內控視角下行政事業單位預算績效管理探討

吳忠羽

（作者單位：江蘇省中醫院）

加強行政事業單位的預算績效管理，提高預算資金使用過程中的科學性、規范性和效率，對行政事業單位的發展至關重要。因此，在預算績效管理工作中，行政事業單位應加強預算績效管理與內部控制的融合，對各個工作環節進行把控，提高預算績效管理水平，從而積極推動社會經濟發展。

一、績效管理與內部控制的理論分析

（一）預算績效管理理論

績效管理就是采取一系列的管理方法，對員工的行為及其產生的結果進行管理，以利于更好地實現相應組織目標。換言之，績效管理就是對單位的組織績效和員工績效情況進行管理，通過完善組織績效和員工績效，實現單位的經濟目標、組織目標。

20世紀80年代，績效管理由企業遷移至政府部門，成為政府管理的一個新模式。自2003年黨的十六屆三中全會首次明確提出“建立預算績效評價體系”后，我國行政事業單位開始對預算績效評價進行探索，逐步推行預算績效管理，但在實際工作中，預算績效評價并沒有很好地發揮對整個預算資金的約束力。因此，我國提出全過程預算績效管理理念，在預算編制、預算執行、預算監督等環節予以貫徹落實。2015年修訂的《中華人民共和國預算法》第一次明確提出，行政事業單位應積極推行預算績效管理。

（二）內部控制理論

1992年美國“COSO報告”指出，內部控制是一個受全體人員影響（包括企業的董事會、經理層和其他人員的影響）的過程，致力于提高企業財務報告的可靠性、規范性和效率，保證其合法合規性。我國在2014年開始施行的《行政事業單位內部控制規范（試行）》[1]將內部控制定義為單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。結合相關定義，筆者認為內部控制包括5個要素：控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督。

二、內控視角下行政事業單位預算績效管理存在的問題

（一）控制環境方面

1.未樹立科學有效的預算績效管理觀念

我國開展預算績效管理的時間較短，尚未樹立科學的預算績效管理觀念。行政事業單位普遍存在重視項目支出、忽視流程管理的現象，認為流程管理只是預算工作眾多環節中的一環，更加注重前期預算的編制過程和預算工作過程中對項目資金的支出安排，而忽視對預算實施流程的持續跟蹤，忽視對預算實施結果的考核[2]。

2.工作隊伍建設不到位

目前，大部分行政事業單位將預算工作交由財務人員來完成。但是，財務人員日常工作量相對較大，不能投入更多精力開展預算績效管理，忽視對相關流程的控制。另外，預算績效管理涉及領域較多（如政策研究、基建工程、科研經費、政府集中采購等），要求工作人員熟練掌握這些領域的相關知識。但是，當前行政事業單位的多數工作人員并不具備這些知識，且行政事業單位并沒有充分認識到專業知識培訓的重要性，忽視對工作人員進行定期培訓，導致工作人員的相關技能不足，從而影響預算績效管理工作的開展。

（二）風險評估方面

1.風險評估機制薄弱

當前，行政事業單位的預算績效管理工作主要存在以下幾類風險：單位規章制度不健全導致的風險，單位負責人不能按規定履行職責引發的風險，工作人員業務能力不足造成的風險。針對這些風險，單位負責人應具有風險防控意識，并在單位內部建立有效的風險評估機制。但是，大多數單位無法對存在的風險進行及時梳理、識別，更無法對風險種類進行劃分，并制定相應的風險防范措施，難以從源頭上降低風險的發生率。

2.缺乏風險識別和預警機制

大多數行政事業單位在實際預算績效管理工作中較為重視事后的績效評價，往往忽視對潛在風險的識別、預警，導致無法對存在風險進行精準衡量和評估。此外，針對不同的風險等級也沒有預先設置相應的風險預警線，針對可能發生的風險也沒有制訂預處理方案，導致在風險實際發生時無法及時應對。

（三）控制活動方面

1.預算績效管理與內部控制未有效結合

在預算績效管理過程中，各行政事業單位應根據具體工作執行情況將內部控制引入各個層級和部門中，并充分發揮其作用。但目前，很多行政事業單位普遍存在預算績效管理與內部控制未有效結合的情況，在預算績效的執行過程中缺乏明確的規范指引，導致無法充分發揮內部控制的作用，影響預算績效管理工作的順利開展。

2.未遵循不相容崗位相互分離的原則

不相容崗位相互分離原則是內部控制的一項重要原則，要求單位的各職能部門相互獨立，每項經濟業務由兩個以上的人員參與，從而起到相互制約和相互監督的作用。但目前，多數行政事業單位仍普遍存在一人承擔多個崗位職責的現象，并沒有真正遵循不相容崗位相互分離的原則。部分工作人員會因工作量較大而影響工作效率，從而導致預算績效管理工作無法按期完成，且工作質量大打折扣。

（四）信息與溝通方面

1.信息溝通不暢通

保持信息暢通是維持單位正常運轉的必要條件。當前，大多數行政事業單位組建了預算績效管理工作小組，但這些工作小組在實際績效管理工作中并未發揮主觀能動性，并未積極向上級反映問題，導致信息溝通不暢，無法及時發現和解決問題，影響預算績效管理工作的順利開展。另外，信息系統存在“信息孤島”的問題。行政事業單位目前使用的系統有預算管理一體化系統、政府采購系統、資產管理系統、部門決算系統、財務核算系統等，這些系統之間相互獨立，無法實現信息互通和資源共享，不利于預算績效一體化管理工作的有序推進[3]。

2.信息公開程度不夠

在實際工作中，為了加強各部門之間的聯系，行政事業單位應加強信息公開。但目前，多數行政事業單位并未建立各部門的信息公開機制，導致各部門之間難以實現信息共享，協作效果不佳。另外，預算績效結果只公布在預決算公開一體化平臺，只有參與預算工作的行政事業單位才能在平臺上看到，社會公眾難以了解相關信息。

（五）內部監督方面

1.內部監督機制未建立健全

目前，大多數行政事業單位忽視內部控制監督機制的建設，內部監督主要靠自我約束，其約束力遠低于外部監督。由于缺乏內部監督機制，對預算績效管理目標的制定、審核、調整、運用等所有的工作環節未進行實時監管，導致存在事前績效目標設定不合理、事中監控不到位、預算執行與設定目標相背離、事后預算績效結果沒有發揮應有的作用等現象。

2.績效審計未有效開展

目前，大多數行政事業單位主要針對財務收支情況、預算執行情況、經濟責任等方面實施審計活動，并未針對預算績效管理開展審計活動，沒有對項目申報、實行及資金支出情況、項目實施結果等各個環節進行具體審查，導致問題發現不及時，整改不到位。

三、內部控制視角下行政事業單位預算績效管理的優化建議

（一）優化控制環境

1.牢固樹立預算績效管理觀念

首先，行政事業單位負責人應充分認識到在預算績效管理中加強內部控制的重要性，在整個單位內部上行下效，有效發揮內部控制建設的作用，從而更好地推動預算績效管理工作的實施。其次，積極引導執行人員樹立預算績效管理觀念。各行政事業單位應通過定期培訓的方式，引導財務人員掌握預算績效管理相關知識，幫助其樹立預算績效管理觀念。同時，利用網絡媒體、政府網站、微信公眾號、微博等加強對預算績效管理觀念的宣傳，使績效管理更加深入人心。

2.加強人才隊伍建設

首先，嚴把招聘關。行政事業單位在招聘環節應嚴格把關，明確任職條件、選拔條件，針對性地招聘一些符合條件的專業人才，擴充人才隊伍。其次，加強對工作人員的培訓。其一，做好崗前培訓，保證招聘的人才具備相關技能；其二，加強定期或不定期培訓，或定期組織學習研討活動，學習參考其他地方政府的成功經驗，不斷糾正工作中存在的問題，從而更好地完成績效管理工作。

（二）完善風險評估和預警機制

1.健全預算績效管理風險評估機制

為了從源頭上防范風險，行政事業單位應該在內部組建預算績效管理風險評估工作小組，逐步建立健全預算績效管理風險評估機制。風險評估小組應由單位的領導層、中層干部、外聘專家及專業人員組成。該小組應對可能存在的風險進行識別、衡量，并制定相應的風險防范措施，從而有效降低、防范風險。

2.健全預算績效管理風險預警機制

行政事業單位應對預算績效管理過程中存在的風險點進行分析，建立風險預警機制，以及時發現風險、應對風險。首先，在每年的年初、年中、年末，風險評估小組應對績效管理工作中存在的風險進行識別、評估，形成風險評估報告。其次，風險評估小組對風險點的風險系數進行分析，根據其風險等級設置相應的風險預警線，安排監控人員對其進行動態監控，并將監控結果上報風險評估小組。最后，風險評估小組召開會議，針對風險點制定相應的策略。建立健全風險預警機制，有利于及時發現風險、規避風險，使風險的發生率降到最低。

（三）創新控制措施

1.加強崗位分離控制

各行政事業單位應根據不相容崗位分離原則，明確各組織機構和人員在各個工作環節的職責，使單位內部實現合理分工。同時，針對不同崗位，應指派不同人員負責，做到權責分離，不相容業務由不同人員完成，崗位職責之間相互牽制，充分發揮內部控制的作用。

2.創新績效控制方式

隨著互聯網技術的高速發展，新技術也不斷沖擊著舊的管理模式。預算績效管理的控制活動要求行政事業單位不斷探索新的管理模式，積極運用新型技術手段，創新績效控制手段，實時監控預算管理工作的每個環節和每個工作階段，真正實現全過程預算績效管理。

（四）強化信息溝通建設

1.強化信息公開機制

各行政事業單位應在內部加強信息公開，保證內部信息流通順暢，從而及時對預算績效管理工作進行管控。此外，各行政事業單位應積極建立信息公開平臺，及時對外公布預算績效結果，實現信息交互共享，降低信息的不對稱性。同時，建立預算信息執行通報制度，結合預算執行進度和項目績效情況，實時通報相關信息，實現內部信息的有效溝通，發揮績效管理的激勵約束作用[4]；建立信息收集反饋機制，實現信息互通，使社會公眾也能參與到財政資金的績效管理活動中，行使監督權。

2.加強信息化建設

第一，各行政事業單位應加強自身的信息化建設，充分運用云系統、云平臺等新型技術手段，實現信息有效交流和共享。運用信息技術對各個工作流程進行嚴格把控，優化流程，及時解決存在的問題，提高預算績效管理工作的信息化水平。第二，建立完善的內部控制信息資源庫。行政事業單位應根據行業特征、發展趨勢及單位自身的經營狀況，收集相關信息，并對其進行分析和總結，為預算管理決策提供信息依據和數據支撐[5]。第三，引入第三方中介機構參與到績效結果的評價工作中，廣泛積極地接受社會監督，利用政府官網、微博、微信等方式把預算資金使用的進程和結果公之于眾，提高社會公眾對行政事業單位的信任度。

（五）完善內部監督機制

1.成立監督工作小組

目前，大多數行政事業單位的內部監督制度并不健全。為了完善內部監督體制，各行政事業單位應成立監督工作小組，對預算實施情況和實施環節進行實時監管。具體來說，應在年終集中審核單位的績效自評報告，定期或不定期地組織抽查預算績效管理工作的實施情況，及時總結、整理存在的問題，要求相關部門限期予以整改，并及時向上級反饋整改結果。

2.積極開展績效審計

各行政事業單位應積極開展績效審計、工程項目跟蹤審計，充分發揮內部審計的作用。同時，應在原有審計活動基礎上，不斷創新審計手段，優化審計方式，對單位預算管理活動的經濟性、效率性和效果性進行審查。在經濟性方面，重點考察投入的合理性，盡可能壓低不必要投入，進行成本管控。在效率性方面，注重投入能否達到相應的經濟回報。在效果性方面，考察是否能達到設定的目標，是否達到預期效果。

四、結語

行政事業單位應結合預算績效管理的相關要求，不斷完善預算績效管理體系。具體來說，應牢固樹立預算績效管理理念，加強人才隊伍建設，健全風險評估和預警機制，提升信息化系統建設，建立監督評價工作組，充分運用審計的作用，構建新型預算績效管理模式，力求更好地實現財政資金使用的科學性、合理性、規范性，推動行政事業單位不斷向前發展。