村（社區）民主議事協商標準化建設思路探析

李芳　甘令平　康山青　羅洪　劉飛　魏勰　陶紅秀　向俊成　甘揚　任雁

關鍵字：標準化，民主議事協商，基層治理

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2024.01.018

0 引言

黨的二十大報告明確部署“全面發展協商民主”，強調“協商民主是實踐全過程人民民主的重要形式”，要求“完善協商民主體系”，推進“基層協商”。習近平總書記指出：“人民群眾是社會主義協商民主的重點。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協商。[1]”近年來，我國城鄉議事協商工作蓬勃發展，在廣大農村地區開展了形式多樣的民主議事協商實踐探索，積累了豐富的寶貴經驗。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》要求豐富村民議事協商形式。2021年，民政部批復同意將497個單位確認為全國村級議事協商創新試驗試點單位，覆蓋全國31個省市。當前，全國各地村（社區）民主議事協商制度規范建設不斷取得新成效，在此背景下，應充分發揮標準化技術支撐作用，根據民主議事協商客觀情況的變化，不斷促進村（社區）民主議事協商工作高效有序運行與發展。

1 村（社區）民主議事協商標準化現狀

2015年2月，中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，提出社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現，是深化政治體制改革的重要內容。2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于加強城鄉社區協商的意見》，提出要推進村（社區）協商制度化、規范化和程序化。2017年6月，中共中央、國務院印發《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，提出支持和幫助居民群眾養成協商意識、掌握協商方法、提高協商能力，推動形成既有民主又有集中、既尊重多數人意愿又保護少數人合法權益的城鄉社區協商機制。2021年4月，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，明確指出要完善基層民主協商制度，增強鄉鎮（街道）議事協商能力。近年來，全國各地大力推進基層協商民主建設工作，著重于搭平臺、建機制，創新多種形式的民主議事協商機構。這些民主議事協商的實踐工作，有利于健全和完善城鄉社區治理的制度架構和組織體系，發揮基層黨組織的核心作用，發揮基層政府的主導作用，發揮基層自治組織的基礎性作用和社會力量的協同作用[2]。目前，民主議事協商制度規范的主要內容如表1所示。

2015年12月，民政部印發《民政部、國家標準化管理委員會關于加快推進民政標準化工作的意見》（民發〔2015〕238號），標志著我國民政領域標準化工作正式啟動。我國村（社區）民主議事協商標準化工作起步較晚，形成的標準化成果較少，目前沒有相關國家標準和行業標準。自2019年起，廣東省、浙江省、安徽省、福建省等地發布實施城鄉社區協商議事相關地方標準。比如，廣東省發布DB44/T 2198-2019《城鄉社區協商工作規范》，安徽省發布DB34/T 3880-2021《城鄉社區協商工作指南》，浙江省溫州市發布DB3303/T 042-2022《城鄉社區協商操作規程》，福建省莆田市發布DB35/T 2059-2022《城鄉社區民主協商工作要求》等。2020年南通市標準化協會發布團體標準T/NTAS 007-2020《“有事好商量”協商議事室工作指南》。

2 村（社區）民主議事協商標準化建設存在的問題和現實難點

2.1 地域發展不平衡，標準數量少，通用性差

從我國民主協商領域的國家標準、行業標準、地方標準和團體標準研制現狀來看，標準數量少，標準缺位和實用性不強的現象比較突出，不足以支撐民主協商工作的開展。黨的十九大以來，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。隨著我國經濟飛速發展，農村公共事務復雜性不斷增加，農村重大項目引進、集體資產管理、基礎服務設施建設、教育、土地征用、鄉村振興等工作，成為村級議事協商不可回避的重要議題。制度規范的形成受某一地域歷史生產力發展水平和傳統思想的影響和制約，制度規范可以反映一定地域歷史時期內社會生產力水平和生產關系，并隨其不斷發展完善[3]。制度規范可以確認、強化、調節社會系統中既有的諸多關系，但不能決定這些關系的生成和消亡[4]。一般情況下，“制度創新在時間和邏輯上均優先于民眾的觀念更新，因而人們的觀念變革和思想更新與制度創新相比顯得相當滯后”[5]。在村（社區）民主議事協商工作中，舊傳統價值觀念、思考模式以及舊規舊制常與新觀念規范產生沖突。比如某些農村地區大姓宗族、風俗信仰、道德思想直接或間接影響鄉村的公共事務管理與決策；某些村干部遇到協商困難或者崇尚傳統管理慣性，刻意回避民主協商這種治理方式。因此，村（社區）民主議事協商制度規范供給與農村民主協商治理需求之間的矛盾，協商過程中出現的制度規范可操作性不強、協商效率不高、通用性差成為村（社區）民主議事協商標準化建設的一個現實難點。

2.2 標準研制的持續性、系統性有待提高

我國最早的議事協商地方標準于2019年發布實施，由于全國范圍內村級議事協商實驗基礎數據不足，各地經濟文化差異較大，缺少實際執行層面的支撐保障，多年來國家標準、行業標準研制推進乏力。研制、發布實施標準的平均間隔為2年左右，目前缺少地方標準實施的效果評價，已形成的地方標準在初始階段缺乏合理的體系規劃，標準間的協調性、系統性不強，同時也未覆蓋村級議事協商的方方面面，尚未形成村（社區）議事協商系統體系。

2.3 協商主體缺位導致協商合力不足

在一些村級議事協商實驗試點村里，多元利益主體參與度較高，參與渠道比較暢通，參與者的積極性容易激發出來，協商過程比較順暢，協商效果比較好。但是，現實中還有不少村（居）民對民主議事協商表現出冷淡、不信任、不配合的態度，這種協商主體缺位的原因導致協商過程中出現“難協商”“不積極”現象。由此看來，任何標準化的協商制度規范都必須運用于真實的協商主體才有現實意義，同時協商主體的主觀能動作用又在協商過程中作用于協商的制度和規范。一方面，有一些村民的協商議題建議不被采納或其利益受損，讓其覺得參與民主議事協商沒有用，導致參與協商效能感降低，積極性嚴重受挫。另一方面，民主議事協商需要參與者具備一定的協商能力，能力缺失會降低民主議事協商效能。當前我國鄉村人口結構不合理，部分地區農村中有知識文化有協商能力的青年人外出涌入城市務工，鄉村空心化、老齡化、低素質化困境嚴重，留守老人、留守兒童對民主議事協商事項難于提出合理的意見建議，各類民主議事協商工作著實難以開展。

3 村（社區）民主議事協商標準化建設的對策建議

3.1 村（社區）民主議事協商標準化頂層設計與基層實踐齊頭并進

以科學的民主議事協商標準化頂層設計引領基層民主議事協商實踐，搭起民主議事協商標準與村民群眾之間的橋梁。村（社區）民主議事協商是中國式治理的一個系統性工程，黨中央和國務院出臺《關于加強城鄉社區協商的意見》，從宏觀層面上進行頂層設計，指導全國各地開展城鄉社區協商。對典型基層實踐經驗的提煉總結形成協商標準，普遍在基層村（社區）民主議事協商實踐中可以發現協商標準存在的漏洞和不足。同時，也要注意到，官方制定的正式協商制度和民間風俗形成的非正式協商制度都是規范協商主體的行為準則[6-7]，在研制民主議事協商標準的時候注意總結吸納非正式協商制度中具有普遍性的內容，為進一步修訂完善協商標準奠定實踐基礎。

3.2 加強標準化組織建設，完善協商標準化體系

建立健全民主議事協商標準化技術委員會，有利于協商標準化活動的開展。可探索在省級民政標準化技術委員會之下增設民主議事協商分技術委員會、標準化工作組或新型標準化技術機構，支持民間組織成立協商標準化技術組織，從議題線索發現到決策落實，開展協商領域標準化理論研究，構建標準框架和標準體系，組織標準研制和宣貫，進行標準實施評估和持續改進，不斷提高民主議事協商工作的村民群眾知曉度、參與度、決策率、落實率和滿意度。

3.3 提高標準化議事協商能力建設

民主是全人類的共同價值，是中國共產黨和中國人民始終不渝堅持的重要理念，協商民主作為中國特色社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是我國深化政治體制改革的重要內容[3]。民主協商標準化工作不能僅停留在表面上的程序正確，要將“想議、不想議的事項”和“不好議的事項”都能“議后能決，決后能落實”。但是，“協商民主理論并沒有回答如何針對村莊社會現實克服農民廣泛參與與決策效率之間的矛盾問題”[8]。這就需要提升民主議事協商參與者的議事協商能力，對這種能力進行標準化建設，包括兩個方面：一是組織者、主導者、決策者、研究者、執行者引領多元協商主體協商能力的提升。在協商過程中，他們應充分發揮倡導作用，調動村居民參與民主議事協商的積極性，引導村居民科學分析、理性表達和依法監督，做好相關協商主體的利益協調和服務工作。二是村居民協商能力的提升。在協商過程中，村居民有選擇性地強調個體利益而規避公共責任，這是民主協商實踐教育的缺失。因此，應當有針對性地開展村居民民主議事協商知識教育和意識培養，讓村居民知道如何表達觀點訴求、如何合規獲取支持、如何平等對話辯論、如何尊重規則和他人，共商解決問題的方案并達成決策共識。

4 結語

民主議事協商是國家加強基層治理體系和治理能力現代化的基礎工作之一，歸納提煉中國村（社區）民主議事協商的成功經驗和普遍規律，形成標準化的中國式協商民主范式，可以在國際上與其他國家開展對話交流和理論研討。同時，我國村（社區）民主議事協商標準化工作也會隨著民主議事協商實踐的豐富而更新發展，并不斷接受民主議事協商實踐的檢驗。著眼于中國式國家治理現代化建設和鄉村振興的大局，村（社區）民主議事協商標準化工作將會有長遠發展。

作者簡介

李芳，本科，研究方向為社會管理與公共服務。

甘令平，研究方向為社會管理與公共服務。

康山青，本科，研究方向為社會管理與公共服務。

羅洪，本科，研究方向為社會管理與公共服務。

劉飛，通信作者，碩士，工程師，研究方向為標準化。

魏勰，本科，高級工程師，研究方向為質量與品牌。

陶紅秀，碩士，工程師，研究方向為質量與品牌。

向俊成，碩士，助理工程師，研究方向為質量與品牌。

甘揚，本科，助理工程師，研究方向為質量與品牌。

任雁，碩士，高級工程師，研究方向為標準化。

（責任編輯：袁文靜）