全過程人民民主視域下的村級小微權(quán)力監(jiān)督

［摘 要］ 隨著大量國家資源的下鄉(xiāng)，加強(qiáng)村級小微權(quán)力監(jiān)督的任務(wù)日益繁重，為此可以通過發(fā)展全過程人民民主的方式來提質(zhì)增效，這有利于充分發(fā)揮村級小微權(quán)力監(jiān)督的全民性，夯實(shí)村級小微權(quán)力監(jiān)督的全程性，構(gòu)建村級小微權(quán)力監(jiān)督的全域性。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)在民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理四個環(huán)節(jié)出現(xiàn)一些違紀(jì)違法、形式主義、隱蔽議程、權(quán)責(zé)不清等現(xiàn)象，這在不同程度上對村級小微權(quán)力監(jiān)督失效產(chǎn)生了影響。為進(jìn)一步加強(qiáng)對村級小微權(quán)力的監(jiān)督，可以圍繞著優(yōu)化村級民主選舉制度、完善民主協(xié)商機(jī)制、健全民主決策程序、完善民主管理系統(tǒng)的路徑來展開，以強(qiáng)化對選人用人環(huán)節(jié)的監(jiān)督，提升村民參與監(jiān)督的效能感，激發(fā)村民監(jiān)督的內(nèi)生動力和明確村民監(jiān)督的具體內(nèi)容。

［關(guān)鍵詞］ 全過程人民民主；村級小微權(quán)力監(jiān)督；村民自治

［作者簡介］ 程嘉星（1999— ），女，河南舞鋼人，安徽師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，助教，研究方向：馬克思主義中國化研究；嚴(yán)宏（1981— ），男，安徽繁昌人，安徽師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生導(dǎo)師，教授，研究方向：中共黨史與黨建、當(dāng)代中國政治、法哲學(xué)研究。

一、文獻(xiàn)梳理與問題的提出

權(quán)力無論大小，一旦失去監(jiān)督，就有可能被濫用，繼而導(dǎo)致腐敗的滋生。村級小微權(quán)力雖然在國家治理體系中處于“末端”位置，聽起來給人感覺手中的權(quán)力不大，實(shí)則掌握著村莊諸多項(xiàng)目、資金、資源等的管理權(quán)以及重大事項(xiàng)的決策權(quán)，其運(yùn)行是否規(guī)范直接關(guān)系到國家治理效能和人民群眾滿意度。近幾年來，村“兩委”的貪腐數(shù)量和貪腐數(shù)額不斷沖擊著人們的認(rèn)知，根據(jù)中央紀(jì)委國家監(jiān)委的通報，僅2024上半年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)針對現(xiàn)任或原任村黨支部書記、村委會主任立案4.7萬人［1］，因此要加強(qiáng)對村級小微權(quán)力監(jiān)督問題的重視。

當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于村級小微權(quán)力監(jiān)督的研究主要集中在兩個方面，一是關(guān)于村級小微權(quán)力監(jiān)督面臨的困境研究。馬華、馬池春認(rèn)為當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督存在五個方面的問題：其一，村民作為監(jiān)督主體，因文化程度較低和思想認(rèn)識局限的影響，難以積極主動監(jiān)督；其二，村干部作為監(jiān)督的客體，也是監(jiān)督的組織者，難以支持監(jiān)督工作；其三，當(dāng)前村務(wù)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)存在缺陷，難以實(shí)現(xiàn)政策落地；其四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的從屬關(guān)系導(dǎo)致在實(shí)際村務(wù)監(jiān)督過程中難以把握分寸；其五，礙于人情、面子、宗族關(guān)系等國情文化因素，依法治村難推進(jìn)［2］。任建明指出村務(wù)監(jiān)督效果并非全是村務(wù)監(jiān)督委員會的責(zé)任，還有農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、歷史欠賬多、村級民主較為滯后三類主要原因［3］。二是關(guān)于村級小微權(quán)力監(jiān)督路徑的研究。倪寧靜指出可以從制定相關(guān)曬權(quán)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)建多元化的村民監(jiān)督委員會、嚴(yán)格量化監(jiān)督考評機(jī)制三個方面來完善村級小微權(quán)力監(jiān)督體系［4］。徐勇、呂進(jìn)鵬認(rèn)為要想破解官民銜接層域小微權(quán)力監(jiān)督的結(jié)構(gòu)性難題，一是要權(quán)責(zé)一體，壓實(shí)基層小微權(quán)力的謀利空間；二是要法定權(quán)責(zé)，將基層小微權(quán)力納入法治化治理體系；三是要完善監(jiān)督體系，健全基層小微權(quán)力的監(jiān)督體系［5］。

總的來看，學(xué)術(shù)界關(guān)于村級小微權(quán)力監(jiān)督的研究成果多集中在政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科，而從馬克思主義理論學(xué)科視角進(jìn)行的研究還不常見，研究內(nèi)容也多集中在村級小微權(quán)力監(jiān)督面臨的困境和優(yōu)化路徑上，對村級小微權(quán)力監(jiān)督失效面臨困境的原因分析關(guān)注較少。黨的二十大報告明確指出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，是最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主。”［6］農(nóng)村作為全過程人民民主的重要實(shí)踐場域，發(fā)展全過程人民民主能夠最大限度激活村民自治制度本身就具有的民主監(jiān)督功能，有效規(guī)避因村級小微權(quán)力監(jiān)督失效帶來的農(nóng)村基層腐敗問題，從而可以針對性地破解村級小微權(quán)力監(jiān)督失效的現(xiàn)實(shí)困境，真正實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。基于此，本文立足全過程人民民主視角，對村級小微權(quán)力監(jiān)督展開論述，以期更好地通過監(jiān)督提升鄉(xiāng)村治理效能，助力鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、發(fā)展全過程人民民主對村級小微權(quán)力監(jiān)督的重要性

由于村級小微權(quán)力處于國家治理體系中的官民銜接層域，不屬于國家正式體制性權(quán)力，因而沒有一套完整的監(jiān)督體系來約束其運(yùn)行，導(dǎo)致村級小微權(quán)力失范現(xiàn)象頻發(fā)。為此，亟需通過深化全過程人民民主實(shí)踐，來充分發(fā)揮村民在村級小微權(quán)力監(jiān)督中的作用，對村級小微權(quán)力進(jìn)行全過程、全領(lǐng)域的民主監(jiān)督。這不僅能夠有效規(guī)范村級小微權(quán)力運(yùn)行，又能夠激活基層民主的自治活力。

（一）有利于發(fā)揮村級小微權(quán)力監(jiān)督的全民性

全過程人民民主是全體人民都能參與的一種民主形態(tài)，它強(qiáng)調(diào)要將“全體人民”都納入民主過程。黨的二十大報告提出要“積極發(fā)展基層民主。基層民主是全過程人民民主的重要體現(xiàn)”［7］，我國農(nóng)村具有深厚而肥沃的基層民主土壤，當(dāng)前我國農(nóng)村實(shí)行的村民自治制度，是全過程人民民主在農(nóng)村基層的有效實(shí)現(xiàn)形式，不僅充分體現(xiàn)了我國農(nóng)村村民在基層民主實(shí)踐中作為主體的重要性，而且也凸顯出了我國農(nóng)村村民參與并享受民主權(quán)利的真實(shí)有效性。

讓人民監(jiān)督權(quán)力是保障全過程人民民主有效運(yùn)行的重要機(jī)制，發(fā)展全過程人民民主有利于發(fā)揮以人民為主體的監(jiān)督作用。村民作為村民自治的主體，在一開始就被賦予了參與村級小微權(quán)力監(jiān)督的權(quán)利，并在權(quán)力監(jiān)督過程中發(fā)揮著獨(dú)特的優(yōu)勢：一是村民是村莊的主體，村民每天都生活在村莊中，對村莊內(nèi)部的實(shí)際情況比較了解，可以全過程親自參與到村級小微權(quán)力監(jiān)督中去，具有信息對稱性和監(jiān)督便利性；二是村民數(shù)量多，不需要設(shè)置專門的監(jiān)督體系，能夠節(jié)省大量的人力、財(cái)力、物力等方面的消耗，監(jiān)督成本比較低且維護(hù)了基層群眾自治權(quán)；三是村民是村級小微權(quán)力監(jiān)督的直接受益者，農(nóng)民以主人翁的態(tài)度對村干部權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，可以大幅提高村級小微權(quán)力監(jiān)督的效果。發(fā)展全過程人民民主有利于發(fā)揮以村民為主體的監(jiān)督作用，村民的民主參與本身就是一個監(jiān)督村級權(quán)力運(yùn)行的過程，只有動員村民全過程參與進(jìn)來、將意見表達(dá)出來、把力量凝聚起來，村級小微權(quán)力監(jiān)督才能真正取得實(shí)質(zhì)性的飛躍，村級“微腐敗”才能真正得到有效遏制。

（二）有利于夯實(shí)村級小微權(quán)力監(jiān)督的全程性

習(xí)近平總書記曾在上海市虹橋街道考察時首次提到“人民民主是一種全過程的民主”，實(shí)際上這說明民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督五大民主環(huán)節(jié)之間并不是孤立存在的，而是相互關(guān)聯(lián)、有效銜接的，人民有權(quán)在依照法律規(guī)定的前提下通過各種途徑和形式全過程行使民主權(quán)利，并有權(quán)對公權(quán)力的行使進(jìn)行全過程監(jiān)督，從而能夠有效避免現(xiàn)代西方民主中鏈條斷節(jié)、一次性民主和間歇性民主等形式民主的出現(xiàn)。

民主監(jiān)督作為全過程人民民主運(yùn)行過程的收尾環(huán)節(jié)，不僅是整個民主機(jī)制構(gòu)成不可或缺的一個環(huán)節(jié)，也是與全過程人民民主相匹配的一種監(jiān)督形態(tài)，其主要作用是為了讓公權(quán)力得到有效制約和監(jiān)督。這種監(jiān)督具有明顯的全過程性特點(diǎn)，具體表現(xiàn)為：全程貫通并融入民主各環(huán)節(jié)，將五大民主環(huán)節(jié)聯(lián)結(jié)成一個結(jié)構(gòu)性整體，并隨著權(quán)力運(yùn)行的重心轉(zhuǎn)移，依次作用于這些環(huán)節(jié)。基層是全過程人民民主的重要體現(xiàn)，是落實(shí)全過程人民民主的根基所在。一方面通過在鄉(xiāng)村發(fā)展全過程人民民主，有利于夯實(shí)村級小微權(quán)力監(jiān)督的全程性，確保實(shí)質(zhì)性民主的真正實(shí)現(xiàn)，即“村官由村民選、村策由村民定、村務(wù)由村民理、村事由村民管”。另一方面全過程監(jiān)督是一種長期性質(zhì)的監(jiān)督，貫穿于全過程人民民主基層實(shí)踐的始終，是破解“微腐敗”防治難題的創(chuàng)新舉措。村級小微權(quán)力只有在村民的全程監(jiān)督下，才能真正做到權(quán)為民所用，民主監(jiān)督這一環(huán)節(jié)也才能真正得到落實(shí)。假如村級小微權(quán)力失去了村民的監(jiān)督，那么民主的過程和結(jié)果也會相應(yīng)地失去保障。

（三）有利于構(gòu)建村級小微權(quán)力監(jiān)督的全域性

“民主不是裝飾品，不是用來做擺設(shè)的，而是要用來解決人民需要解決的問題的。”［8］我國全過程人民民主不僅擁有完整的制度程序，而且還有完整的參與內(nèi)容和全面的覆蓋范圍，大到國家的立法工作，小到鄰里之間的糾紛，人們都可以通過民主的方式來加以解決。只有將民主和現(xiàn)實(shí)生活緊密聯(lián)系在一起，覆蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會與生態(tài)文明等方方面面，人們才能感受到民主是真實(shí)存在的，繼而才敢信任民主、參與民主和踐行民主，全過程人民民主才能真正融入到人們的生活里，成為人民生活方式的一部分。

全過程人民民主敞開了監(jiān)督融入民主、發(fā)展民主的空間邊界，民主監(jiān)督也因此存在于權(quán)力運(yùn)行的所有領(lǐng)域［9］，監(jiān)督內(nèi)容也不再局限于某些方面，因此發(fā)展全過程人民民主，有利于構(gòu)建村級小微權(quán)力監(jiān)督的全域性。一是監(jiān)督客體的全域性。之前村民對村級小微權(quán)力的監(jiān)督主要集中在村黨支部書記和村委會主任身上，忽視了對其他村民委員會成員的監(jiān)督，從而導(dǎo)致一些村委會成員出現(xiàn)權(quán)力濫用和不作為的現(xiàn)象。現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)村級民主監(jiān)督的對象是所有村干部，凡是在村中擔(dān)任職位的村干部，無論其官職的大小，都要自覺接受村民的監(jiān)督。二是監(jiān)督內(nèi)容的全域性。通過全面落實(shí)村級小微權(quán)力清單制度和推進(jìn)村級權(quán)力事項(xiàng)公開，村民可以對村干部選舉、村務(wù)協(xié)商、村務(wù)決策、村務(wù)管理、工程建設(shè)、民生保障領(lǐng)域、惠農(nóng)利民政策落實(shí)等各種事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，這就從內(nèi)容上解決了村級小微權(quán)力監(jiān)督“盲點(diǎn)”的問題，在能夠確保監(jiān)督效果更加符合預(yù)期的同時，也激發(fā)了村民參與全過程人民民主實(shí)踐的內(nèi)生動力。

三、村級小微權(quán)力監(jiān)督失效的現(xiàn)實(shí)困境

村級小微權(quán)力監(jiān)督失效面臨的現(xiàn)實(shí)困境，在很大程度上與全過程人民民主未能在農(nóng)村得到充分發(fā)展和落實(shí)有關(guān)，如選舉中的違紀(jì)違法現(xiàn)象使村民不敢監(jiān)督，協(xié)商中的形式主義現(xiàn)象使村民不愿監(jiān)督，決策中的隱蔽議程現(xiàn)象使村民無法監(jiān)督，管理中的權(quán)責(zé)不清使村民不會監(jiān)督。

（一）選舉中的違紀(jì)違法現(xiàn)象

基層選舉是中國最廣泛、最生動的民主實(shí)踐［10］。現(xiàn)有的《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定，村民委員會成員由村民直接選舉產(chǎn)生。村委會成員是否通過民主選舉產(chǎn)生，是鄉(xiāng)村踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)，也是檢驗(yàn)村民自治實(shí)現(xiàn)程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。村委會換屆選舉是每個村的大事，由村民選舉出的村干部是農(nóng)村基層工作的“領(lǐng)頭雁”，肩負(fù)著帶領(lǐng)村民實(shí)現(xiàn)物質(zhì)與精神共同富裕的重任，因而選舉的質(zhì)量關(guān)系著村莊未來的發(fā)展質(zhì)量，選舉是“起點(diǎn)民主”，是預(yù)防村干部腐敗的第一道防線，務(wù)必要加強(qiáng)對村干部選舉環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

當(dāng)前一些村莊內(nèi)部的選舉環(huán)境主要被兩種力量異化著，致使這些村莊選舉中存在違紀(jì)違法現(xiàn)象，使村民難以行使法律賦予的選舉權(quán)，造成了村級小微權(quán)力監(jiān)督失效的結(jié)果。第一種是“富人”的力量。村級小微權(quán)力監(jiān)督失效的現(xiàn)實(shí)困境往往都是從民主選舉中的賄選開始的，由于“富人當(dāng)選”村干部有益于提高其在當(dāng)?shù)亍案蝗恕敝械恼蔚匚唬⒛軌蜻M(jìn)一步提高他們關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的質(zhì)量和個人影響力，所以村莊中的“富人”會利用自身經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，在村莊選舉過程中通過給予好處等手段來讓村民為其投票，從而將經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為政治優(yōu)勢。這種由經(jīng)濟(jì)力量主導(dǎo)的賄選行為深刻影響著村莊選舉的質(zhì)量，村民不再關(guān)心最后到底是由誰來擔(dān)任村干部，更關(guān)心的是自己能在這場“富人博弈”的村莊選舉中受益多少。有些村莊甚至出現(xiàn)了每張選票明碼標(biāo)價的現(xiàn)象，這說明村莊選舉在一定程度上被“商品化”了，更多是彼此之間的利益交換，村級小微權(quán)力權(quán)力監(jiān)督在這里也顯得毫無意義。

第二種是宗族家族勢力。在一些發(fā)展相對落后的農(nóng)村，受傳統(tǒng)以血緣和地緣關(guān)系為主的“熟人社會”觀念的影響，宗族家族勢力在村莊內(nèi)部扮演著“當(dāng)家人”的角色，并在村干部選舉環(huán)節(jié)起決定性作用。也有一些村莊的村委會常年由宗族家族勢力把控，村民選舉只是用來走走形式，普通村民很難成為村委會成員，村民的選舉權(quán)也逐漸變得形式化。還有一些宗族勢力涉黑涉惡，違規(guī)操縱村莊選舉事宜，實(shí)施偽造選票、拉票賄選、暴力威脅等違紀(jì)違法行為，使村民在村莊中喪失發(fā)言權(quán)和選舉權(quán)。這種結(jié)構(gòu)性力量深刻影響著村莊的選舉，在傷害村民行使選舉權(quán)熱情的同時，也使得村民不敢對選舉出的村干部進(jìn)行權(quán)力行使的監(jiān)督，害怕稍有不慎就會遭到村莊中宗族家族勢力的排斥或蓄意報復(fù)，因而大大降低了村民對村級小微權(quán)力監(jiān)督的積極性。

（二）協(xié)商中的形式主義現(xiàn)象

在我國，民主協(xié)商環(huán)節(jié)是最能體現(xiàn)全過程人民民主內(nèi)核精神的領(lǐng)域［11］，民主協(xié)商是全過程人民民主的重要組成部分，對全過程人民民主而言是不可或缺的。民主協(xié)商一般發(fā)生在決策之前和決策之中，強(qiáng)調(diào)參與主體的廣泛性、協(xié)商內(nèi)容的豐富性、協(xié)商方式的多樣性以及協(xié)商渠道的暢通性。在基層民主實(shí)踐中廣泛開展民主協(xié)商，不僅兼顧了基層群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，而且有利于提高民主監(jiān)督的質(zhì)量并使監(jiān)督關(guān)口前移，同時也是保障落實(shí)基層群眾監(jiān)督權(quán)最為直接有效的形式和路徑，因此民主協(xié)商被認(rèn)為是一種特殊的監(jiān)督方式，即協(xié)商式監(jiān)督。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“人民群眾是社會主義協(xié)商民主的重點(diǎn)。涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商。”［12］民主協(xié)商是協(xié)商民主的一個具體表現(xiàn)形式，由于當(dāng)前一些農(nóng)村地區(qū)的民主協(xié)商流于形式，導(dǎo)致群眾對村級小微權(quán)力監(jiān)督效果不佳，其原因主要涉及到兩個方面：一方面是村干部和村民的民主協(xié)商意識薄弱。部分村干部容易受到“官本位”舊思想的侵蝕，認(rèn)為村莊內(nèi)部事務(wù)由自己拍板決定就行，根本不需要傾聽民意，即便是開展了村民會議、村民代表會議、村民議事會等基層民主協(xié)商活動，大多也只是在“走過場”借以應(yīng)付上級的檢查工作，從而致使村民逐漸產(chǎn)生了政治冷漠，認(rèn)為形式主義的協(xié)商是毫無意義的。村干部在他們心中已經(jīng)喪失了公信力，他們不愿對村干部的形式主義行為進(jìn)行監(jiān)督，更不愿意參加村干部搞的“面子工程”。另一方面是現(xiàn)行的基層民主協(xié)商程序機(jī)制存在漏洞。《中華人民共和國村民委員會組織法》的第四章只是簡單闡述了召開具有協(xié)商性質(zhì)的村民會議和村民代表會議應(yīng)該滿足的前提條件和會議上主要討論的事項(xiàng)等，并沒有具體的條例去說明基層民主協(xié)商的相關(guān)程序是什么，廣大鄉(xiāng)村目前也尚未形成協(xié)商議事的完善程序，簡單的行政通知和形式主義會議等鄉(xiāng)村治理方式依然存在［7］。民主協(xié)商程序機(jī)制的不完善不僅降低了普通村民參與協(xié)商的積極性，而且在一定程度上給了村干部“鉆空子”的空間，村民也因不了解具體的協(xié)商程序而無從對民主協(xié)商這一環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，從而直接影響到村級小微權(quán)力監(jiān)督的效果。

（三）決策中的隱蔽議程現(xiàn)象

民主決策不僅是全過程人民民主中“五大民主鏈條”結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分，也是全過程人民民主不可或缺的重要一環(huán)，與民主選舉、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督環(huán)環(huán)相扣，共同構(gòu)成了完整的民主鏈條。村級民主決策是村民自治權(quán)的集中體現(xiàn)，是村民自治的關(guān)鍵。凡是村莊中涉及到村民利益的重要事情，以及村民普遍關(guān)心的問題，村干部必須要廣泛傾聽民意，并通過多種形式進(jìn)行討論與表決，在決策前、決策中、決策后自覺接受村民的監(jiān)督。

村級民主決策的公開性不僅可以使村民更好對村干部權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，而且也能調(diào)動村民參與村莊事務(wù)的熱情，提高村級決策的科學(xué)性、合理性和有效性。然而部分農(nóng)村地區(qū)的民主決策實(shí)施情況實(shí)際上并沒有達(dá)到“全過程人民民主”的要求，很多村委會成員“關(guān)起門來”進(jìn)行內(nèi)部決策，將普通村民排除在決策程序之外，抑或是從來都不召開村民會議，民主決策直接變成了村干部決策，使村民既無法知曉村莊的公共決策，也無法對村莊決策進(jìn)行全過程、全方面和全方位的監(jiān)督，村民喪失了憲法賦予其參與民主決策和民主監(jiān)督的權(quán)利。正是由于村級決策中隱蔽議程現(xiàn)象的存在，針對決策的監(jiān)督方面自然會處于“真空”狀態(tài)，村干部也因缺乏監(jiān)督在涉及村莊公共事務(wù)的決策時往往專斷獨(dú)行，致使村莊中“一言堂”“一支筆”的現(xiàn)象較為普遍，村民自治也因此變成“村干部自治”。

村民對村干部的民主監(jiān)督主要是通過村務(wù)監(jiān)督委員會來實(shí)現(xiàn)的，全國第一個村務(wù)監(jiān)督委員會于2004年在浙江省武義縣后陳村選舉產(chǎn)生，后來經(jīng)過不斷地發(fā)展完善被寫入國家政策和法律中。2020年經(jīng)過第十七次修訂發(fā)布的《村民委員會組織法》第三條中明確規(guī)定：“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式地村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，旨在加強(qiáng)對村務(wù)決策、執(zhí)行、公開的監(jiān)督。值得注意的是雖然村務(wù)監(jiān)督委員會獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，并重點(diǎn)對村干部落實(shí)村級重大事項(xiàng)民主決策情況進(jìn)行監(jiān)督，但是在實(shí)際監(jiān)督過程中，由于部分地區(qū)村“兩委”班子勢力龐大，村務(wù)監(jiān)督委員會力量相對弱小，村“兩委”在進(jìn)行村莊事務(wù)決策時會故意繞開村務(wù)監(jiān)督委員會，使其面臨決策程序封閉性或隱蔽性的難題，繼而導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員會不僅無法對村務(wù)決策是否符合程序進(jìn)行監(jiān)督，也無法及時糾正村干部違反決策程序的行為。還有一些地區(qū)的村務(wù)監(jiān)督委員會是由村“兩委”兼任或者是村干部選出來的，村務(wù)監(jiān)督活動是在村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，并不能發(fā)揮出任何實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督作用。權(quán)力過度集中在村干部手中，這就會造成村莊事務(wù)由村干部說的算，決策程序近似于是擺設(shè)的情況，致使村民產(chǎn)生不愿監(jiān)督也不敢監(jiān)督的心理。

（四）管理中的權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象

鄉(xiāng)村基層民主管理是實(shí)現(xiàn)村民意志、維護(hù)村民利益的重要方式，是全過程人民民主的實(shí)踐展開［13］。民主管理是村民自治的實(shí)體，其中村民是村級民主管理的主體，村民可以通過直接或間接的方式參與村莊管理。村民委員會是村民實(shí)行民主管理的平臺，村委會必須要遵循村民的意見，在管理過程中積極吸納村民參與村莊民主管理活動，并自覺接受村民對自己工作的監(jiān)督，從而更好全心全意為村民開展民主管理服務(wù)。在進(jìn)行村莊事務(wù)管理時，村級民主管理的實(shí)現(xiàn)需要民主監(jiān)督來保駕護(hù)航，沒有監(jiān)督就不能實(shí)現(xiàn)對村務(wù)的有效管理，當(dāng)然沒有管理也就沒有所謂的監(jiān)督，但民主監(jiān)督本身不是目的，而是為了實(shí)現(xiàn)更好的管理和完善我國農(nóng)村基層民主建設(shè)。

村級民主管理的基本要求是村務(wù)管理必須權(quán)責(zé)清晰和公開透明，然而在民主管理的實(shí)踐中權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象卻比較普遍，主要涉及到村民和村干部兩個層面。從村民層面來講，大部分地區(qū)的村民實(shí)際上在民主管理中意識比較薄弱，并不清楚自己需要管理些什么，又有權(quán)管理些什么，也不清楚自己在管理過程中扮演的角色和承擔(dān)的責(zé)任是什么。同時，村干部也沒有積極向村民普及民主管理的重要性，以及正確引導(dǎo)村民參與民主管理，這就間接使得村民參與村干部管理監(jiān)督的力度變?nèi)酢Ｖ挥性诿鎸€人利益受損的情況下，村民才會對村干部的管理提出質(zhì)疑，并開始對部分村干部的權(quán)力行使進(jìn)行監(jiān)督。

從村干部層面來講，現(xiàn)行體制下的村干部具有委托—代理的雙重身份，既是村民“當(dāng)家人”，又是政府“代理人”，這就使得村干部在行使民主管理權(quán)的過程中，不僅掌握著國家下發(fā)到村莊的資源分配權(quán)，而且還掌握著村莊內(nèi)部大量的自由裁量權(quán)。但是，由于村干部具有的自治權(quán)和行政權(quán)之間并沒有明確的劃分界限，這就給了村干部相當(dāng)靈活的權(quán)力行使空間和權(quán)力尋租空間，從而導(dǎo)致部分村干部在村務(wù)管理中出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、行政化、貪腐化現(xiàn)象嚴(yán)重的問題。村干部雙重身份造成的管理中的權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象，不僅會使村干部對自己擁有的權(quán)力范圍產(chǎn)生不確定，而且也會使村民對監(jiān)督客體和監(jiān)督范圍產(chǎn)生疑惑，有些農(nóng)村地區(qū)甚至還會有村干部交叉任職情況的出現(xiàn)，這就進(jìn)一步加深了管理中權(quán)責(zé)不清現(xiàn)象的出現(xiàn)。換句話講，村干部都不知道自己的權(quán)責(zé)界限在哪里，村民就更不清楚村干部法定的權(quán)力事項(xiàng)和邊界了，針對村級小微權(quán)力的“漏監(jiān)”和“空監(jiān)”現(xiàn)象也就會變得更加尋常。

四、村級小微權(quán)力監(jiān)督的路徑優(yōu)化

只有不斷深化對發(fā)展全過程人民民主重要性的認(rèn)識，通過優(yōu)化民主選舉程序、完善民主協(xié)商機(jī)制、健全民主決策程序、完善民主管理系統(tǒng)的方式，做到讓村民自覺參與到村莊選舉、協(xié)商、決策和管理中去，才能真正激發(fā)出村民對小微權(quán)力監(jiān)督的積極性，繼而構(gòu)成完整的權(quán)力監(jiān)督鏈條來對村級小微權(quán)力進(jìn)行全鏈條、全方位、全覆蓋的監(jiān)督，為營造風(fēng)清氣正的基層政治生態(tài)增磚添瓦。

（一）優(yōu)化民主選舉制度，強(qiáng)化對選人用人環(huán)節(jié)的監(jiān)督

選人用人始終是關(guān)系黨和人民事業(yè)的關(guān)鍵性根本性問題，是換屆工作的重中之重［14］。村干部是基層全過程人民民主的宣傳者，只有把好選人用人的關(guān)口，選拔出忠誠干凈有擔(dān)當(dāng)?shù)膬?yōu)秀村干部，才能確保鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展，才能推動全過程人民民主在基層落地生根。好干部是選出來的，因此如何確保選出好干部是關(guān)鍵一環(huán)，正確答案就是通過民主選舉的方式來把好干部選出來。選舉村干部是村民自治的首要環(huán)節(jié)，只有將德配其位、才配其位的村干部選出來，才能降低村級小微權(quán)力被濫用的可能性。因?yàn)檫x舉出來的優(yōu)秀干部自身服務(wù)意識、責(zé)任意識、廉潔意識、紀(jì)律意識較強(qiáng)，會正確對待和行使手中的權(quán)力，這可以間接節(jié)省村民在小微權(quán)力監(jiān)督上的精力投入。因此，我們要優(yōu)化民主選舉制度，杜絕選舉中的違紀(jì)違法現(xiàn)象，加強(qiáng)對選人用人環(huán)節(jié)的監(jiān)督，讓真正有能力的人去擔(dān)任村干部。

村級民主選舉制度的優(yōu)化可以通過三種途徑來進(jìn)行：首先，動員全體村民參與選舉。一方面由于人民群眾的眼光是雪亮的，大多數(shù)的違紀(jì)違法行為都難逃他們的眼睛，調(diào)動廣大村民的積極性，讓廣大村民參與到村干部選舉的監(jiān)督工作中來，是選出好干部、防治選舉中違紀(jì)違法現(xiàn)象的有效辦法。因而，可以針對村干部換屆選舉中可能出現(xiàn)的違紀(jì)違法行為，在村干部換屆選舉的事前事中和事后暢通群眾反映渠道，以更好維護(hù)選舉的公平公正；另一方面因?yàn)榇迕耖L期生活在村莊里，是村莊內(nèi)部大小事務(wù)的參與者和見證者，是非常了解村干部候選人品行和能力的，因此動員全體村民參與村干部選舉既可以有效提升選舉質(zhì)量，也可以強(qiáng)化對選人用人環(huán)節(jié)的監(jiān)督，從而選舉出村民們滿意的好干部。其次，提高選舉公開透明度。只有將村干部選舉程序進(jìn)行全過程公開，村民才能知道選舉的具體流程并對其進(jìn)行有效監(jiān)督，否則村民即便是想監(jiān)督也不知道如何進(jìn)行監(jiān)督，以及監(jiān)督什么。同時，公開透明的選舉能夠優(yōu)化村民對選人用人環(huán)節(jié)的監(jiān)督，在一定程度上確保了選舉結(jié)果的公正性、合法性和有效性，這樣選舉出來的村干部村民也會更加信任。因此，要不斷優(yōu)化民主選舉制度，加強(qiáng)對候選人提名、投票流程、現(xiàn)場計(jì)票、選舉結(jié)果公示等環(huán)節(jié)的公開，讓所有可能破壞選舉秩序的違紀(jì)違法行為無處遁形。最后，拓寬村干部候選人選拔渠道。由“富人”和宗族家族勢力操控的選舉實(shí)際上已經(jīng)觸碰到了法律的“紅線”，通過不正當(dāng)手段當(dāng)選的村干部實(shí)際上是精致的利己主義者，并不會將村集體的利益擺在第一位。因此，要拓寬村干部候選人選拔渠道，結(jié)合村莊實(shí)際和需要，大力選用專業(yè)素養(yǎng)高、領(lǐng)導(dǎo)能力強(qiáng)的干部，注重從村莊致富能手、返鄉(xiāng)大學(xué)生、退伍軍人中選拔村干部，并加強(qiáng)對選人用人環(huán)節(jié)的監(jiān)督，嚴(yán)格把控好村干部人選的質(zhì)量。

（二）完善民主協(xié)商機(jī)制，提升村民參與監(jiān)督的效能感

調(diào)動村民廣泛參與村級民主協(xié)商有助于確保農(nóng)民的需求得到充分考慮，有助于為決策提供理性的意見和建議，極大提高了村民群眾通過協(xié)商進(jìn)行村級小微權(quán)力監(jiān)督的參與感和滿意度。只有建立較為完善的民主協(xié)商機(jī)制，發(fā)揮村民監(jiān)督作用，讓村民自己商量自己村里的事，才能更好實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家做主和激發(fā)農(nóng)民的主人翁精神。民主協(xié)商機(jī)制的完善主要涉及以下三個方面：

其一，構(gòu)建村級民主協(xié)商認(rèn)識機(jī)制。一方面是因?yàn)榇甯刹坎粌H是村級民主協(xié)商的參與主體，而且也是村級民主協(xié)商的組織者，村干部對民主協(xié)商的認(rèn)識程度直接關(guān)系到協(xié)商的效果，因此可以每年定期組織村干部集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)，通過剖析一些典型案例來深化村干部對民主協(xié)商的認(rèn)識。另一方面是因?yàn)榇迕衩裰饕庾R的強(qiáng)弱也會直接影響到民主協(xié)商的效果，但是大部分村民并沒有意識到參與民主協(xié)商的重要性以及參與民主協(xié)商對監(jiān)督村干部權(quán)力行使的重要性。因此，需要構(gòu)建民主協(xié)商認(rèn)識機(jī)制，要設(shè)法積極宣傳協(xié)商的重要性，鼓勵并引導(dǎo)村民主動參與協(xié)商，使村民能夠真正自由平等地表達(dá)自己的利益訴求和意愿。其二，建立線上和線下相結(jié)合的民主協(xié)商機(jī)制。近年來，年輕人外出務(wù)工成為當(dāng)下流行的一種主要現(xiàn)象，我國農(nóng)村“空心化”問題日益嚴(yán)峻。年輕人由于需要維持生計(jì)而選擇外出務(wù)工，根本沒有精力和財(cái)力去參與村里形式上的線下協(xié)商，也失去了監(jiān)督村干部的條件。而留守在村莊中的老人、婦女和兒童，他們受自身能力和民主意識薄弱的影響，往往不能很好地參與民主協(xié)商和進(jìn)行有效監(jiān)督。因此，可以借助數(shù)字信息化的發(fā)展，通過建立微信群、QQ群等線上協(xié)商平臺，讓外出務(wù)工年輕人通過使用手機(jī)就能夠遠(yuǎn)程參與村中大小事務(wù)的協(xié)商和進(jìn)行監(jiān)督，從而增加了村民愿意主動參與協(xié)商和監(jiān)督的熱情。其三，不斷探索完善鄉(xiāng)村民主協(xié)商程序機(jī)制。規(guī)范的村級民主協(xié)商程序機(jī)制不僅為村級小微權(quán)力的合法有效運(yùn)行設(shè)置了一道安全防線，而且也提高了村民監(jiān)督村級小微權(quán)力運(yùn)行的效果和參與感。具體可以規(guī)定為：協(xié)商議題的確定、協(xié)商會議的舉行、協(xié)商結(jié)果的達(dá)成必須要有一半以上的村民或村民代表參加和同意，確保協(xié)商是在村民的見證和監(jiān)督下完成的，以確保村民的監(jiān)督權(quán)；協(xié)商議題的確定和協(xié)商結(jié)果的達(dá)成必須要進(jìn)行公示，以確保村民的知情權(quán)；建立協(xié)商者發(fā)言機(jī)制，規(guī)定參與協(xié)商的每位村民都有不超過5分鐘的發(fā)言時間，以確保所有參與者都能夠擁有發(fā)言權(quán)。

（三）健全民主決策程序，激發(fā)村民監(jiān)督的內(nèi)生動力

決策程序的透明度和公開度提供給了村民參與決策的機(jī)會和途徑，決策透明度高不僅有利于提高決策的質(zhì)量，也有利于激發(fā)村民監(jiān)督的內(nèi)生動力。決策程序的規(guī)范度和條理性提供給了村民監(jiān)督?jīng)Q策的內(nèi)容和條件，決策程序規(guī)范度高不僅有利于提高決策的科學(xué)性，還有利于提升村民對決策程序進(jìn)行全過程監(jiān)督的效果，因此要大力增強(qiáng)決策程序的透明度和規(guī)范度。

陽光是最好的“防腐劑”，監(jiān)督是最好的“防火墻”，而公開則是最有效的監(jiān)督，公開透明的民主決策程序能夠有效預(yù)防村級小微權(quán)力的濫用，有助于克服拍腦袋決策、經(jīng)驗(yàn)決策、隱蔽議程決策等不良現(xiàn)象。通過“基層決策在陽光下運(yùn)行”，讓村民知曉村務(wù)決策的步驟和決策內(nèi)容，從而提高決策的民主化水平［15］。為了更好約束村干部的決策行為，必須要保障村務(wù)監(jiān)督委員會能夠獨(dú)立全程參加村級重大事務(wù)決策的監(jiān)督，充分發(fā)揮其在村級決策過程中的監(jiān)督職能，嚴(yán)厲杜絕故意規(guī)避村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督?jīng)Q策流程的隱蔽議程現(xiàn)象。同時，還要重視規(guī)范村務(wù)監(jiān)督委員會參與決策監(jiān)督的相關(guān)制度和具體流程，要能夠保證讓村民和村務(wù)監(jiān)督委員會第一時間知道村干部做了哪些公共決策，只有這樣才能有效監(jiān)督村級小微權(quán)力的運(yùn)行，才能有效預(yù)防村干部腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

實(shí)踐證明，科學(xué)合理的決策程序有利于加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，因此要科學(xué)制定村級事務(wù)決策流程圖，在進(jìn)行村級重大事項(xiàng)決策前，村委會要提前主動公示預(yù)決策事項(xiàng)的內(nèi)容和范圍，廣泛征求并收集村民群眾的意見建議，之后制定出需要進(jìn)行決策的村級重大事項(xiàng)清單并提交至村黨支部。在進(jìn)行村級重大事項(xiàng)決策過程中，要嚴(yán)格落實(shí)“四議”程序，先是村黨組織會提議，然后是村“兩委”會商議，接著是黨員大會審議，最后是村民代表會議決議；還要明確到會人員數(shù)量，組織并確保參會人員都能平等地逐一發(fā)表意見，投票表決時則采用不記名的方式；更要在村務(wù)公開欄及時將正式?jīng)Q議的結(jié)果進(jìn)行公開。在進(jìn)行村級重大事項(xiàng)決策后，要定期落實(shí)重大事項(xiàng)決策實(shí)施情況，針對村民群眾滿意度低的事項(xiàng)開展調(diào)查，并對決策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行調(diào)查和問責(zé)，并及時向村民公布相關(guān)結(jié)果。

（四）完善民主管理系統(tǒng)，明確村民監(jiān)督的具體內(nèi)容

村級民主管理是村民自治的重要內(nèi)容，是監(jiān)督、約束和規(guī)范村干部行為的有效途徑。當(dāng)前我國村級民主管理出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不清的漏洞，很多村民群眾不清楚自己要監(jiān)督的內(nèi)容，這對村級民主監(jiān)督未能得到有效落實(shí)產(chǎn)生了巨大的影響。因此，要加快完善民主管理系統(tǒng)，明確村干部在村莊事務(wù)上的的職責(zé)范圍和權(quán)力范圍，即在給村干部賦權(quán)的同時也要明確其責(zé)任，讓村干部清楚自己“要干什么”“能干什么”的問題，從而減少村級小微權(quán)力尋租與腐敗的空間，為民主監(jiān)督工作提供有力支撐。完善民主管理系統(tǒng)的方式主要有以下三個：

一是將村級事務(wù)清單化。在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，將村級重大事項(xiàng)以及村民群眾關(guān)心的事務(wù)細(xì)化為清單，特別是“三資”“三務(wù)”管理方面的，并在村里設(shè)置專門的村級事務(wù)清單公示欄，這樣既有利于切實(shí)保障村民的知情權(quán)，也有利于加強(qiáng)對村級小微權(quán)力的監(jiān)督管理。二是將權(quán)責(zé)清單化。由于村干部具有雙重身份，在日常處理村莊事務(wù)管理的過程中可能會出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清及權(quán)責(zé)交叉的問題，這就會造成村民對村干部權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督效果不佳，村干部權(quán)力尋租空間增大等弊端的出現(xiàn)。通過將村干部權(quán)責(zé)清單化的方式，將村干部在一些村莊事務(wù)上的職責(zé)權(quán)限進(jìn)行劃定，不僅可以使村干部的職能定位變得更加明確，也可以使村干部的權(quán)力行使規(guī)范變得更加明確，在極大程度上壓縮了村干部權(quán)力尋租空間的同時，也厘清了不屬于村干部承擔(dān)的過多行政事務(wù)，切實(shí)減輕了基層負(fù)擔(dān)。三是將村級小微權(quán)力運(yùn)行流程化。根據(jù)權(quán)責(zé)清單內(nèi)容，制定村級小微權(quán)力運(yùn)行的工作規(guī)范和流程，并以一種通俗易懂流程圖的方式展現(xiàn)出來，讓村民能夠非常直觀地認(rèn)識到村干部權(quán)力是如何運(yùn)行的，以及更好地明白村委會辦事的具體步驟。村級小微權(quán)力運(yùn)行流程圖的制定，實(shí)現(xiàn)了村級各項(xiàng)事務(wù)項(xiàng)目名稱明確、責(zé)任主體明確、行使依據(jù)明確、運(yùn)行流程明確、運(yùn)行過程明確、追究辦法明確“六個明確”，使村民能夠明確知道自己的監(jiān)督對象都有哪些和監(jiān)督內(nèi)容是什么，能夠有效預(yù)防村干部濫用職權(quán)、推諉扯皮、懶政怠政等問題的發(fā)生。

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