加強(qiáng)國有子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)的優(yōu)化策略研究

張熙寧 胡飄 中國電子科技集團(tuán)公司第十一研究所

二十大報(bào)告提出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，國有企業(yè)則是擔(dān)負(fù)著我國經(jīng)濟(jì)快速高質(zhì)量發(fā)展和保障國家民生的重?fù)?dān)，是我國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。2016 年10 月，習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)黨的建設(shè)工作會(huì)議上開創(chuàng)性地提出“兩個(gè)一以貫之”，全面開啟建設(shè)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度理論和實(shí)踐的新征程，之后又多次就完善公司治理作出重要指示批示，強(qiáng)調(diào)要深入研究董事會(huì)發(fā)揮好作用的問題，明確指出把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來，加快形成權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機(jī)制。習(xí)近平總書記的重要指示為新時(shí)代加強(qiáng)國有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)指明了方向、提供了根本遵循。加強(qiáng)國有子企業(yè)的董事會(huì)建設(shè)，是新形勢下推進(jìn)國有企業(yè)集團(tuán)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作。

一、加強(qiáng)子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)的重要意義

一是子企業(yè)董事會(huì)規(guī)范運(yùn)行是貫徹落實(shí)國家決策部署的重要體現(xiàn)。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》等重要文件都對國有企業(yè)加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)、規(guī)范董事會(huì)運(yùn)作等提出了明確要求。《國企改革三年行動(dòng)方案》進(jìn)一步明確“到2022 年，國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)董事會(huì)應(yīng)建盡建、配齊配強(qiáng)，董事會(huì)中外部董事原則上占多數(shù)”。董事會(huì)建設(shè)是中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的重要內(nèi)容，充分發(fā)揮好國有企業(yè)董事會(huì)作用、規(guī)范國有企業(yè)董事會(huì)運(yùn)行，對健全法人治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)具有重要意義，是貫徹落實(shí)國企改革的重要體現(xiàn)。

二是子企業(yè)董事會(huì)規(guī)范運(yùn)行是推動(dòng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。一流的企業(yè)必須有一流的公司治理能力和治理水平，推進(jìn)和加強(qiáng)企業(yè)董事會(huì)建設(shè)、充分發(fā)揮董事會(huì)作用、把準(zhǔn)企業(yè)發(fā)展方向，是加快建設(shè)世界一流企業(yè)的重要途徑。建設(shè)并運(yùn)行好子企業(yè)董事會(huì)，是推進(jìn)國有企業(yè)集團(tuán)多項(xiàng)改革工作的重要前提和基礎(chǔ)。加強(qiáng)子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)，確保其規(guī)范運(yùn)行有利于保證出資人權(quán)責(zé)到位、促進(jìn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，有利于在企業(yè)內(nèi)部推動(dòng)深化改革、強(qiáng)化管理、提高發(fā)展質(zhì)量效益，進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

二、國有子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)中存在的問題

自從2004 年國資委推行中央企業(yè)董事會(huì)建設(shè)試點(diǎn)工作以來，國有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)取得了明顯的成效。截至2022 年12 月，中央企業(yè)子企業(yè)、地方一級企業(yè)、地方各級子企業(yè)董事會(huì)應(yīng)建盡建比例達(dá)100%，同時(shí)大多實(shí)現(xiàn)了外部董事占多數(shù)，國有企業(yè)治理體系和治理能力不斷提升。但作為國有企業(yè)集團(tuán)重要組成部分的子企業(yè)，其治理水平參差不齊，不同股權(quán)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)層級、歷史背景、規(guī)模大小的子企業(yè)在法人治理水平上具有較大的差別[1]。目前國有子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)還存在以下問題。

（一）子企業(yè)董事會(huì)結(jié)構(gòu)不合理

一是董事會(huì)專業(yè)結(jié)構(gòu)不全面。國企董事是一個(gè)綜合能力要求比較高的崗位，一般經(jīng)歷的干部不足以承擔(dān)，尤其是在定戰(zhàn)略、做決策、防風(fēng)險(xiǎn)等重大議題審定和判斷上，需要具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的干部，目前國有企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部還沒有形成職業(yè)化董事成長環(huán)境，沒有打造出一支職業(yè)化的董事隊(duì)伍，難以找到合適的董事人選進(jìn)行任用，這會(huì)導(dǎo)致在決策中容易出現(xiàn)短板。

二是董事會(huì)年齡結(jié)構(gòu)沒有梯次。目前國有子企業(yè)的外部董事大部分來源于集團(tuán)總部從內(nèi)部退休或者臨近退休的干部中選派，雖然實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)十分豐富，但年齡普遍偏大，處于職業(yè)晚期階段，更多考慮的是穩(wěn)定、安全，對于企業(yè)決策中涉及的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、加速發(fā)展、積極創(chuàng)新等需求，整體活力和履職動(dòng)力不足，不能快速搶抓發(fā)展機(jī)遇，不利于推動(dòng)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

三是兼職董事存在局限性。近幾年，一些國有企業(yè)學(xué)習(xí)上市公司獨(dú)立董事選聘的方式，開始嘗試從社會(huì)上的學(xué)者專家以及外部企業(yè)的管理層中選派人員，成為出資子企業(yè)的外部董事。這些外部學(xué)者專家、管理人員一般具有財(cái)務(wù)、法律等領(lǐng)域的專業(yè)知識，但多數(shù)是兼職董事，在有限的履職時(shí)間內(nèi)，不能全方位了解企業(yè)及企業(yè)所在的行業(yè)，在深入推動(dòng)企業(yè)發(fā)展等方面存在局限性。

（二）子企業(yè)董事會(huì)職權(quán)落實(shí)難度大

董事會(huì)具有對戰(zhàn)略決策、高級管理人員選聘、業(yè)績考核、薪酬管理、工資總額備案制管理、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等基本職權(quán)，但國有子企業(yè)董事會(huì)在實(shí)際操作過程中存在一定的難度，未能充分落實(shí)。國有子企業(yè)董事會(huì)的自主決策權(quán)較小、決策面較窄，其重大事項(xiàng)的決策權(quán)等重要權(quán)力往往收歸于集團(tuán)總部，重大事項(xiàng)決策需要得到集團(tuán)總部相關(guān)部門審核通過后才能實(shí)施，所以國有子企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、投融資、資產(chǎn)處置等重大決策將會(huì)受到國有集團(tuán)公司等因素的影響，導(dǎo)致董事會(huì)決策需要考慮的因素較多，同時(shí)受到的限制較大。此外，國有子企業(yè)董事會(huì)選人用人權(quán)尚未落實(shí)，子企業(yè)的經(jīng)理層成員一般由集團(tuán)總部直接任命，董事會(huì)在高級管理人員的市場化招聘中主動(dòng)權(quán)不足，且經(jīng)理層成員和董事會(huì)成員存在普遍的平級關(guān)系，董事會(huì)難以充分發(fā)揮《公司法》和公司章程等賦予的重要作用，無法實(shí)現(xiàn)對高級管理人員的科學(xué)監(jiān)管。

（三）子企業(yè)董事會(huì)及其專門委員會(huì)運(yùn)行不規(guī)范

雖然子企業(yè)董事會(huì)應(yīng)建盡建已全部完成，但議案審核、會(huì)議召開、決議落實(shí)運(yùn)行機(jī)制還不完善，董事會(huì)規(guī)范運(yùn)行有待提高。有些企業(yè)并未科學(xué)制定董事會(huì)工作計(jì)劃，計(jì)劃性差，前期董事調(diào)研、溝通不到位、不充分，導(dǎo)致不了解情況、不熟悉背景。董事會(huì)會(huì)議召開不規(guī)范，董事沒有時(shí)間消化材料、思考問題，審議材料不完善，提交董事會(huì)審議的議案材料不完整、不規(guī)范，支撐材料不充分，導(dǎo)致董事無法深入研究以及全面了解審核要點(diǎn)，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭示存在的問題以及可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，無法科學(xué)決策。同時(shí)，未建立決議落實(shí)情況匯報(bào)機(jī)制及重點(diǎn)事項(xiàng)督辦機(jī)制，使得董事會(huì)重要決策無法有效落地。

大部分子企業(yè)董事會(huì)基本設(shè)立了戰(zhàn)略與投資、薪酬與考核、提名、審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)專門委員會(huì)，其中戰(zhàn)略與投資委員會(huì)、提名委員會(huì)外部董事占多數(shù)，薪酬與考核委員會(huì)、審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)全部由外部董事組成。由于一家國有子企業(yè)董事會(huì)大多由7 名董事組成，其中3 名內(nèi)部董事、4 名外部董事，存在專門委員會(huì)成員與董事會(huì)成員高度重合的問題，容易出現(xiàn)需要專門委員會(huì)研究討論的議案，董事會(huì)和專門委員會(huì)同時(shí)召開、分別記會(huì)議紀(jì)要的現(xiàn)象，或者出現(xiàn)專門委員會(huì)“走過場”的情況，導(dǎo)致專門委員會(huì)不能很好地為董事會(huì)決策提供專業(yè)支撐，未能真正發(fā)揮作用。

（四）考核評價(jià)機(jī)制不完善

國有企業(yè)董事會(huì)的核心功能是“定戰(zhàn)略、做決策、防風(fēng)險(xiǎn)”，其決策的可行性、有效性關(guān)系到企業(yè)的長期發(fā)展。而要判定董事會(huì)的決策是否具有科學(xué)性、可行性、合理性，則需要建立科學(xué)的考核和評價(jià)體系，經(jīng)過規(guī)范的考核評價(jià)。目前大部分國有企業(yè)集團(tuán)都建立了對子企業(yè)董事會(huì)的考核評價(jià)制度，但還未完全達(dá)到推動(dòng)董事會(huì)有效履職、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，且科學(xué)性、可行性有待進(jìn)一步實(shí)踐，董事會(huì)履職缺乏壓力與激勵(lì)。此外，國有企業(yè)集團(tuán)對出資子企業(yè)的董事會(huì)、經(jīng)理層基本上是采取相同的考核標(biāo)準(zhǔn)和薪酬體系，無法對不同發(fā)展階段的企業(yè)董事會(huì)治理績效和董事履職能力形成科學(xué)客觀的評價(jià)。相同的考核標(biāo)準(zhǔn)容易使董事會(huì)與經(jīng)理層變成利益共同體，形成內(nèi)部人控制局面，加之國有子企業(yè)董事會(huì)成員實(shí)行的是任期制，經(jīng)濟(jì)效益為主的考核導(dǎo)向容易誘發(fā)董事傾向于企業(yè)利潤最大化，而不是企業(yè)（股東）價(jià)值最大化。如何發(fā)揮董事會(huì)考核的真正作用，最終促進(jìn)企業(yè)發(fā)展，是值得深入思考和研究的問題。

（五）子企業(yè)的外部董事作用發(fā)揮不充分

目前國有資本出資方式主要有國有獨(dú)資、國有全資、國有控股等，股權(quán)結(jié)構(gòu)往往是“一家獨(dú)大”，這就決定了董事會(huì)成員都為同一股東代表或者絕大部分為同一股東代表[2]，尤其是國有獨(dú)資子企業(yè)，董事會(huì)成員均由同一股東選任委派，對同一股東負(fù)責(zé)，外部董事的外部獨(dú)立性表現(xiàn)不足，容易出現(xiàn)所有者缺位問題。國有子企業(yè)董事會(huì)成員職級上存在普遍的上下級或平級關(guān)系，外部董事相對處于弱勢地位，在董事會(huì)會(huì)議研究相關(guān)議題時(shí)，容易存在“搭便車”，投“人情票”“關(guān)系票”等現(xiàn)象，相互制衡作用較差，影響決策質(zhì)量。同時(shí)，子企業(yè)需要將董事會(huì)議案交由集團(tuán)總部部門審核，外部董事需要將集團(tuán)對議案的審核意見帶到董事會(huì)會(huì)議上，并站在出資人立場進(jìn)行決策和表決，其獨(dú)立客觀發(fā)表意見的職責(zé)被弱化。

三、優(yōu)化國有子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)的思路

目前國有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)進(jìn)入了從“試點(diǎn)探索”到“全面推進(jìn)”、從“集團(tuán)層面為主”到“應(yīng)建盡建”、從“有沒有”到“好不好”的新階段，要將董事會(huì)建設(shè)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到“實(shí)”上面來。

（一）優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu)，夯實(shí)董事會(huì)有效決策的基礎(chǔ)

國有企業(yè)要充分整合系統(tǒng)內(nèi)外人才資源，拓寬外部董事來源渠道，建立專職外部董事人才庫，打造一批政治素質(zhì)高、治理能力強(qiáng)的外部董事隊(duì)伍，不斷優(yōu)化董事會(huì)成員構(gòu)成和配置，從而完成董事履職行權(quán)由形向?qū)嵽D(zhuǎn)變。有研究表明,國有企業(yè)董事會(huì)多元化能夠促進(jìn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，董事會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重點(diǎn)是組成的多元化[3]，因此要持續(xù)不斷提升董事會(huì)多元化水平。一是董事會(huì)成員外部董事要占多數(shù)，這是國企董事會(huì)的充要條件，同時(shí)董事會(huì)成員還要體現(xiàn)黨組織融入治理和民主監(jiān)督的要求，并與經(jīng)理層有效銜接，即黨委書記和董事長由一人擔(dān)任、配置職工董事等，確保不同利益主體的多元制衡，提升決策平衡性[4]。二是外部董事人選配置過程中，要根據(jù)企業(yè)所屬行業(yè)引入經(jīng)驗(yàn)豐富且具有不同專業(yè)背景的管理人員，積極引入年輕有能力的董事會(huì)成員，確保董事會(huì)成員專業(yè)經(jīng)驗(yàn)多元、年齡梯次合理、能力結(jié)構(gòu)互補(bǔ)。

（二）加強(qiáng)落實(shí)重點(diǎn)子企業(yè)董事會(huì)職權(quán)

2021 年5 月19 日，國務(wù)院國資委召開的落實(shí)董事會(huì)職權(quán)專題推進(jìn)會(huì)指出“落實(shí)董事會(huì)職權(quán)是按照中央要求開展的一項(xiàng)深層次改革，涉及企業(yè)的重大決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究論證，積極穩(wěn)妥開展相關(guān)工作，合理選取具備條件的重要子企業(yè)先行先試，著力建立健全配套制度，有序組織實(shí)施，規(guī)范落實(shí)各項(xiàng)職權(quán)”。在深化改革的背景下，圍繞董事會(huì)建設(shè)，需要進(jìn)一步下放董事會(huì)職權(quán)，可以先推進(jìn)重點(diǎn)子企業(yè)治理主體權(quán)責(zé)優(yōu)化，待重點(diǎn)子企業(yè)建章立制和管理水平達(dá)標(biāo)后再考慮放開規(guī)制，基于對其的診斷，實(shí)施更有針對性的管控方案，將更多的管理權(quán)交還給子企業(yè)，進(jìn)一步激發(fā)國有子企業(yè)董事會(huì)活力。

（三）規(guī)范董事會(huì)及其專門委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制

為確保董事會(huì)高效規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)構(gòu)建董事會(huì)事前重研究、事中嚴(yán)把關(guān)、事后促落實(shí)的閉環(huán)管理機(jī)制，確保決策充分、科學(xué)高效。一是事前重研究，這是保障董事會(huì)決策質(zhì)量和決策效率的重要前提。要做到“七個(gè)到位”：黨委前置研究到位、法律審核到位、風(fēng)險(xiǎn)評估到位、議案材料質(zhì)量到位、重大事項(xiàng)向外部董事“預(yù)匯報(bào)”到位、董事調(diào)研到位、答疑解惑到位。二是事中決策嚴(yán)把關(guān)，提高科學(xué)決策質(zhì)量，確保議案論證更加科學(xué)、市場分析更加透徹、風(fēng)險(xiǎn)分析更加深入。要做到“三個(gè)充分”：董事會(huì)專門委員會(huì)履職充分、董事發(fā)表意見充分、董事揭示風(fēng)險(xiǎn)充分。三是事后促落實(shí)，決策執(zhí)行到位、取得實(shí)效。要建立“六個(gè)報(bào)告”機(jī)制：決議執(zhí)行情況報(bào)告、意見建議落實(shí)情況報(bào)告、授權(quán)執(zhí)行情況報(bào)告、日常經(jīng)營情況報(bào)告、重大項(xiàng)目后評估報(bào)告、經(jīng)理層定期報(bào)告，全面保障董事會(huì)決策事項(xiàng)有效落實(shí)到位。

要充分發(fā)揮董事會(huì)專門委員會(huì)的作用，首先要從制度入手。完善的制度體系是規(guī)范運(yùn)作的重要基石。因此子企業(yè)必須制定翔實(shí)、科學(xué)、合理的專門委員會(huì)議事規(guī)則[5]，明確其職責(zé)定位、權(quán)責(zé)邊界。屬于專門委員會(huì)職責(zé)范圍的事項(xiàng)，如戰(zhàn)略規(guī)劃、投融資、資產(chǎn)處置等重大事項(xiàng)，上會(huì)前要提交專門委員會(huì)進(jìn)行充分討論研究，也可以就有關(guān)事項(xiàng)組織擬訂建議方案，并及時(shí)報(bào)告審議意見，強(qiáng)化其在公司治理中的法定地位，推動(dòng)發(fā)揮專門委員會(huì)的職能和作用，提高決策的專業(yè)性和效率性。

（四）健全考核評價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)激勵(lì)約束“多樣化”

在優(yōu)化建設(shè)國有企業(yè)董事會(huì)機(jī)構(gòu)的過程中，需要及時(shí)完善董事會(huì)及董事考核評價(jià)機(jī)制[6]。一是完善董事會(huì)考核評價(jià)體系。對于子企業(yè)董事會(huì)履職評價(jià)，要立足董事會(huì)功能作用發(fā)揮，突出評價(jià)董事會(huì)科學(xué)決策、高效執(zhí)行、管控風(fēng)險(xiǎn)的工作成效，重點(diǎn)評價(jià)其運(yùn)作的規(guī)范性和有效性，實(shí)行年度評價(jià)和任期評價(jià)。董事會(huì)應(yīng)當(dāng)把履職評價(jià)情況作為加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)的重要抓手，推動(dòng)董事會(huì)規(guī)范運(yùn)行、有效發(fā)揮作用。二是完善董事考核評價(jià)體系。董事評價(jià)主要側(cè)重忠實(shí)履職、決策效果、崗位貢獻(xiàn)、參會(huì)表現(xiàn)、咨詢服務(wù)等方面，應(yīng)包括董事出席會(huì)議次數(shù)、表決、發(fā)表意見情況以及最終決策的效果等。同時(shí)子企業(yè)董事會(huì)履職評價(jià)結(jié)果，要作為其外部董事履職評價(jià)的依據(jù)，實(shí)行年度評價(jià)和任期評價(jià)。

在完善考核評價(jià)的基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)對外部董事的激勵(lì)約束。一是暢通“專職外部董事—國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員”雙向流動(dòng)渠道，現(xiàn)有專職外部董事大多是從現(xiàn)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員中進(jìn)行選派任用，若是在董事崗位歷練后，能夠再次回到企業(yè)任職高層領(lǐng)導(dǎo)，可有效激發(fā)外部董事履職活力動(dòng)力。二是建立與外部董事責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)和中長期績效直接相關(guān)的三維薪酬體系，有效防止外部董事在履職過程中因只關(guān)注當(dāng)前經(jīng)營效益而損害企業(yè)中長期發(fā)展。

（五）推動(dòng)外部董事規(guī)范高效履職，提升外部董事行權(quán)

國有企業(yè)要建立和完善子企業(yè)外部董事履職體系，推動(dòng)子企業(yè)外部董事履職效能的提高。要制定實(shí)施子企業(yè)外部董事管理辦法，從外部董事的任命選派、履職事項(xiàng)、職責(zé)權(quán)利等各方面對外部董事管理提出全方位要求；制定子企業(yè)外部董事履職工作指引，規(guī)范和保障子企業(yè)外部董事工作，提高外部董事履職的有效性；實(shí)施對外部董事“重大事項(xiàng)報(bào)告、按年述職考核、任期評價(jià)管理”的管理模式，激發(fā)外部董事履職動(dòng)力[7]。

國有集團(tuán)要對子企業(yè)外部董事進(jìn)一步加強(qiáng)授權(quán)，提升外部董事行權(quán)。要對議案進(jìn)行區(qū)分，分為一般性議案和涉及重大事項(xiàng)的議案。對于一般性議案，應(yīng)由外部董事根據(jù)個(gè)人判斷進(jìn)行投票，國有股東/集團(tuán)認(rèn)為必要時(shí)，可對外部董事給予風(fēng)險(xiǎn)提示；對于涉及重大事項(xiàng)的議案，如重大的經(jīng)營事項(xiàng)、投融資、資產(chǎn)處置、收購兼并等，外部董事應(yīng)嚴(yán)格按照派出單位的指示和要求，發(fā)表意見并投票。

四、結(jié)語

董事會(huì)是中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的重要治理主體，加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)有利于推動(dòng)中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。經(jīng)過探索和實(shí)踐，國有子企業(yè)董事會(huì)建設(shè)取得了一定成效，但還需要進(jìn)一步優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮子企業(yè)董事會(huì)職能，規(guī)范董事會(huì)及其專門委員會(huì)運(yùn)行機(jī)制，健全考核評價(jià)及激勵(lì)約束機(jī)制，推動(dòng)外部董事高效履職，不斷提升董事會(huì)規(guī)范運(yùn)行質(zhì)量，促進(jìn)國有子企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。