單位污染活動以及區域生態變化趨勢的實時掌握;公眾關切則屬于社會輿情問題，能夠促使具體行政行為的生成，通常是環境部門部署執法設施、加強區域監測、深度挖掘記錄關聯性的起因，其顯著特征包括執法強度的增加及重校裁量偏好。在執法階段，情節分析包括對違法明確性、情節嚴重性、主觀悔過性三者的核驗。違法明確性即環境執法機關需要界定違法行為的性質，包括涉及工業生產、公民生活等方面的排放和污染物處理行為是否違背法規或政策的要求，已部署的裁量裝置可即時予以技術甄別和細節記錄;對情節嚴重性的分析建立在違法明確性的肯定表述之上，旨在對法律規范中不同類型違法行為的污染排放超標危害程度予以證據固定，為自動化裁量的正當程序提供相對確定的法律事實;主觀悔過性是執法裁量需要考慮的主觀情節，在違法明確性和情節嚴重程度得到確認的基礎上，如果良性改善在客觀數據記錄上成形或者大致得到體現，那么就可以假設涉事主體采取積極合作補救措施，機器裁量的程式可納入這一正向情節，以可視化形式服務于行政執法的懲罰和教育相結合原則實現，通過技術形式推動裁量領域的實然負擔型工具理性模式向應然價值理性引領范式嬗變。

⒉決策工具：環境自動化執法裁量的效果生成模式。環境執法直接指向違法行為對生態系統或公眾生活的影響，裁量的結果選擇也更多以此作為量化指標。以行政機關中執法人員的主體性為基點展開分析，自動化執法的裁量分為三種類型：第一類是輔助決策技術。數字技術并不排斥裁量，反而會幫助行政主體建立一種基于數據分析和算法配置的理性決策架構。[6]以“三亞市綜合行政執法局處罰安達茲酒店污水處理案[三綜執（四支一隊）決字〔2022〕8號]”為例，通過設置環境監測裝置的參數，執法主體獲得了取證、固證的一手數據。在機器嵌入行政裁量的初級階段，算法程式、自動化裝置更多作為記錄工具。[7]進一步的環境行政法律責任的該當性證成、違法相對人主觀悔過行為的評估則都由人類公務員負責，自動化執法裝置僅需按照行政程序的技術轉譯對執法人員錄入的情節因素進行加權運算，為執法人員在裁量區間內的量罰決定提供理性參考，在這一模式下，自動化執法的裝置完全作為輔助計算手段而存在，人類占絕對主導地位。第二類是規則執行模型?；跀祿幚?、分析的算法決策有效解決了政府和治理對象之間的信息偏差。[8]裁量活動不再完全依賴于執法人員的個人素養，而是在提高行政效率要求的基礎上，進一步開始承擔部分效果選擇功能。以“衡水市生態環境局處罰桃城區牧源養牛專業合作社一案[衡環罰〔2020〕248號]”（以下簡稱“衡水案”）為例，衡水市生態環境局的自動化裝置通過自動裁量系統將相對人單位的養殖規模、違法持續時間、處置措施等納入裁量因子演算，最終得出罰款3.5萬元的結果。這標志著自動化裝置開始介入傳統人類官僚專屬的決策層。不過，此類自動化裁量模型下的執法機關及其公務人員仍具備相對主導優勢，畢竟機器演算的過程、結果受到法律規則轉譯以及法定裁量區間的限制，而且輸出內容要成為具體行政行為亦需經過人類審定，這很大程度上杜絕了自動化系統的裁量恣意。第三類是自主學習系統。隨著政府對算法技術依賴性的增強，自動化裁量實質具備了強制性公權之屬性。[9]鑒于機器學習技術，自動化執法發展出了主動填補裁量規則漏洞、實現自我修復的功能，并通過從不同的數據庫中采集樣本，實現了對裁量情節中隱性相關因子的感知、發掘，最終促成了工具理性下的個案正義。[10]這一系統往往能夠在保持自動更新的情況下主動錨定相對人的行政責任，而無需人為介入?？傮w上，它們多被部署于與公民正當權益關系不大或者潛在行政風險較小的領域，如深圳市“秒批”“秒報”，汕頭市“指尖辦”“簡易辦”等政務服務系統。雖然我國在環境執法裁量中尚未采納，但卻不得不正視其客觀影響。以美國聯邦的一起案件為例，因算法錯誤，美國公民福爾摩被自動裁量系統誤判為“未履行法定撫養義務”的父母，并直接被處以20.6萬美元的罰款。[11]這一案例揭示了自主學習型裁量系統雖然符合專家型系統決策的高度自運行要求，但在現階段卻潛存技術謬誤侵越或褫奪公共權力的風險。

二、環境執法自動化裁量的法治挑戰

（一）工具理性限度不明

自動化執法兼具技術監控和數據分析能力，雖然類似裝置已被廣泛部署于環境執法領域，但以算法裁量的可解釋性為代表的工具理性邊界應予厘清。按照規范主義觀點，政府活動必須合于法律規則。[12]在國際法律視野下，我國自1993年加入《聯合國氣候變化框架公約》后，確定了對溫室氣體開展技術檢測和數據收集工作的法律正當性?，F今，國際綠色低碳法律共識已進入《巴黎協定》所倡導的“國內驅動”階段[13]，《巴黎協定》的第七條第七款和第八條第四款明確指出要加強關于氣候預警、系統觀測和風險評估管理方面的技術擴散，這為各締約國指明了生態防治的技術轉向方向。聚焦國內，有關生態技術監管的成文法規定除《碳排放權交易管理辦法（試行）》第二十六條所述的省級生態環境部門可通過政府購買服務方式實現溫室氣體排放的技術報告之外，涉及污染物排放技術規約和信息化執法的規定還分散于《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第四十一條電子技術記錄固證、《中華人民共和國大氣污染防治法》第三章有關大氣污染監測網建設管理、《中華人民共和國環境保護法》所述第七條環境保護信息化和第十七條行政主體環境監測、《排污許可管理條例》第二十九條和《生態環境行政處罰辦法》（以下簡稱《處罰辦法》）第三十一條規定的自動檢測數據作為執法證據、《生態環境部關于進一步規范適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）第二部分第五節所規定的生態環境部門可開發運用電子化的自由裁量系統等法律法規等規范內容中。上述法律法規等規范雖均對國內環境自動化執法的方式演進提供了指引，也回應了國際公約的技術治理轉向要求，但總體上未形成統一的技術裁量觀，不僅未對自動化裁量的使用限度達成共識，甚至具備環境行政處罰最高效力法的《處罰辦法》也并未對技術監管和裁量內容作出更多安排。對此，各地政府生態部門的信息化治理升級仍然多以“有條件”的非強制性要求為背書，這一定程度上造成了各地自動裁量技術使用的兩極分化。故而，自動化技術嵌入執法裁量的規范基礎梳理和比例使用程度是個亟待解決的問題。

（二）存在形式正義風險

在生態執法中，環境部門理應平衡好生態正義與執法效率之間的關系，按照當前自動化裁量系統的運行程序，包括建模算法的價值偏好和即時演算兩個環節可能威脅裁量結果的正當性，即為自動化執法的工具理性風險。一方面，自動執法裁量系統的技術中立特點雖保證了標準的統一性，但設計者偏好卻可能對行政裁量產生誤導。此前，該類風險已現于多個執法門類，以美國COMPAS的算法謬誤為例，由于設計者將膚色納入裁量因子，導致黑人被標識為高風險人群的概率是白人的兩倍，造成了裁量結果的族群差異性。[14]該案例揭示了自動化執法裝置在設計之初就可能導致裁量結果的彌散性錯誤，即算法歧視。按照裁量因子的內容不同，算法歧視可被分為直接歧視和隱藏歧視。前者是設計者直接將偏見內容納入裁量因子，如案例中的膚色問題，以實現直接的執法或政策目的;后者則是設計者選用替代性要素使得裁量結果趨于與前種裁量相同或者相似效果。在環境執法中，工作部門需考量價值偏見對裁量客觀性的不利影響，避免造成人為的行政責任指定和篩選。另一方面，生態執法的自動裁量系統雖然提高了行政效率，但是算法程式對行政程序的線性轉譯形式卻可能產生算法黑箱風險。仍以“衡水案”為例分析，自動化執法系統通過對裁量因子的分析、演算而能夠自動給定罰款3.5萬元的裁量結果。從行政法治的角度，機器的自動演算與行政正當程序之間存在矛盾。《行政處罰法》第五章第三節明確規定了行政處罰適用普通程序的條件和程序，《處罰辦法》第三章亦作出了重述和環境執法細化。本案涉及罰款3.5萬元，在不可適用簡易程序的情況下，執法機關的活動應當滿足《處罰辦法》第五十七條、第五十八條有關處罰決定和人員資質的規定。然而，本案中完全由機器自由裁量得出的處罰決定存在算法黑箱困境，即執法者或者程式設計者只能知道最初設定的算法程序，卻無法完全清楚從裁量因子輸入到決策輸出間的程序運轉過程。[15]這可能使得自動執法設備一定程度上取代了行政主體的判斷權能，繞過了正當的執法程序。

（三）主體缺乏有效監督

從價值理性的角度，自動化裝置嵌入政府治理須以“人類中心主義”為執法活動的準繩。[16]然而，出于自動執法技術的超越性特征，非技術主體一般很難實現對自動裁量活動的整序監督。在“技術-權力-規則”的轉譯邏輯下，用于自動裁量的算法也產生了公共物品特質，故應然地具備行政公開的品格。然而在實際部署中，自動化執法的即時性與公眾知情權之間卻存在錯位，機器裁量的技術專斷對外部監督造成了負面影響。在“衡水案”中，行政處罰自由裁量輔助決策系統的透明度問題值得推敲，一定程度上未履行《處罰辦法》第七節所載信息公開義務。具體而言，不僅使用者（該市生態環境局）在事前并未對該系統的開發情況、運行機制予以公示，而且在事中的使用中也并未對各項裁量因子的分配和計算權重進行說明，這導致相對人無法正常行使知情監督權和被自動化裝置壓縮的諸如聽證一類的程序權利。在這樣的技術背景下，環境執法部門和相對人更多寄希望于既有裝置的穩定性和可靠性，容易形成基于科技崇拜的技術治理迷思，其生成原因包括政府和公民兩個方面：一是在環境部門執法效率提升的愿景下，選擇調整裁量活動的人類主體性閾值，依靠對客觀技術的使用和審核，形成穩定的裁量預期;二是公民在讓渡一定的行政參與權基礎上，期待政府作出客觀、真實、合理的裁量結果，實現技術治理的信賴保護。不過，結合行政法程序正當原則審視此類科技現象，傳統自律性行政要求程序控權[17]，機器裁量對行政程序的逾越可能造成類似具體行政行為因程序不正義而不合法。此外，行政法權責統一原則也要求環境執法部門恪守有權必有責、用權受監督、違法受追究的宗旨，自動執法裁量必須立足可視化的透明度方案，使外部主體形成對裁量的穿透式審視。

（四）數據調用存在局限

自動化裁量的精度基于大數據分析，數據調度和分析能力已經成為國家環境自動化治理函數中的重大變量，數據賦能增強了自動化裝置的量化認知能力。[18]然而，除政務數據之外，大部分數據資源被私人部門掌握，在數據使用壁壘化、平臺數據孤島化的數據封閉背景下，環境自動化裁量工具的樣本分析受制于數據素材的不足，很難憑借全局視野下的社會輿論或者成員行為偏好來把握自身系統升級的可靠方向。為此，雖然《國務院辦公廳關于促進平臺經濟規范健康發展的指導意見》提出的“要加強政府部門與平臺數據共享”“利用平臺數據補充完善現有信用體系信息”等觀點為行政主體和企業數據間的數據互聯共通機制的構建奠定了方向指引，但在現實場景下，政府從企業獲取有用數據的環節建設卻不盡如人意，其原因分散于數據主體的兩端，即平臺和政府。一方面，對于平臺而言，作為現代新型財產權，更多的獨占性數據儲備使之能夠發揮排他性、剝削性、標準化優勢[19]，而額外的數據輸出或者共享則有可能打破其市場支配能力與高額數據附加收益之間的關聯性，這使得平臺企業的數據開放共享意愿不足。另一方面，權責統一原則貫穿行政權力運行的諸環節，執法機關需嚴格恪守權力邊界。目前，雖然《中華人民共和國刑事訴訟法》第五十條、第五十一條為刑事司法機關獲取證據數據提供了指引，但在社會管理視閾中，因暫未有高度指向的法律文件作為政府數據收集行為的依據[20]，故執法主體如何在現有法律政策背景下實現執法裁量工作對所需治理數據服務的合理獲取，是環境裁量技術進階的必然需要。

三、環境執法自動化裁量的制度因應

（一）環境執法自動化裁量的制度規范性梳理

環境自動化執法裁量本質上是執法技術的迭代表征。一方面，雙碳治理要求環境執法以生態正義為導向;另一方面，在電子政務蓬勃發展的趨勢下，機器裁量應主動尋找自身在法理上的規范特質。

環境自動化執法裁量的規范性梳理需求反映在宏觀使用和微觀適用兩個方面。在宏觀使用層面，2019年發布的《指導意見》第二部分第五節鼓勵有條件的生態環境執法部門開發電子化的自由裁量系統。2021年印發的《生態環境部關于加強生態環境監督執法正面清單管理推動差異化執法監管的指導意見》第三部分也要求“減少現場執法檢查次數”和“以非現場方式為主開展執法檢查”。[21]這兩項政策文件在對自動化技術的執法嵌入安排上存在延續性，前者為環境執法的信息化提供制度工具層面的建設指引，后者則在執法導向上力求改變現場監管的事后模式，提出了環境非現場執法的事前事中執法轉向?？傮w上，實時的自動化裝置巡航監管補充了人工街頭執法的空間局限性和時間滯后性。生態環境執法要積極推行“互聯網+統一指揮+綜合執法”的模式，按照公開、透明、高效原則落實裁量法治，促進同標準執法與無差別執法模式的發展。

在微觀適用層面，生態環境自動化執法需解決技術嵌入行政執法的法律限度問題，并形成自動化裁量的應然模式。按照法律位階，環境自動化執法應以《行政處罰法》為準則，并以之統合環境專門法中有關執法處罰的條款。第一，以《行政處罰法》第四十一條第一款和《處罰辦法》第三十一條對行政機關采用電子設備取證、固證的規定為基礎，在目前的法律規范體系下，自動化裝置的使用并不當然地包括直接公布其計算結果的決斷性能力，其更多地被視為執法的過程性工具。執法機關應當充分發揮機器演算的效率優勢，用以輔助以人為主體的行政決策。第二，根據環保部（現生態環境部）2009年印發的《規范環境行政處罰自由裁量權若干意見》第九條申述的環境行政處罰重在糾偏原則，處罰決定包括負擔性行政行為和規訓功能兩個方面，故裁量決定也需包括執行懲戒和要求補救兩個步驟。[22]在唯數額論語境下，行政機關更為關注對處罰金額的裁量，而忽視對相對人摒棄違法和補救措施的督導。因此，自動化裁量系統的進階范式除輔助執法人員形成針對違法客觀危害性的裁量行政行為外，還可適當提供類案善后情節以供參照，以幫助環境執法人員通過類案分析做到通盤考量。第三，《行政處罰法》第四十一條第二款規定電子取證執法仍需待執法人員對電子證據審核后才能生效，同時《處罰辦法》第十條又要求作出環境行政處罰的人員必須具備相應資質，此條款再次與《行政處罰法》第五十八條所述從事行政處罰決定法制審核的人員應當取得法律職業資格的內容相呼應。故而，自動化裝置無法成為適格的決策主體，其功能限度在到達計算結果的對外效力轉化時停止，亦即環境生態自動化執法裁量必須受到行政主體及其公務人員的嚴格控制，并不得侵越人類執法者的審核決定權。

（二）增強環境執法自動化裁量的透明度

第一，建立自動化裁量的公眾信任。有關行政裁量，已有學者提倡“功能主義”觀點予以治理，即提倡一種滿足現實治理需要的整序功能。[23]生態環境的自動化裁量應積極探討對行政參與和行政正當程序的法治保障，提供更高程度的算法透明。作為當代政府建設的基本要求，形成算法信任觀是公共算法使用的必然遵循和綠色發展視閾下裁量工作的應然品質。[24]首先，在自動裁量裝置投入環境執法工作前，需進行有效的公共價值核驗并經過必要的公示、收集意見環節，以確保其運行與雙碳目標下的綠色公益、生態正義、公民意志等價值追求相協調。其次，生態可持續應作為環境執法自動裁量的根本準則，且需在具體使用中予以機器可讀的定義，包括將“中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化”轉譯為“整體納入”，將“推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展”轉譯為“減碳增匯”等。此中，算法道德為設計者提供可指引的公共價值導向，以期針對性解決算法歧視風險。再次，執法部門需及時查備標的算法是否具有效用，是否滿足程序法治要求，包括運算流程的可解釋性以及是否具備隨時滿足檢查和記錄需要的能力。在設計之初就應予明確的是，執法部門的工作人員必須隨時能夠介入機器裁量過程，用以及時切斷算法謬誤風險的彌散性傳播。

第二，人類對機器裁量的合理監督旨在回應行政公開原則的時代呼喚?！吨笇б庖姟返谝徊糠值谝还澋?條規定，生態環境部門行使自由裁量權應當向社會公開標準，告知裁量所基于的事實、理由、依據等內容，這意味著環境自動裁量系統的參數指標等都必須隨時為民間技術檢驗提供便利。借鑒2018年美國紐約市《1696法案》開創的行政算法公示治理機制[25]，我國采用自動裁量系統的環境部門，也應肩負公布決策工具原理的職責。不僅要將綠色雙碳生態治理判斷情節中重要的量化值，如“減排”“超額量”“違法周期”等納入機器程式的裁量因子品類，而且執法部門須及時更新機器裁量因子選用的理由、裁量參數比重設置信息等，以充分保障社會公眾基于監督權所當然享有的知情權。以上算法透明舉措使得高度可視的環境機器裁量行為順應了公民權利需求，一是從行政責任的方面照顧了過程行政行為的外部影響，二是從行政救濟的維度為相對人行使事后權利提供了行為的行政責任預測，最終形成環境自動裁量法治化施用的執法部門內部控制和外部公眾協同合力。

（三）促進環境執法主體與平臺間的數據流通

大數據注重“全數據”“全局性”，而非“小數據”“片面性”，環境執法的數據來源需從政府記錄數據變成更為廣闊的共享數據，進而能更加統籌、立體、系統地服務于裁量的法治化和幫助類案處理，故構建以“普惠共享”為價值基礎的執法裁量數據供給機制已迫在眉睫。面對平臺競爭失序中出現的數據有限供應和拒絕供應現象[26]，以《江蘇省數字經濟促進條例》（以下簡稱《條例》）為代表的規范性文件已予以針對性回應，該《條例》第六條、第十六條、第二十二條、第四十九條、第五十八條均對公共治理中的政企數據共享作出了指向性安排，但是如何使得環境執法裁量能夠以科學、正當、適宜的方式調度數據資源，則仍需細化。

第一，執法裁量對平臺數據的需求可能使得平臺主體以提供數據資源的形式間接參與了執法活動，需要解決的問題是降低平臺主體對數據開放的抵觸心理并提高其積極性。環境執法主體可以會同市場監管部門，通過《互聯網平臺落實主體責任指南（征求意見稿）》和《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》）第五十八條有關平臺特別義務的規定，引導平臺形成主動共享數據的內部管理機制，不僅扭轉平臺在日?；顒又兴纬傻臄祿忾]化行為定勢，而且以行政責任承擔的方式以及行政合規制度的行政責任減免激勵雙管齊下，實現寬嚴相濟的數據共享引導，服務于包括環境自動化執法裁量在內的公共技術治理活動。

第二，推動具備公共物品屬性數據的開放共享以實現其公益價值擴散，是執法主體增強算法裁量結果穩定性和可靠性的必由之路。然而，平臺與執法機關間的數據共享并非簡單的傳輸與接收，而是應當依靠合理的實現路徑，具體包括隱私保護和等價交換兩個方面。一是在隱私保護方面，鑒于數據由平臺向環境執法主體傳輸數據的單向性，數據內容的人身指代特征需得到謹慎安排。目前，各方對個人信息數據的傳輸受《個人信息保護法》第四條及相鄰條款的限制，原則上平臺共享的標的數據必須得到匿名化處理且無法通過反向工程獲取指向性。對于能夠識別人身信息的待處理數據原料，平臺原則上不得擅自共享，該流程必須嚴格遵守《個人信息保護法》第十四條的規定，履行告知義務并取得數據來源者的單獨同意。二是在等價交換這一維度，環境執法機關與平臺間的數據共享并非等同于免費使用數據產品或無償接入數據設施，環境執法主體亦需通過公平性、合理性、非歧視的議價合約或者其他相似類型的平等協議取得對標的數據的用益物權，環境執法部門不得以公益需要等理由追求對等義務豁免或者享有任何形式的優益權。第三，雖然以裁量為中心的執法決策工作不能讓渡[27]，但是環境執法主體應當關注多主體間的協同性，將平臺、公民或者民間組織等社會活動者都納入治理模型，包括傳統環境執法部門所擁有的強制性裁量權力、平臺數據處理所暗含的技術監控能力以及社會一般主體對環境類違法行為的監督舉報權能等，三方共同通過權力制約、數據共享和官民合作的共治方式作用于環境執法自動化裁量的優態提升。

（四）構建環境執法自動化裁量的基準機制

《指導意見》第二部分要求省級生態環境部門合理開展裁量基準的制定工作，并鼓勵設區的市級相應部門予以細化。目前，各省大致都制定了相應的環境執法裁量基準，如《江蘇省生態環境行政處罰裁量基準規定》《青海省生態環境行政處罰裁量基準規定（試行）》等，它們已經成為屬地政府生態執法裁量的重要組成部分。然而，如何使之與自動化執法相結合，并在適用轉譯、逸脫性、司法審查這幾個尖銳問題上作出因應值得省思。行政裁量基準的內在構造往往與行政裁量趨向一致，鑒于法律原則對規則適用的可解釋性和補充價值，確立裁量基準的適用原則，借以統合裁量治理行為顯得殊為必要。因此，以裁量正義為出發點，裁量基準的機器適用原則應包括真實性、全局性、人類主導三個方面。[28]

第一，在適用轉譯階段，裁量基準嵌入需要解決行政規則的機器釋讀能力問題。在過往的研究中，裁量基準大多被定性為行政規范性文件，既具備內部控權的根本品質，又兼具外部清理清單公信力釋放的張力。在上文所述算法裁量所必須遵循的行政公開原則基礎上，環境自動化執法的裁量基準應當進一步樹立信息公開的真實性原則，并要求各地生態環境自動化執法裁量向更為高級、苛刻的程序義務靠攏。具言之，在裁量基準要求下，環境執法部門有必要將組成情節分析內容并用于形成效果格次的自變量、處罰公式等直觀信息予以完全真實的公開。然而，裁量基準的真實性并非指代Python、Java、C++等算法語言的簡單演示，其當務之急是闡釋機器如何在裁量基準的效果格次中作出選擇，具體包括如何選擇事實和文本兩類依據所指向的處罰定性以及危害性定量所對應的區間等。

第二，裁量基準的逸脫性是個案正義的另一方面，是規則與裁量的另一種平衡。[29]鑒于之前有學者對百余起典型環境行政處罰行政機關敗訴案件的考察結果，在環境行政處罰違法的情形中，與生態環境行政處罰裁量基準有關的案件集中于“處罰明顯不當”敗訴事由。[30]考慮到機器完全套用裁量基準可能造成的工具理性溢出損害，為避免執行僵化引發的“秩序陷阱”而忽視個案正義，自動化裁量的裁量基準適用應存在主動報誤機制，以人類介入作為裁量基準逸脫適用的實現路徑。對此，裁量基準的逸脫條款需確立機器可讀的全局性思維，強調自動化裝置綜合考慮裁量因子、權重、程式三者與情節分析、效果格次之間的因果關系，發揮數據庫對撞等技術的優勢，從既往對比和即時全局分析的橫縱向全局維度考察裁量結果是否畸輕畸重，否則即進入使用逸脫條款進行決策的階段。在裁量基準的逸脫條款適用情況下，人類主導原則將發揮關鍵作用，不僅依靠執法單位的集體決策判斷裁量基準的可靠性，而且處罰決定根據《處罰辦法》第十條的規定，由兩個以上的執法人員形成裁量內容。譬如，當裁量基準存在不規范性時，行政主體不能將責任完全歸咎給自動化裁量決策系統。此時，為調適自動化裁量的可靠性，人類控制者不僅有權切斷算法裁量的程序，而且應能隨時接管裁量決策的剩余工作，以避免自動化裁量過錯下潛存的“數字決策系統鎖定”風險。[31]

第三，在行政訴訟中，根據《行政訴訟法》第五十三條規定，法院有權對行政規范性文件的合法性進行審查，故法院在審理適用裁量基準作出自動化執法的行政訴訟案件時，應被動接受當事人請求，并對環境自動化執法適用的裁量基準進行附帶性審查，這也是協調司法審查與行政自制二者關系的最佳路徑。[32]法院可以遵循裁量基準的“二階審查規則”，先對裁量基準實體合法性進行審查，再對自動化裁量基準的程序合法性進行審查。一方面，《指導意見》規定制定環境行政處罰裁量基準的主體是省級生態環境部門，設區的市級生態環境部門只能根據上位規范性文件予以細化和量化，故裁量基準實體合法性判斷的重要標準就是主體權限和內容上是否與上位法相違背，至于審查的依據，不僅包括在法律位階上居于上位的法律規范，還應包括上級生態環境部門制定的裁量基準，否則應被判斷為自始無效。另一方面，程序合法是行政規范性文件和行政行為有效的關鍵合法性要素，對程序合法的審查主要體現在審視裁量基準在制定程序上是否存在瑕疵，施行中是否起到了權力清單作用。此外，在自動裁量中，上下級生態環境行政機關之間為形成行為意義上的協同一致，[33]并保持類案裁量結果的橫向一致，省級以下生態環境部門必須盡可能完善裁量基準的適用程序，并根據《行政處罰法》和《處罰辦法》的規定，恪守立案、調查、審核、告知、決定和送達等環節，降低算法黑箱對公共利益和公民權益的危害。

結" 語

生態環境執法的自動化裁量在促進政府電子政務發展的同時，顯著提高了行政效率。在雙碳目標的重要背景下，技術賦能有助于實現《憲法》序言中描繪的“美麗中國”愿景。然而，盡管自動化技術的應用使得算法轉譯和機器可讀等先進機制嵌入了裁量過程，但相關問題仍然十分嚴峻，包括工具理性限度、形式正義風險、公眾監督以及裁量數據供應的限制等。因此，有必要結合現有法律規范對環境自動化裁量機制進行邏輯梳理和適用范圍分析。值得一提的是，環境自動化執法裁量應遵循算法透明度的原則，建立公開且便于監督的算法制度工具機制。同時，數據共享作為提升技術治理效能的關鍵要素，執法主體應與平臺等建立穩定的數據溝通渠道，以提升裁量的樣本分析能力。此外，作為行政主體的內部控權手段和外部宣示規范，環境執法的裁量基準應當被運用于自動化裁量的使用架構，并在逸脫適用中追求個案正義和接受司法審查的審視。

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The Challenge of Rule of Law and Institutional Response to the

Automatic Discretion of Environmental Law Enforcement

Sun Haitao，Zhou Qiqi

Abstract：Carbon neutrality and peaking aims to achieve sustainable ecological and environmental governance both at the national and global levels.Green development，as a crucial pursuit in environmental law enforcement，has seen administrative bodies gradually deploy algorithmic systems for remote regulation of environmental violations.Facing the transition from street-level bureaucratic enforcement to algorithmic enforcement，questions regarding the legitimacy of technological discretion have become a focal point in administrative legality.Moreover，the improvement in the efficiency and effectiveness of automated decisions often relies on training with vast amounts of data.Given the limitations in government-recorded data，the inclusion and utilization of data from private sectors to form more comprehensive and accurate decision-making models is pivotal in advancing high-level automation in judgment.Additionally，environmental enforcement agencies should recognize the positive values of decision-making benchmarks.Through enhancing the discourse system of decision-making standards，they aim to achieve a unified legal and ecological-friendly approach in administrative law enforcement.

Key words：green development;environmental law enforcement;automatic discretion;procedural justice;data sharing

（責任編輯：王正橋）