政府投資EPC 建設項目合同履約與審計控制

◎文/顧璧軍

一、前言

政府投資EPC（工程設計、采購、施工）建設項目在國家基礎設施建設和經濟增長方面扮演了關鍵角色， 這些項目包括政府投資的各類新建、改建、擴建、維修改造等公共服務建設項目及公共基礎設施建設， 通常需要大規模資金的注入和復雜的工程管理。 政府建設項目實施部門（以下簡稱政府部門）與EPC 工程總承包單位簽訂合同來推動項目的實施， 這些合同不僅代表了政府和總承包單位之間的法律協議，還是確保項目按計劃完成、遵守法規并有效管理資源的重要工具。

二、政府投資EPC 建設項目合同履約控制

（一）合同合規性

1.確保合同符合法律法規

政府投資EPC 項目的合同必須嚴格遵守國家和地方相關法律法規， 確保合同的合規性對維護項目的合法性和可持續性至關重要。 在合同簽署之前，政府部門應咨詢專業法律顧問，對合同條款進行全面審查，以確保合同符合法律要求，包括合同的法律可執行性、稅務要求、環境法規和工程標準等方面。 法律顧問的意見和建議可以幫助政府部門識別并解決合同中存在的法律問題， 如果項目涉及國際合作或跨境交易， 政府部門還必須考慮國際法和國際貿易法規的影響。 確保合同符合國際法律要求對于國際項目至關重要，如果法律法規發生變化，合同需要修訂和更新， 以確保其繼續合規。 政府部門應建立機制，以便在需要時進行合同修訂。

2.合同文件完備性和準確性

合同文件的完備性和準確性是確保項目順利進行和準確監測的關鍵因素，包括合同文檔的完整性、準確性以及文件的妥善管理。 政府部門必須確保合同文件完整，包括合同正文、附件、技術規格書、工程計劃等。 確保合同文件的完備性有助于避免信息缺失和誤解， 合同文件中的信息必須準確反映合同的約定以及項目的實際需求。 文件中的技術規格和計劃必須與合同正文一致， 以避免混淆和爭議。 政府部門應建立有效的文件管理系統，以確保合同文件的安全存儲、易于訪問和維護，包括版本控制、權限管理和備份等相關措施，制定記錄保留政策，確保合同文件得以長期保存， 對于EPC 建設項目的審計工作至關重要。

（二）監測和報告

1.進度追蹤

進度追蹤是確保政府投資EPC 項目按照預定時間表完成的關鍵措施。 政府部門必須能夠實時監測項目進展，以便及時采取措施解決任何延誤或問題。 在項目啟動階段， 政府部門和EPC 工程總承包單位必須共同制訂詳細的項目計劃，包括工程的關鍵里程碑和時間表，清晰地反映項目的各個階段和交付期限。 政府部門應建立監測系統，以跟蹤項目的實際進展與計劃進度的比較，可通過項目管理軟件、定期報告和現場檢查來實現。 同時，必須考慮潛在的延誤因素和風險。 政府部門應制訂應對延誤的計劃，并與總承包單位保持密切溝通，最大程度減少潛在延誤對項目的不利影響。 如果監測顯示項目存在延誤或問題，政府部門必須迅速采取行動，以確保項目重新回到預定進度軌道，涉及重新分配資源、調整工程計劃或協助工程總承包單位解決問題。

2.成本控制

成本控制是確保政府投資EPC 項目不會超出預算的關鍵措施。 有效的成本控制不僅有助于維護EPC 工程項目的可持續性， 還有助于確保工程項目的質量和可交付性。 政府部門和總承包單位必須制定詳細的項目預算，包括建設成本、人力資源、采購和其他相關費用，預算必須嚴格監控，確保不超出規定控制額度。 變更管理是確保項目不超支的關鍵因素，政府部門必須建立變更控制程序，以審查、批準和追蹤任何合同變更，確保不會增加成本。政府部門和總承包單位必須優化資源的使用， 包括有效的資源分配、采購策略的最佳利用，以確保成本在控制之下，減少浪費。 成本控制需要嚴格的審計和核算，政府部門應確保所有項目支出得到充分記錄和驗證， 以避免浪費和資源濫用。

3.質量管理

質量管理是確保政府投資EPC 項目達到或超過質量標準的關鍵要素。 工程建設質量直接影響整個項目的長期性能， 政府部門和總承包單位必須明確定義項目的質量標準，并確保這些標準符合國際和國家的標準和法規。工程建設質量必須在整個項目建設周期中得到監督和檢驗，涉及現場檢查、質量抽樣和實驗室測試，如果發現質量問題， 政府部門必須與總承包單位共同商議和實施糾正措施，以確保項目達到質量標準。 同時，政府部門必須定期與項目使用單位保持溝通， 以確保他們對項目的質量滿意度。

（三）風險管理

1.風險識別與評估

政府部門和總承包單位首先必須識別項目面臨的各類風險，包括技術風險（如新技術的可行性）、市場風險（如需求波動）、法律風險（如法規變化）和外部風險（如天氣影響）等。 政府部門和總承包單位要對識別的風險進行評估，可以通過風險矩陣、統計分析和專家評估等定量和定性方法來實現評估，以確定其潛在影響。 評估后，風險需根據其重要性和優先級進行排序， 確定哪些風險需要重點關注和管理，以便有效地分配資源。 政府部門和總承包單位應建立風險登記機制， 以清晰地記錄所有已識別的風險。

2.風險應對計劃

政府部門和總承包單位必須共同制訂風險應對計劃、控制措施，以減輕潛在風險的影響。 政府部門可以考慮將某些風險轉移給其他方， 如保險公司或第三方承包商，在這種情況下，必須明確定義責任和確定責任分配機制。 政府部門和總承包單位必須制訂應急計劃，以應對不可預見的風險事件，如自然災害或緊急情況，包括人員安全、資產保護和項目繼續進行的措施。 風險應對計劃必須是動態的，需要定期監測和回顧，以確保其有效性，如果情況發生變化，計劃需要調整或修改。

三、政府投資EPC 建設項目合同審計控制

（一）審計計劃

政府投資EPC 建設項目的審計計劃需要明確定義審計范圍。 首先，必須確保覆蓋所有與項目相關的方面，確保審計對政府項目的所有關鍵方面實現全覆蓋。 審計計劃需要識別與EPC 項目相關的潛在風險，包括合同違規、成本超支、質量問題等審計關注的主要問題，以減輕潛在的財務和運營風險。 審計計劃應同時關注項目是否符合適用國家及地方相關法律法規和合規性要求，確保政府資源的合法和合規使用。 其次，審計范圍的明確對于確保政府投資EPC 建設項目審計工作的有效性至關重要，包括明確審計目標、確認項目合同是否合規、資源是否有效利用、合同文件是否準確完備等。 再次，在確定審計范圍和目標時，還必須考慮風險因素，幫助確定哪些領域需要特別關注以及哪些方面需要更詳細的審計工作。

（二）合同支付審計

政府投資EPC 建設項目審計控制需要確保合同支付的準確性，包括合同金額、付款條件和資金流向，確保財政資金的有效使用。 首先，EPC 建設項目審計必須仔細審查項目合同中規定的相關條款和支付條件， 包括對款項的定義、付款節點和付款金額的核實等，核實實際的支出記錄，以確定合同款項是否按照合同約定支付，包括檢查收據、發票、合同條款和其他相關文件。 其次，審計人員還應審查支付流程，以確保其合規性，包括支付審批程序、付款控制和相關證明文件等， 必須確認所有支付是合法的，且沒有未經授權或不合規的支付，防止財務不當行為和資源濫用。 再次，作為EPC 建設項目，審計需要驗證工程項目的實際進展是否與合同中約定的進度相符， 包括對已完成工作的實際驗證和對進度報告的審查。 審計人員必須仔細審查項目的成本數據，包括勞動、材料、設備和其他相關費用， 涉及成本的來源、 準確性和分配的審查，重點審查合同變更對整個工程項目成本的影響，包括確認變更的合規性和變更成本的合法性。 最后，審計人員需要進行現場檢查，以核實工程項目的質量和合規性，包括檢查施工質量、 合同規定的技術規格的符合性等。 同時， 審計人員還應審查與工程質量控制相關的數據和記錄，以確保工程的質量達到合同要求。

（三）合同履約審計

政府投資EPC 建設項目審計需要評估供應商是否按照合同要求履約，包括工程進度、質量標準、交付時間等，確保項目按時交付和質量達標。 審計需要關注項目的成本控制和資源利用，以確保項目效率，確保財政資金的有效使用和資源配置的合理性。 首先，審計人員需明確了解合同中規定交付成果的定義和質量標準， 包括建筑工程的成果、產品的規格或服務的質量等，制定合格性檢查程序，通過現場檢查、實驗室測試和技術評估等方法，以驗證交付成果是否符合合同規定的質量標準。 審計人員還應審查與交付成果質量相關的文件和記錄，如檢驗報告、驗收證書和質量保證文件，確認質量標準的符合性，如果發現交付成果不符合合同要求， 審計人員應敦促承包商采取糾正措施，以確保問題得到解決。 其次，審計人員必須審查合同文件，以確保其完備性和準確性，包括合同正文、附件、技術規格、工程計劃等，評估合同文件管理系統，查驗文件的版本控制和權限管理，以確保合同文件得以安全妥善存儲、維護和備份，確保文件和記錄得以按照法規要求保存。 審計人員應查閱合同變更的文件和記錄，以確認變更是否按照合同規定的程序進行， 且具備法律依據，檢查合同文件的一致性，確保文件之間沒有沖突或不一致之處。

四、結語

政府投資建設項目作為政府提供公共服務的重要保障和手段，具有投資主體特殊、使用政府資金、公益性強、管理程序嚴格等特點。 本文以政府投資EPC 建設項目合同履約與審計控制為研究對象， 分析了合同控制履約在整個EPC 項目建設過程中的重要性， 合同未遵守將會導致項目延誤、成本超支和質量問題。

審計是確保合同合規性和資源有效利用的關鍵工具，審計過程不僅幫助監督整個建設項目的進展，還有助于發現潛在問題并提供改進建議。 對政府投資建設項目應實行全過程審計監督，將風險預防、控制和監督有機結合起來，及時發現問題，堵塞漏洞，減少浪費，提升政府投資項目審計成效，進一步提高政府投資效益。