土地權屬調查的現狀及對策研究

陳 謙

（上海市金山區自然資源確權登記事務中心，上海市 201540）

土地權屬調查是針對土地所有權和使用權的調查，是地籍調查的重要環節，也是開展土地測量工作的前提基礎。由于我國歷史上的土地制度經歷了多次重大變革，土地權利和權屬意識相對淡薄，土地權屬依據也不充分，在復雜的歷史及現實因素條件下，出現了許多土地權屬爭議問題，給土地管理工作帶來了很多不便利之處。數據顯示，每年我國發生土地權屬爭議案件約5萬起，涉及宗地多達10多萬宗[1]。然而，這些爭議產生的原因多種多樣，使得解決這些糾紛都非常困難。因此，為了有效查清土地資源分布及利用現狀，規范用地流程，有必要結合土地權屬調查中實際問題，分析土地權屬調查的現狀及存在問題，提出有效的解決對策，以此緩和社會矛盾，提高土地資源集約利用效率。

在理論研究方面，很多學者對土地權屬調查相關問題進行了探討分析。如姚利青研究提出土地權屬調查糾紛主要是歷史遺留和界限不明原因造成的，應按照遵循法律、結合歷史和現實，采取必要的技術性原則進行調查[2]。候漢霜研究了深圳地籍調查的難點，主要存在工作方案無法執行，參與積極性不高，已有材料利用不充分，歷史遺留問題難處理等[3]。范輝輝通過對某市城區土地權屬調查工作的詳細研究，提出并構建了一套完整的土地權屬調查方案[4]。秦承炳分析了土地權屬調查的方法以及數據管理相關問題[5]。

1 土地權屬糾紛的形成原因

1.1 土地界線不明確是根本原因

造成土地權屬糾紛的根本原因是土地界限不明確，因為市場經濟發展需要，原來部分地區的政府部門采用無償劃撥方式將部分荒地出讓給企業，但并沒有明確土地的面積、地界等信息，導致很多土地沒有明確的標志甚至沒有標志，再加上土地平整建設和周邊土地的開發建設，使得原有土地界限發生改變，重新明確界限就變得更加困難。近年來，土地超額增值使得部分所有者和使用者認為“有利可圖”，從而加劇了對土地權屬的爭奪。

1.2 歷史遺留問題是重要原因

當前土地權屬調查中很大一部分糾紛都是歷史遺留問題造成的。以1950年頒發的《中華人民共和國土地改革法》為例，該法律規定，將沒收的土地按照人口無償均分給農民，這種“均田地”的政策符合當時“不患寡而患不均”的價值觀，得到了廣大農戶的普遍歡迎。隨著時間推移到1958年，國家實行人民公社化運動，在推進農業合作進程，消弭貧富差距的同時，進一步助力了國家工業化建設。多次的國家運動造成行政建制變動導致的土地權屬糾紛情況較多，行政管理主體的變動引起土地權屬主體的混亂，影響了土地管理工作的正常開展。

1978年以后，國內部分地方出現了“包干”“包產”生產形式，國家順應需求提出了家庭承包責任制度，適應了當時的農業生產發展特點。但為了改變土地規模狹小，分戶經營導致的農業技術落后和農業基礎設施不足等問題；也為了適應市場經濟的不斷發展，各地區開始進行自發的土地制度改革，出現了很多土地開發、征用和興辦企業等；導致原本不清晰的權屬關系更加混亂模糊，加上受到土地權屬調查技術手段不足的制約和土地權屬資料的殘缺不全，給土地權屬調查工作帶來了很大的挑戰。

因歷史遺留問題造成的土地權屬糾紛形式多樣，如土改合作化時期未能確定明顯的地界標志或土地證不明導致的土地權屬未定；歷史時期無償占地或變動的土地，水利建設或平整土地造成的地界變更沒有原始記載的土地權屬糾紛；移民開荒或其他歷史問題留下的土地權屬不明等問題。

2 土地權屬調查的現狀難點

2.1 土地權屬調查工作方案落實不到位

國內各地區都針對土地權屬調查制定了專門實施辦法和調查原則，通常是協調各用地主管部門制定年度調查計劃，以此推進本單位系統的土地權屬調查工作；同時各區政府也要針對本轄區情況制定相應的土地權屬調查計劃并主導實施，由自然資源和規劃部門協調各部門，對重點地塊進行重點推進。然而，在地方政府推進土地權屬調查工作的過程中，許多單位面臨的問題是如何高效地開展相應的工作。由于各單位并非土地權屬調查工作的第一實施者，同時缺少專業的對接人員，使得調查人員與政府部門溝通時，往往需要先向規劃部門和自然資源管理部門發出聯系函后再對接，這極大地影響了土地權屬調查工作的效率，也可能會導致土地權屬調查范圍和內容的混淆。

2.2 土地權屬調查各方不主動積極參與

從以往很多地方開展土地權屬調查工作的經歷分析，盡管在土地權屬調查前期開展了相應的宣傳工作，也多次召開動員會議，發布專門通告通知，但很多單位和人員并不愿意積極主動參與土地權屬調查工作，而是被動地接受調查工作，這樣僅僅依靠土地權屬調查作業單位完全進行，相關協調單位不配合的方式會導致土地權屬調查工作的推進緩慢，效率低下的局面。

2.3 相關資料不能充分利用

通常情況下經過認定的土地界址會形成相應的資料，在復核確認資料無誤情況下可以直接引用已有資料，不需要再次進行界址勘測認定。然而實際情況中卻難以充分利用已有資料。不同部門掌握不同內容資料，需要相關部門和人員提供進行整合利用，而有些部門和人員并不愿意配合；或原有部門組織重組變遷后，現領導不認同原有的地籍資料；部分部門組織以涉及商業機密為由拒絕提供地籍資料。此外，原有資料太過久遠無法更新或核實，或已經丟失等都會影響土地權屬調查認定。

2.4 缺乏信息化技術手段

在信息化和數字化時代，各行各業融合了信息化和數字化手段，當前國內土地調查主要采用全面調查的方法，綜合運用實地調查、遙感監測等手段，繪制“地籍調查表”，利用計算機技術開發調查作業軟件。但面對復雜化和高要求的調查工作需要時，已有的信息技術已不能為我國土地管理提供高效的技術支持。在土地權屬調查工作流程中，大多仍采用人工采集錄入等傳統處理方式，沒有開發使用專門的信息管理系統，不但極大增加了土地權屬調查工作處理難度，還會影響到調查成果的質量。另外，很多地方都沒有建立專門的不動產信息平臺，因此已完成的土地權屬調查工作無法及時錄入系統平臺，導致土地資源管理系統的功能不夠完善、穩定，存在漏洞，難以充分共享、利用已有成果。

2.5 存在諸多的歷史遺留問題

很多地方在長期發展過程中，在原有的土地管理模式下也出現了較多的違法建筑和違法用地問題。部分地方默許外資或個人投資，利用農村組織出讓土地模式開辦工廠，或由農村組織出資辦廠經營。在開展土地權屬調查時如果外資或個人合作已經結束，則由原來的農村組織享有土地主張權利；但很多情況下是雙方并沒有結束合作期，原有農村組織可能不會對土地提出主張權利，而出資者可能經過多次轉手，實際控制人模糊不明，無法確認土地實際權屬情況。土地實際控制人或相關利益者也不愿意配合政府部門完成土地權屬調查工作。

3 土地權屬調查的對策建議

3.1 規范調查管理機制

對于教育、交通、衛生、公園等直接用地單位可以直接與土地管理部門進行對接，比較容易確定土地所有者和實際使用者，也便于開展土地權屬調查工作。同時要做好相關部門之間的協調管理工作，重點是對土地權屬相關信息的收集整理，采用信息化技術和有效的管理手段完成土地權屬調查。縱向要明確相關部門的土地權屬調查職責，確保土地權屬調查工作能夠順利推進。尤其是針對部分地區土地權屬調查工作量大的情況，僅僅依靠土地管理部門進度十分緩慢，必須綜合協調相關方共同完成，建立有效的共享機制，通過優化對接流程，確保土地權屬調查工作順利完成[6]。土地確權和爭議調處是土地權屬調查過程中常見問題，應該依據相關規范制定專門實施文件，為調查人員提供切實可行的操作指導。

3.2 加大宣傳營造土地權屬調查工作氛圍

加大對土地權屬調查工作的宣傳力度，讓公眾了解到土地權屬調查目的是維護土地所有者和使用者的合法權益。為了能夠更好地進行土地權屬調查工作，必須著力加大土地權屬調查的相關宣導力度，強調其主要目的在于維護土地所有者和使用者的權益與義務。唯有當土地所有者和使用者能夠深刻理解土地權屬調查工作的意義時，才能真正支持這項工作。此外，積極推動基層組織參與到土地權屬調查工作之中，利用基層組織對隱匿、抵抗土地權屬調查的行為進行化解，同時與牽頭部門及主管部門保持溝通交流。

3.3 充分合理利用已有資料信息

土地權屬調查工作涉及部門眾多，需要主管部門牽頭、多部門協調，需要將各種地籍資料統一收集整理，向調查單位提供查詢權限；用地部門需要向調查人員提供所涉及的所有資料，并開放查詢權限，同時也要做好相應的保密工作。在開展權屬調查工作時，不能僅僅依賴于外業現場指導工作。相反，需要重視國家和地方政府的權屬文件，協調社區街道部門進行地籍調查工作，搜集與土地權屬調查相關的資料。在經過復核審查已了解情況后，再開展外業實地測繪調查。參與調查的人員也應該具備相應的資質水平，了解土地權屬調查的相關政策。

3.4 土地權屬調查的全流程信息化管理

應該設計專門的土地權屬調查軟件系統，可以在土地權屬調查過程中將收集的數據信息及時上傳分析，形成全流程信息化的土地權屬調查。同時，要對已有不動產信息管理平臺進行更新升級，將土地權屬調查軟件與不動產信息管理平臺銜接共享，增強二者之間的互通性，利用平臺已有數據資料檢驗土地權屬調查成果的正確性，對發現的問題進行分析和修正，然后存儲更新數據[7]。

3.5 依法解決歷史遺留問題

因歷史遺留問題造成的土地權屬糾紛問題可以依據《中華人民共和國土地管理法》第十四條，由當事人以協調、調解、仲裁和訴訟等方式予以解決，在土地所有權和使用權爭議尚未解決之前，任何一方都不得改變土地的利用現狀。因為歷史遺留問題造成部分土地并沒有登記發證，但在土地權屬調查過程中不應該區分是否合法、是否有證，都應該如實地記錄到地籍調查表中。這也符合土地權屬調查真實記載的基本原則，至于后續如何處理則不需要過多關注。在無法找到土地所有者和實際使用者的情況下，應該協調有關部門，發動社區基層組織進行查找，對于拒絕參與配合土地權屬調查工作的部門和人員，可以協調查詢，疏通工作，拒不配合的按照有關辦法處理。

4 結語

土地權屬調查是地籍調查的重要組成部分，需要如實記錄土地權屬的真實情況，以此作為土地法律登記的重要基礎依據。本文認為造成目前土地權屬糾紛的根本原因在于土地界線不明確，重要原因是歷史遺留問題。本文對土地權屬調查的現狀難點進行了分析，認為當前存在土地權屬調查工作方案落實不到位、不主動積極參與土地權屬調查、相關資料不能充分利用、缺乏信息化技術，以及諸多的歷史遺留問題等問題；建議在土地權屬調查過程中要規范調查管理機制，加大宣傳營造土地權屬調查工作氛圍，充分合理利用已有資料信息，土地權屬調查的全流程信息化管理，依法解決歷史遺留問題；以此明確土地權屬調查工作辦法，提高土地權屬調查工作效率。