允許戶口回遷農村背后

周群峰

曾經，城鎮戶口是名副其實的“香餑餑”，很多村民熱衷于獲得城鎮戶口。圖/視覺中國

戶口從農村遷到城鎮，后悔了，還能遷回去嗎？

3月26日，湖南省公安廳召開的新聞發布會回答了上述疑問，而關于“湖南戶口由農村遷往城鎮后可回遷”的新聞迅速登上了熱搜榜。

戶口從城市回遷農村通常有夫妻投靠、未成年人子女投靠、大學生畢業回原籍、離婚回原籍、退伍軍人回原籍、憑農村的不動產權登記證書遷入等情形。

除了上述六種情形，此次發布會還指出，2016年2月3日湖南省實施戶籍制度改革后，將戶口由農村地區遷往城鎮地區的戶籍人口，可以憑居民戶口簿，申請將戶口遷回原遷出地落戶。無親友家庭戶接受其入戶的，可以在當地村（居）委會公共集體戶落戶；依法取得農村宅基地使用權并辦理不動產權屬證書的公民，可以憑不動產權屬證書，申請將戶口遷入農村宅基地的所在地。

值得注意的是，這并非新政。湖南早在2020年12月就曾明確了上述戶口回遷農村的政策。湖南省婁底市公安局戶政部門一位工作人員告訴《中國新聞周刊》：“現在沒有新出規定，通過（這次）新聞發布會，可以傳播得廣一些，能進一步告訴你們（戶口回遷農村的條件）。”

不只湖南，近年來，江蘇、浙江、山東等都出臺過相關城鎮戶口回遷農村的政策。地方上出臺這些政策有著怎樣的考量？政策執行三年來，進城村民因何希望戶口回遷農村，是否能順利實現？

從“進城難”到“回村難”?

曾經，城鎮戶口是名副其實的“香餑餑”，很多村民熱衷于獲得城鎮戶口。

湖南安仁縣一位退休干部告訴《中國新聞周刊》，在計劃經濟年代，戶口本決定了人生走向。城里人當兵后可轉業，直接進事業單位或工廠；農村人當兵，回來叫退伍，繼續當莊稼人。農村姑娘嫁城里人，是天方夜譚；城里姑娘嫁農村人，打著燈籠都找不著一個。青年人中學畢業，城里戶口可以進廠上班，農村戶口便回家務農。

在城鄉戶口差異巨大的背景下，20世紀八九十年代全國多地還掀起過買賣“農轉非”指標的風潮。

1992年，公安部下發通知制止公開出賣非農業戶口的錯誤做法。其中提到，一些縣、市以“加快改革開放的步伐”“籌集城市建設經費”等為借口，違反國家有關戶口管理的法規，收費辦理戶口“農轉非”，甚至公開規定價格出賣“農轉非”戶口，本縣、市和外縣、市農民均可購買。這種做法背離了改革的方向，只會搞亂戶口政策，助長不正之風，影響社會穩定。

通知還要求，對于已經出賣的非農業戶口，一律予以注銷，在原常住戶口所在地恢復農業戶口，并做好各項善后工作。對于有令不行、有禁不止，繼續出賣戶口的，要追究有關領導和經辦人的責任，對在清退中弄虛作假收受賄賂的，要從嚴處理。

上述退休干部向《中國新聞周刊》回憶說，1989年，他通過考干轉為城鎮戶口，但妻子和兩個孩子當時還是農村戶口?？梢再I城鎮戶口的時候，他也心動了?！百I一個城鎮戶口價格高達6000元，而當年普通職工每月的收入只有180元左右。為了讓一對兒女有個好的前途，我花費8年的積蓄為他們買了城鎮戶口。后來兩個孩子都考取了理想的大學，按理不用花這些錢，也自然會成為城鎮戶口?！?/p>

事實上，當時買賣“農轉非”指標的風潮并未得到根本控制。武漢大學中國鄉村治理研究中心副教授夏柱智告訴《中國新聞周刊》，在“農轉非”政策的背景下，那些買城鎮戶口的村民，把土地主動丟給了村集體，或者直接撂荒，村集體不得不收回他們的承包地，分配給其他愿意多耕種土地的農戶。取消農業稅費后，國家開始統籌城鄉發展，農村快速發展，農民的選擇也越來越理性。大約在2005年前后，“買賣戶口”風潮就漸漸消失了。

“我們調研發現，不少村民本希望買城鎮戶口后，可以獲得城鎮的一些好處，但事與愿違。同時，他們也很難再把戶口遷回農村?！毕闹歉嬖V《中國新聞周刊》。

有媒體評論認為，中國長期以來實施的戶籍政策的慣性依然強大，一直只有“農轉非”的單向通道，農民一旦落戶城市想再遷回農村，是難上加難。特別是很多地方戶口回遷政策一直非常不明朗，讓想回遷的群眾遭遇一系列困擾。

中國人民大學農村發展研究所所長鄭風田告訴《中國新聞周刊》，在過去很長一段時間，因為國家包分配工作等原因，很多農村戶口的人上大學、參軍后，戶口都要被強制性遷出，而這種遷出又是單向的。因此，一些江浙一帶的富裕農村，一旦失去農村戶口，也就少了很多福利。所以，很多人升學后并不情愿遷戶口。

“現在提倡城鄉融合，給了大家在城鄉間選擇的權利，可以說是一種進步，也是對過去不合理制度的一種回調?！编嶏L田說。

實操難題

不過，政策變了，落實能順利嗎？尤其是村民身份的背后，是福利分紅、土地等核心問題。

多位受訪的村干部和有意愿回遷農村人員均表示，“因回遷人員存在與村民分享福利”等原因，實際操作中也會遇到一些阻力。

有報道稱，部分農村地區在大規模拆遷征地時，會為所有戶口在原址的農村戶籍人員按歲數分配股權給予分紅，每年這些農民都可以分到幾百至上萬元的股權分紅。除此之外，拆遷分房也比較常見。

湖南省寧鄉市公安局戶政部門一位負責人表示，戶政部門可以為符合政策要求的人辦理回遷手續，但回遷后村民福利待遇之類還是由村里決定。

在湖南衡陽工作的羅先生告訴《中國新聞周刊》，在衡陽，孩子讀公辦學校要求“房戶一致”才能到市里讀書，因此很多人都是為了孩子上學，才不得已把戶口從農村遷到了市里。前些年他也在市里買了房子，并把妻子和孩子的戶口遷到了房子名下，但他的戶口還在農村。

“我曾問過村干部，假如戶口遷出后再回遷農村會不會有阻力。村干部說，這部分人員戶口遷出后，村里的修路、捐款等都沒有參與。如果回遷后，還允許享受村民的一些福利待遇，需要全村80％以上的村民簽字才可以。”

山東淄博某村村干部韓霞（化名）告訴《中國新聞周刊》，他們村有的人戶口遷到城鎮后，即便可以回遷，村委會一般也不會同意其享受村民的福利待遇，這樣他們就成了“二等村民”。“這么多年，他們沒為村里建設做貢獻，回來后還能享受福利待遇，村民也不會樂意。”

韓霞表示，農村有村民自治的背景，村委會代表村集體，可以不接收外來人口落戶。她以他們村為例，一般情況下，有些人要回遷，村委會也不會為難，但會要求其簽一個“自愿放棄村民福利待遇協議”，否則就不同意落戶。

韓霞還提到，她父母生活的村子經濟發達、福利好，這個村子就對回遷者一律亮紅燈。“不管上面有什么政策，最后村里如果堅決不接收，他們也沒辦法把戶口回遷?！?/p>

土地的問題則更為復雜。

1980年前后，我國開展第一輪農村土地承包工作，家庭聯產承包責任制開始推行，實行“包產到戶”“包干到戶”。在“兩權分離”的制度安排下，我國確立了農村土地的農民集體所有、農戶家庭經營的基本形態。1984年，中央一號文件提出“土地承包一般應在15年以上”。

20世紀90年代中后期，全國完成了“二輪土地承包”。二輪土地承包期是30年，承包期內，國家提倡“增人不增地、減人不減地”的土地政策。2017年，黨的十九大報告明確提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年”。自2025年開始，第二輪土地承包在全國逐步到期。

夏柱智表示，農村土地的法律屬性是村民集體所有，只有農村的集體經濟組織成員才有承包權。農民將戶口遷到城鎮后，雖然失去了組織成員身份，但如果其承包地還在承包期內，就不會被收回。對于整戶遷出的村民（喪失土地承包主體的法律資格），也得等到承包期結束后，村里才能將其承包地收回。

韓霞告訴《中國新聞周刊》，村民只要不是整戶遷出，就不影響這一戶的承包地。比如一戶有5口人，遷走了4個人，剩下的1個人在村里，也還是有原來5口人的地?！八麄冞w出時就沒影響其整戶的承包地，所以回遷后也不涉及分地的問題。”

但對于村民整戶戶口遷出，是否就喪失了土地承包權，夏柱智說，現在法律上還沒有明確規定。

多名受訪者稱，選擇將戶口回遷，很多人看重的是承包地。

再過幾年，韓霞所在的村子，第二輪土地承包到期?！拔覀兇瀣F在有些人已經十五六歲了，還沒分到土地。有的人家里只剩下一兩口人卻有五六口人的地。這輪到期后，土地怎么調整分配還不明確，到時還需要調解‘人少地多和‘人多地少農戶的利益矛盾。在這種背景下，有些人提前準備，愿意把戶口回遷?！?/p>

另外，夏柱智告訴《中國新聞周刊》，他在農村調研時了解到，很多村民進城并擁有城鎮戶口后愿意回遷農村，有“傳承祖宅”的考量?！鞍凑辗梢幎ǎ课葚敭a是私人所有，和戶口沒有關系，但宅基地的使用權只能給本集體經濟組織成員。如果父母在村子有宅基地，而子女戶口不在農村，老人過世后，房屋財產可以傳承給子女，但宅基地不行。這種情況下，如果子女獲得了農村戶口，就可以做到‘房地合一，進而繼承房產和宅基地?！?/p>

一位原來戶口在湖南省寧鄉市雙鳧鋪鎮某村的受訪者告訴《中國新聞周刊》，2013年，她大學畢業后不久，就在長沙買了房，2019年把戶口遷到了長沙。這些年，她閨蜜的父母在農村建了別墅，她非常羨慕。“我非常喜歡農村的田園風光，所以也希望今后可以繼承父親宅基地的使用權，到時在農村建房養老。”

上述在衡陽市城區買房工作的羅先生也說，他把戶口留在農村也是因為宅基地。他說，孩子現在已經讀初中，就讀高中只看學籍。所以，他也在考慮為了傳承宅基地使用權，之后將孩子戶口遷回農村。

值得注意的是，近年來，國家層面確實越來越注重維護戶口已經遷入城鎮者的利益。

2020年9月，自然資源部曾對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”中提到的“關于農村宅基地使用權登記問題”作出答復：農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。

今年2月4日，中央財經委員會辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任祝衛東在國務院新聞辦的發布會上強調，必須保護進城落戶農民土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。

仍需政策性引導

無論是2020年還是今年，湖南省對于允許戶口回遷的人框定范圍為“2016年2月3日湖南省實施戶籍制度改革后，將戶口由農村地區遷往城鎮地區的戶籍人口”。夏柱智分析認為，此舉目的也是縮小回遷范圍。“很多人在上世紀八九十年代都進城了，如果不設置一定時間門檻，涉及回遷者的數量太大，可能會超出一些農村的承載力，還可能造成農村社會新的矛盾糾紛?！?/p>

近年來，多地出臺規定，放寬戶口回遷農村的條件。

2019年1月，江蘇出臺過相關規定，本人在農村地區有產權住房即可遷回農村戶籍。據報道，此前，該省規定想將戶口遷往農村，需要本人在農村地區有合法穩定住所和承包土地，在現戶口所在地無合法穩定住所、無合法穩定就業。

在快速城鎮化的背景下，長期以來戶籍遷移制度存在“進城容易回村難”的現狀。圖/中新

2020年12月，山東省政府辦公廳發布戶籍新政，暢通入鄉返鄉落戶渠道。高校畢業生、退伍軍人等城鎮人員入鄉返鄉就業創業，符合當地人民政府規定落戶條件的，可在原籍或就業創業地落戶。擁有農村宅基地使用權等基本生活基礎的進城落戶人員回原籍經常居住的，可將戶口遷回原籍。依法維護進城落戶農村人口的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。官方稱新政目的是建立城鄉有序流動的戶口遷徙制度，解決農村人口進城落戶最擔心的過不好、回不去等顧慮。

夏柱智告訴《中國新聞周刊》，近年來，多地出臺關于城鎮戶籍人員回遷農村的政策，并非在鼓勵“市民下鄉”，也不意味著農村宅基地向城市開放，更不是“逆城市化”，其本質是地方政府在戶籍制度管理上松了一個小口子，賦予符合條件的進城落戶村民“回遷權”。

夏柱智說，在快速城鎮化的背景下，長期以來我國戶籍遷移制度存在“進城容易回村難”的現狀。現在多地政策開始松口子，讓符合條件者可以“反悔式回遷”。

“過去一些人回遷農村，可能需要托關系?，F在有了新政策，相當于減少了阻力，地方上落戶時也有了依據?！敝袊嗣翊髮W農村發展研究所所長鄭風田說。

數據顯示，2023年中國城鎮化率是66.16％，和發達經濟體80％左右的水平相比，還有較大提升空間。鄭風田稱，中國的城鎮化仍然處在持續發展過程中。在這個過程中，我國農村建設家庭農場、合作社等都急需人才，一些從農村戶籍轉到城鎮的人，對家鄉有感情，他們回遷成為村集體組織成員后，有利于鄉村發展。

上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘表示，從中國當前的城鎮化進程來看，城鎮化率仍在不斷提高，與此同時，人口出現了在城鄉之間雙向流動的現象，并且這種潛在需求還將持續。

陸銘認為，過去國家的戶籍制度設計不利于人口在城鄉之間流動，因此改革也應該是從兩方面入手。政府既要創造條件適應城鎮化的進程，譬如增加城市公租房建設，同時也要把在農村地區發展的權利與戶籍逐漸脫鉤，這也正是“宜城則城、宜鄉則鄉”的應有之義。

夏柱智告訴《中國新聞周刊》，一個現實問題是，越是城郊村或資源豐富的農村，戶籍含金量較高，農民越是排擠外遷村民的回遷；而一些更需要人氣和資金支持的偏僻農業型的農村，反而得不到進城村民的青睞?！八越窈笠霂舆@些農村的發展，還需要出臺更多的政策予以引導?！?/p>

中國人民大學經濟學院院長劉守英曾在談及鄉村振興問題時強調，新型城鎮化和鄉村振興這兩大政策是并行不悖的。鄉村振興不是簡單把進城的人“弄回來”，而是鼓勵進城的農民工回鄉創業，回來之后要有事做，有制度和金融支持他去做事。城市要對進城的人開放權利，未來鄉村也要對村外的人開放權利。

正如祝衛東所說，我國正在經歷快速城鎮化，這個過程還要持續較長一個階段。2022年，我國鄉村常住人口4.91億人，據專家測算，到2035年還將有上億農民進城?！稗r民進城是一個較長的過程，在城市還沒有扎下根之前，不要著急斷了他們回鄉村的后路?！?/p>