深圳市規劃引領實施新模式探索
——以龍崗區公共配套設施為試點

倪 明 柯水松 宋 寧 張鴻雁 晏晶晶

深圳市規劃和自然資源數據管理中心 廣東 深圳 518000

公共配套設施建設涉及發展改革部門、規劃建設部門、各行業主管部門等多部門協同，包括規劃、計劃、實施和管理四個關鍵環節，但目前從民生需求及建設現狀綜合來看，現有研究多關注公共配套設施的標準體系、規劃編制、規劃管理、建設實施等單個環節，亦有針對公共配套設施供給體系、統籌配置等方面的探索，但鮮有立足于規劃引領指導公共配套設施實施落地視角的研究。基于此，本文以深圳市龍崗區為研究區域，探索建立公共配套設施規劃引領實施新模式，通過“三個提前，一個基礎”構建“規劃-計劃-項目”的高效傳導，以期能實現規劃到實施環節的銜接，推進公共配套設施項目落地。

1 公共配套設施建設現狀與實施問題

1.1 規劃與實施脫節

規劃與實施脫節一方面表現為主體不一致，在現行體系下空間規劃、五年近規、年度供應計劃主要由市政府和規劃部門主導，而實施更多由區政府和行業部門主導，忽視了公共配套設施的規劃引導，無法滿足市場經濟條件下多元主體建設行為的實際調控需要[5]。另一方面，不同主體之間只能在某個環節進行協同，而無法做到全過程協同，這就會導致原來確定的規劃、計劃在真正實施時因外部環境的改變而發生變化，各部門之間難以形成合力，進而影響公共配套設施的落地實施效果，導致公共配套設施建設的整體效益難以保障[6]。

1.2 項目實施周期過長

城市公共配套設施建設包括規劃、審批、建設和驗收完成階段，涵蓋從投入使用到運營服務的全生命周期。于深圳而言，公共配套設施項目主要為民生建設項目，全周期包含項目前期策劃、選址研究、報建審批、建設實施、竣工登記等各階段，涉及事項繁雜、部門眾多，建設周期非常長。而且，在公共配套設施項目建設實施過程中，經常在報建審批和開工建設時才發現需要協調的規劃和土地問題，如法定圖則、基本生態控制線以及涉及土地整備、城市更新等，這導致整個項目實施周期進一步拉長，不利于城市整體發展。

1.3 需求難以精準預測

從公配設施需求測算角度來看，設施配套供給與人的需求存在偏差。一方面，存在信息不對稱現象，與公配設施相關的數據信息分散存儲在各職能部門，例如現狀信息主要在行業管理部門，而規劃信息主要在規劃部門。而行業部門的話語體系、數據類型和規劃部門之間又存在差異，導致兩者信息之間融合的難度加大。另一方面，公共配套設施資源投放精準性不足，“資源緊缺”與“閑置低效”并存，供給靶向性不足[7]，缺少需求模型支撐，而需求模型受政策影響較大，要經過長時間考驗不斷調整參數才能逐漸與現實趨同，需進一步優化以滿足公配設施測算需求。

總體而言，面對公共配套設施實施面臨的規劃與實施脫節、項目實施周期長、需求難以精準預測等問題，難以滿足實施靈活、高效管理的現實需要，需要探索一條基于公配設施需求迫切度和供應難易度的實施路徑，指導公共配套設施靶向供給，進而實現公共配套設施的有序建設。

2 龍崗公配規劃引領實施探索實踐

2.1 試點背景

龍崗區是深圳東部區域的綜合性服務中心、深圳高等教育國際合作中心、國際文體活動交流中心，針對城市規劃實施率低、傳導不足、部門計劃不協同等問題，市規劃和自然資源局聯合龍崗區創新合作機制，于2019年簽訂《局、區共同推進規劃國土管理改革與實踐合作框架協議》，合力推動規劃國土管理改革，探索公共配套項目實施新模式，實現公共配套項目從規劃到建設有序銜接、高效落地。

2.2 框架思路

本文基于區局合作框架，通過“三個提前，一個基礎”構建傳導體系，提前謀劃項目，提前發現問題，提前解決問題，將三年保障計劃、項目生成、項目協調有機結合，并建設“公共配套設施一張圖”提供基礎支撐，推動公共配套設施項目從規劃到計劃、從計劃到落地的高效實施。

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》明確指出：“信息技術對教育發展具有革命性影響，必須予以高度重視。”這充分說明教育信息化對現代教育的重要意義。很多一線教師給予信息技術高度關注，肯定了信息技術帶給教學的諸多便利。但是通過訪談和實地調研發現，有些教師在觀念上存在問題，習慣于使用傳統的教學方式進行教學；部分教師認為能熟練操作一些基本軟件、能從網上下載需要的教學資源，就是擁有信息技術教學能力。現在很多學校信息化教學設備資源得到快速發展，但由于教師的應用能力明顯滯后于軟硬件的發展，導致信息技術應用效果沒有達到預期目的。是否還有其他因素在影響教師應用信息技術輔助教學，值得研究。

圖1 規劃引導實施新模式建設思路

2.3 建設內容

2.3.1 提前謀劃項目：三年保障計劃編制及動態更新

為銜接國土空間規劃傳導管控要求及建設項目實施，龍崗區創新機制，以問題為導向，從規劃需求的緊迫程度及土地供應的難易程度出發理順工作思路，主動對接相關職能部門，按照全面摸查、問題研判、路徑指引、時序安排四個步驟。在分區指引指導下，編制三年用地保障計劃，通過人口總量、人口結構推演綜合研判公共基礎設施未來三年供需關系，以需求為導向確定用地供給保障，提前為下一個三年做好“土地儲備”。重點對供給缺口進行分級分類測算，建立“1區-11街道-78實施指引單元”的逐級傳導機制，對1437個地塊提出實施建議和用地項目清單，根據需求緊迫度優化規劃設施功能，實現公共基礎設施供需平衡及合理布局。

為保障三年用地保障計劃動態更新，通過流程細化，設計了年度計劃修編和項目申報兩種情形。針對年度計劃修編情形，以當年滾動計劃作為下三年計劃的初步方案，自動生成三年保障計劃修編任務，并按照供需測算規則測算公共配套設施在各單元的人口規模、設施需求、設施供給、設施缺口情況，根據每個單元的缺口情況提供納入計劃、計劃調整、改擴建、法定圖則新增、更新新增、土地整備新增和單元捆綁等七種方案調整建議，指引方案調整。此外，基于合規性審查自動生成問題清單，可根據問題清單填寫問題對應部門、具體工作任務和建議完成時間，明確公共實施項目實施時序、實施路徑，形成任務清單，指引項目精準落地實施。

針對根據新形勢需要進行項目申報的情形，項目完成申報后會形成問題清單、任務清單等，并展示分區規劃指引結果，根據分區規劃指引結果，如果沒有缺口動態納入三年保障計劃；如果存在缺口，則觸發相應單元計劃的調整，從而驅動三年保障計劃信息的動態更新。

圖2 三年保障計劃修編流程圖

2.3.2 提前發現問題：公共配套項目空間論證

項目策劃生成是項目單位提出建設意向、開展前期研究論證、初步落實建設條件并初步明確項目技術經濟指標的階段，是建設項目進入審批的必要條件。本文通過項目策劃生成，提出龍崗區投項目空間論證，協同各部門論證項目的空間可行性，提前發現項目空間問題。在實施階段，項目單位登記項目基本信息，若項目屬于三年保障計劃，則免論證，加速項目審批流程；若項目屬于根據新形勢滾動納入的，協同各部門開展空間論證，實現對三年保障計劃的動態調整以及公共設施一張圖的動態更新。重點對三年用地保障計劃項目（二類）和非三年用地保障計劃項目開展空間論證，對要進行評估的用地進行核查分析，包括：規劃、權屬、用地現狀、同類型配套設施現狀等。核查結果按相應規則分類展示，輔助判斷納入三年保障計劃的合理性和可行性，加速項目落地實施效率，實現對三年用地保障計劃的動態調整。

圖3 區投項目空間論證

2.3.3 提前解決問題：提前介入預整備

在三年保障計劃統籌下，基于計劃任務清單驅動各部門開展相應的實施任務，協同各部門共同解決問題，對需要開展土地整備的項目，以任務驅動的形式支撐提前開展準備工作，并督辦工作進度，縮短項目周期，實現從“項目等空間”向“空間等項目”轉變。

對于需要借助土地整備的三年保障計劃類項目，將相關任務推送至整備中心，整備中心查閱相關信息，提前開展預整備工作，在項目策劃生成后再督辦整備前期工作，大幅縮短項目周期。整備中心按照要求填報進度，管理局匯總各個項目進度之后報送至區政府，進而加快土地整備前期工作，深化完善了協同任務實施能力。

圖4 項目預整備流程

2.3.4 構建基礎底板：建設“公共配套設施一張圖”

公共配套設施一張圖是規劃引領實施新模式的基礎。通過公共設施一張圖強化龍崗區教育、醫療、文體、福利、消防、環衛、供應、油氣站、行政辦公、交通場站十類公共配套設施的資源整合，輔助各部門準確掌握各類公共基礎設施規劃建設情況，以創新的方式促進設施資源的共建共享，輔助提前謀劃、有序推進各類公共設施建設。

在宏觀層面明確全區公共配套設施的整體建設情況，精準掌握公共配套設施所處的規劃、計劃、審批、現狀等實施建設狀態，實時統計公共配套設施的建設數量、用地面積等信息。此外，基于供需分析的數字化測算規則進行供需分析，基于供需形勢變化分析預警缺口情況，指引規劃、計劃及時動態調整。

在中觀層面，為進一步強化規劃對計劃、實施的逐級傳導作用進行分區指引建設，分析各街道、各單元、各片區的基本信息，以及公共配套設施的建設概況、規劃要求和計劃安排。通過規劃要求，可進一步明確詳細規劃內已建、在建和未建的公共配套設施需求、缺口等規模情況；通過計劃安排，可進一步明確計劃的實施方向要求、實施路徑建議和完成供應年度，輔助謀劃未來三年的公共配套設施建設。

在微觀層面可明確某一個公共配套設施的基本信息，精準掌握實施建設狀態；還可以明確該公共配套設施在規劃、計劃、審批和現狀各階段的情況，詳細掌握設施的全生命周期信息。

3 結論與展望

為破解城市快速發展面臨的公共設施落地難問題，本文研究通過提前謀劃項目、提前發現問題、提前解決問題，并構建“公共設施一張圖”作為規劃引領實施新模式的實踐探索，以推動龍崗區公共配套設施的靶向供給、高效落地實施。其中，三年保障計劃可以有效地將規劃與實施相銜接，加強項目的動態傳導實施；項目空間論證確保了項目可行性和高效性；預整備通過前置土地整備問題，大幅縮短了項目周期；公共設施一張圖則強化不同層級、不同類型的設施資源整合，支撐各部門有序推進公共設施落地實施。

龍崗區作為試點率先探索了公共配套設施項目的規劃與實施管理的銜接，為其他區域、其他項目類型在規劃引領建設方面提供了一定參考。這一模式實踐也為更好地應對城市快速發展所帶來的規劃繁多且協調不暢、執行力度不強等挑戰提供了有益啟示，有助于公共設施的高效落地，提升新時期城市建設管理能力，助力實現城市高品質發展和高水平建設。