鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下村莊規(guī)劃研究
——以陽江市陽東區(qū)東城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實(shí)踐為例

徐 旭

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院 廣東 廣州 510120

1 研究背景意義

在2017年10月《黨的十九大報(bào)告》指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重，作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興重要戰(zhàn)略。近年來，中央和國務(wù)院出臺了一系列文件，強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)村規(guī)劃引領(lǐng)的作用。在當(dāng)前的形勢下，為了解決鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨的一些問題，需要構(gòu)建實(shí)用的規(guī)劃體系，全面對接城市發(fā)展戰(zhàn)略，并推動落地實(shí)施。

以陽江市陽東區(qū)東城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃實(shí)踐為例，系統(tǒng)性規(guī)劃對鄉(xiāng)村發(fā)展具有十分重要的意義。加強(qiáng)各類規(guī)劃的統(tǒng)籌管理和銜接，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系，能確保規(guī)劃的科學(xué)性和可行性。深入思考地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展與空間規(guī)劃的銜接問題，確保兩者能夠相互促進(jìn)，可共同推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的引領(lǐng)作用，編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃，可以幫助村、鎮(zhèn)基層管理者全面參與指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)，為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來更多的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，也將為當(dāng)?shù)鼐用駧砀玫纳顥l件和環(huán)境。

2 研究基礎(chǔ)

2.1 相關(guān)概念

在《廣東省實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》文件中主要提出推進(jìn)“五個振興”——產(chǎn)業(yè)振興、生態(tài)振興、文化振興、人才振興、組織振興。廣東省陽江市市委市政府也發(fā)文明確了陽江市鄉(xiāng)村振興時(shí)間表：到2027年，鄉(xiāng)村振興取得戰(zhàn)略性成果，農(nóng)村落后面貌實(shí)現(xiàn)根本改變；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。并在后續(xù)具體行動計(jì)劃中指出以產(chǎn)業(yè)興旺為重點(diǎn)，扶持發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

2.2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的對鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制新要求

根據(jù)《廣東省實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》文件，強(qiáng)調(diào)了以產(chǎn)業(yè)興旺為重點(diǎn)，高質(zhì)量扶持發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。陽江市市委市政府也發(fā)文加快推進(jìn)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略性成果，讓農(nóng)村落后面貌得到根本改變，全面實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。意味著將高質(zhì)量推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，同時(shí)注重生態(tài)保護(hù)和文化建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的全面提升[1]。

3 研究內(nèi)容

通過對鄉(xiāng)村區(qū)位、范圍、人口、資源等基礎(chǔ)信息的分析，明確村莊發(fā)展的重點(diǎn)方向。在全面調(diào)研鎮(zhèn)村的基礎(chǔ)上，銜接上位規(guī)劃，以項(xiàng)目實(shí)施為抓手，制定相關(guān)規(guī)劃策略指引，明確行動計(jì)劃。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鎮(zhèn)村發(fā)展訴求，針對主要問題與發(fā)展短板，梳理優(yōu)勢資源，提出重要產(chǎn)業(yè)方向和布局，并擘畫引入企業(yè)類型及門檻[2]。根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源特點(diǎn)，制定適合的產(chǎn)業(yè)方向和布局，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以環(huán)境整治和生態(tài)保護(hù)為抓手，改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施，打造宜居的鄉(xiāng)村環(huán)境。同時(shí)，探索鄉(xiāng)村振興人才培訓(xùn)機(jī)制，提高農(nóng)民素質(zhì)和技能水平，為鄉(xiāng)村振興提供人才保障。

4 案例村莊的現(xiàn)狀分析

陽江市國土空間總體規(guī)劃（圖1、2）中，該地區(qū)位于優(yōu)化開發(fā)區(qū)域，綜合實(shí)力較強(qiáng)，發(fā)展基礎(chǔ)較好。同時(shí)，該地區(qū)也位于都市農(nóng)業(yè)示范區(qū)，可以重點(diǎn)發(fā)展城郊型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，如農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品物流、農(nóng)業(yè)休閑觀光等。該地區(qū)還可依托豐富的交通資源，增強(qiáng)旅游綜合服務(wù)功能。此外，村鎮(zhèn)內(nèi)留用地緊鄰城區(qū)，區(qū)位良好，市政基礎(chǔ)也逐步完善。村鎮(zhèn)西邊靠近那龍河，景觀良好。鎮(zhèn)里自身發(fā)展意愿主要希望繼續(xù)深挖資源潛力，引入長期性、持續(xù)性且有良好收益的項(xiàng)目。

圖1 陽江市發(fā)展分區(qū)

圖2 陽江市產(chǎn)業(yè)集群示意圖

5 案例村莊規(guī)劃方案

5.1 案例村莊概況

東城鎮(zhèn)下轄8個行政村，總面積51.6平方公里（建城區(qū)面積約為28平方公里，留用地約為2.33平方公里）。全鎮(zhèn)常住人口約15.4萬人，交通便利，半小時(shí)可達(dá)機(jī)場、高鐵站、汽車站，是典型的城郊融合村。鎮(zhèn)里的人文、自然和產(chǎn)業(yè)資源豐富，農(nóng)文旅融合發(fā)展基礎(chǔ)良好。在非物質(zhì)文化方面，鎮(zhèn)里丹載村積極挖掘紅色文化，建有許氏宗祠、果子園等歷史古跡。丹載、石侖、端陶、那味、金村各建有龍舟屋2-3處，重點(diǎn)挖掘發(fā)揚(yáng)龍舟習(xí)俗。鎮(zhèn)里獨(dú)特的物質(zhì)文化方面也有不少成果，如丹載村許氏宗祠（市級文保單位）、金村村李文莊墓（區(qū)級文保單位），還有端陶觀音廟等歷史古跡，吸引著越來越多的游客前來參觀和了解。

5.2 案例村莊的規(guī)劃內(nèi)容方法與現(xiàn)狀問題

收集、分析東城鎮(zhèn)各村莊第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)并可以應(yīng)用 GIS 搭建用地結(jié)構(gòu)相應(yīng)的數(shù)據(jù)庫，包括建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地等。建設(shè)用地中的村莊建設(shè)用地詳細(xì)對商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、農(nóng)村宅基地、科教文衛(wèi)用地、交通服務(wù)場站用地、工業(yè)用地以及其他地類數(shù)據(jù)做好分析梳理。

通過調(diào)研分析案例村莊規(guī)劃建設(shè)中的短板主要存在于：產(chǎn)業(yè)、用地、設(shè)施、風(fēng)貌四個方面。產(chǎn)業(yè)發(fā)展零散，項(xiàng)目單一，缺乏能夠吸引游客留宿的項(xiàng)目，導(dǎo)致發(fā)展方向不夠明確。農(nóng)業(yè)用地存在不同程度的拋荒現(xiàn)象，各村留用地開發(fā)利用類型較為單一，收益較低。此外，農(nóng)村空心化和閑置廠房、小學(xué)等資源亟待得到有效利用。村莊道路和停車設(shè)施不足，特色旅游配套服務(wù)設(shè)施不足，排澇、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善。同時(shí)，農(nóng)房外立面雜亂破舊，歷史、特色建筑保護(hù)有待加強(qiáng)，村莊中缺乏特色公共節(jié)點(diǎn)，景觀環(huán)境有待改善。需要認(rèn)真思考和解決這些問題，促進(jìn)村莊可持續(xù)發(fā)展。

5.3 案例村莊現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)空間優(yōu)化、土地利用結(jié)構(gòu)及風(fēng)貌提升

村莊規(guī)劃充分梳理“三線”范圍，其中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍732.13公頃，永久基本農(nóng)田范圍220.18公頃，生態(tài)保護(hù)紅線范圍69.70公頃。根據(jù)東城鎮(zhèn)八個村的調(diào)研和需求分析，提出了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)園等規(guī)劃。對于涉及利用農(nóng)用地發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，將具體策劃內(nèi)容和引進(jìn)項(xiàng)目與上位國土空間規(guī)劃劃定的永久基本農(nóng)田范圍緊密銜接，嚴(yán)格遵守永久基本農(nóng)田和耕地保護(hù)的管控和種植作物要求。對于村留用地已納入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界并有控規(guī)覆蓋的情況，積極銜接好已批控規(guī)用地性質(zhì)，并結(jié)合村發(fā)展訴求引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。充分考慮各村的資源特色和發(fā)展基礎(chǔ)，推動鄉(xiāng)村振興[3]。

通過深入鄉(xiāng)、鎮(zhèn)調(diào)查，梳理包括山、水、林、田、湖、草和濕地等優(yōu)勢資源，以及鄉(xiāng)村特色文化和歷史習(xí)俗。基于此，以主題目標(biāo)為導(dǎo)向，規(guī)劃了村鎮(zhèn)的重點(diǎn)項(xiàng)目。對相近的優(yōu)勢資源進(jìn)行整合，突顯了地方特色文化，并融入了體驗(yàn)功能。同時(shí)，充分利用了“城邊村”的優(yōu)勢，以本地游、周邊游和短途自駕為底色，主打本地區(qū)客源的深度“微旅游”，這已成為釋放休閑旅游需求的重要選擇[4]。當(dāng)然在后期規(guī)劃實(shí)施中還需要根據(jù)實(shí)際情況和市場需求，不斷調(diào)整和優(yōu)化的發(fā)展策略，以滿足市場不斷變化的要求，同時(shí)也為村鎮(zhèn)的發(fā)展注入新的活力。

游客鄉(xiāng)村游的需求在不斷升級，近距離、短行程、高頻率、慢休閑、高品質(zhì)周邊游受到人們青睞。為了打造高頻率、反復(fù)消費(fèi)的旅游項(xiàng)目，需要注重慢生活、高品質(zhì)的體驗(yàn)。例如，佛山南海納德利龍舟基地，是全國首家以龍舟為主題集文化旅游、體育競技、培訓(xùn)、教育為一體的文化樂園。此外，浙江松陽鄉(xiāng)村工坊是聯(lián)合國首個鄉(xiāng)村發(fā)展示范縣，通過“特色工坊”激活鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，打造集文化體驗(yàn)、精品民宿、有機(jī)農(nóng)耕為一體的鄉(xiāng)村社區(qū)綜合體。總的來說，借鑒這些成功經(jīng)驗(yàn)，可以打造出更多符合市場需求的高品質(zhì)旅游項(xiàng)目[5]。

風(fēng)貌方面通過優(yōu)化發(fā)展空間，提供用地保障等，構(gòu)建多層次空間結(jié)構(gòu)，打造移步異景的“詩意畫廊”和沉浸式人文畫卷。以自然河道為紐帶，濱河碧道串聯(lián)沿線文化特色的村莊片區(qū)、生態(tài)灘涂、濕地公園、村居田園等水鄉(xiāng)生態(tài)景觀[6]。設(shè)計(jì)出“碧道+都市農(nóng)業(yè)”的生態(tài)文明示范帶，規(guī)劃集生態(tài)觀光、紅色文旅、民俗休閑等功能于一體的新時(shí)代鄉(xiāng)村振興示范區(qū)。

6 思考與展望

根據(jù)對廣東省各地鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制優(yōu)秀案例的總結(jié)，發(fā)現(xiàn)廣東省粵東、西、北地區(qū)部分村莊規(guī)劃編制存在一些共性問題。規(guī)劃編制成果質(zhì)量較低，產(chǎn)業(yè)用地問題破解乏術(shù)，村莊土地粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)空間布局混亂等問題較為突出。為了更好地推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，促進(jìn)廣東省鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，下一步工作中，需要加強(qiáng)各部門之間的協(xié)作，將過往各專項(xiàng)規(guī)劃融合在一起，明確規(guī)劃實(shí)施路徑，并提高土地集約節(jié)約利用實(shí)效[7]。這樣才能更好地解決這些問題，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供有力支持。

7 措施與建議

在當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實(shí)施的社會環(huán)境下，各地鄉(xiāng)村振興取得了顯著進(jìn)展。然而，由于中心城市城鎮(zhèn)發(fā)展迅速，城鄉(xiāng)差距仍然較大。特別是農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)水平相對滯后，與鄉(xiāng)村振興的發(fā)展水平存在一定差距。為了進(jìn)一步推動鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村規(guī)劃向更高水平發(fā)展，提出以下建議：

加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平。這包括道路、供水、供電、通信等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，以及教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。這些基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)將有助于提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)升級。這包括發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)環(huán)保等產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的質(zhì)量和效益。同時(shí)，要加強(qiáng)對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)和支持，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。

加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理。要加強(qiáng)對農(nóng)村環(huán)境的監(jiān)測和保護(hù)，加強(qiáng)對污染源的治理，提高農(nóng)村環(huán)境的保護(hù)水平。同時(shí)，要加強(qiáng)對農(nóng)村生態(tài)資源的開發(fā)和利用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[8]。

健全鄉(xiāng)村治理體系確保組織振興。建立 “黨建引領(lǐng)、制度法治、村民自治、民風(fēng)德治”四級治理體系。持續(xù)深化村民自治實(shí)踐，加強(qiáng)自治組織建設(shè)，完善落實(shí)自治制度，建立建設(shè)村民智庫。

創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才流轉(zhuǎn)機(jī)制促進(jìn)人才振興。不斷優(yōu)化鄉(xiāng)村人才發(fā)展環(huán)境，提供創(chuàng)業(yè)空間環(huán)境和載體，積極宣傳就業(yè)扶持政策并落實(shí)到每一位相關(guān)人員。建立農(nóng)村人才引育訓(xùn)機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)村實(shí)用人才培養(yǎng)，培育壯大鄉(xiāng)賢隊(duì)伍[9]。

總之，要推動鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村規(guī)劃向更高水平發(fā)展，需要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的工作，提高農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，需要加強(qiáng)政策支持和引導(dǎo)，為鄉(xiāng)村振興提供更好的政策環(huán)境和支持。