廣西高校新校區基建融資現狀及其風險防范

盤長麗　邱宗國

摘 要：隨著高校新校區基建項目規模的不斷擴大和超出償還能力的過度負債的增加，一些高校陷入巨大的債務風險中。廣西高校新校區建設要重視基建融資存在的風險問題，立足自身實際情況，分析風險，通過合理控制規模、拓寬融資渠道、加強債務管理等手段有效防范風險，確保高校新校區基建順利進行。

關鍵詞：廣西高校；新校區；基本建設；融資現狀；風險防范

中圖分類號：G64 文獻標識碼：A 文章編號：0450-9889（2024）03-0089-05

隨著我國高等教育大眾化步伐的快速推進，廣西眾多高校為了擴大招生規模，紛紛啟動了新校區建設。據統計，2016年至2023年秋季學期，廣西高校啟動建設的新校區多達33個，使用完成投資超過392億元。（數據來源于廣西壯族自治區教育廳網站網頁，http：//jyt.gxzf.gov.cn/jyxw/jyyw/t11112991.shtml）高校基本建設，特別是高校新校區建設有利于高校改善辦學基礎條件，壯大高等教育在校生人數規模，解決廣西作為欠發達地區高等教育發展與人民群眾不斷增長的教育消費間的矛盾，進一步推動廣西高等教育事業更好更快地發展。

然而，隨著高校新校區基建項目規模的不斷擴大和超出償還能力的過度負債的增加，尤其是還貸高峰期的相繼來臨，一些高校陷入巨大的債務風險之中。特別是在當前宏觀政策調控背景下，作為高校財政供給的政府進一步收緊錢袋子，減少財政撥款，銀行也因為高校還款違約率提升，開始對高校基建項目“惜貸”，這對正在進行大規模基建的高校特別是起步較晚的高校而言無疑影響很大。如何拓展新校區基建融資渠道，在風險可控的范圍內有效解決建設資金問題是許多高校謀求自身發展的關鍵。順利融資和化解債務風險不僅事關高校穩定有序運行，而且是政府合理管控債務，堅決守住不發生區域性、系統性債務風險底線的重要任務。

一、J高校新校區基本建設融資現狀分析

一段時間以來，廣西各大高校基本建設都是依賴政府財政撥款來進行。由于新校區建設投資巨大，政府財政撥款很難滿足經費需求，大部分高校新校區建設資金需要通過銀行貸款等融資渠道予以解決。作為國家全額撥款事業單位的J高校亦不例外。該校在通過建設新校區極大地改善辦學條件的同時，也背上了沉重的債務負擔。不斷膨脹的建設資金本息壓力成為學校正常辦學的潛在威脅，不容忽視。該校的問題在廣西高校建設過程中普遍存在，因此選作典型案例進行分析。

（一）J高校新校區基本建設情況

2016年，J高校獲自治區發改委的批復，著手開始大規模的新校區建設。新校區建設項目占地354 667平方米，總建筑面積約243 132平方米，項目共分三期進行，自治區發改委批復項目投資估算為8.42億元。目前已完成前二期建設，累計完成投資6.63億元，后續建設資金還需陸續投入2.73億元左右，超出估算0.94億元。具體各期資金需求情況詳見表1。

（二）J高校新校區基本建設融資現狀分析

J高校作為國家全額撥款事業單位，其收入來源于政府財政撥款及學雜費收入。開展新校區建設以來，隨著招生人數的逐年擴大，學校各項收入、支出指標相應大幅增加，每年結余的資金相當有限，難以滿足新校區建設的資金需求，資金缺口極大，需要J高校多渠道融資。近幾年，J高校基本建設的融資渠道主要是銀行貸款和申請政府專項債。J高校新校區基建資金來源情況詳見表2。

通過表2可以看到，J高校在新校區基本建設的資金籌措主要是通過舉債的方式獲得，即向銀行貸款和申請政府專項債，舉債金額占全部投資資金來源的75%左右；其次就是政府財政劃撥資金，其占到基本建設投資的22%左右；而自籌經費和其他資金來源之和不足占全部資金來源的2%。巨額舉債對目前J高校的財務造成了很大的壓力和挑戰。

二、廣西高校新校區基建融資存在的風險問題分析

（一）融資需求持續居高不下，財政經費支持增長乏力

近年來，為了支持高校新校區建設，廣西加大了政府財政支持教育建設的力度，全區教育經費總投入呈現逐年大幅度增加之勢。2021年，全區教育經費總投入為1 644.87億元，年度增長6.68%，占區內生產總值（GDP）的6.64%。（數據來源于廣西壯族自治區全區與自治區本級2022年預算執行情況和2023年預算草案的報告）特別是“十四五”以來，廣西繼續推進南寧教育園區、桂林高校集聚區和高校重大項目建設，通過實施教育強國工程、中西部基礎能力建設工程，統籌中央預算內投資、自治區專項補助資金和債券資金176.7億元支持高校新校區基本建設。（數據來源于廣西新聞網http：//news.gxnews.com.cn/staticpages/20230928/newgx6514ceb5-21298714.shtml）按照《中華人民共和國教育法》有關規定，政府舉辦的高校以政府投入為主，但由于目前自治區財力主要保障高校日常運轉和提升內涵建設，對高校基建投入的支持非常有限。以2020年為例，自治區本級財政安排高校基建類資金僅為6.825億元，不到當年高校基建類項目資金需求的十分之一。近兩年情況未得到明顯改善。

造成廣西高校新校區基建融資需求較大，融資規模偏大最主要的原因是高校數量及招生人數規模的快速擴張。2016年以來，廣西高校數量從73所增至87所，招生人數從24.84萬擴大到33.2萬，2022年廣西高校在校生140.75萬人，是10年前（2012年）的2.23倍，凈增約77.83萬人，增長123%。而財政投入遠遠不能滿足高校建設發展的需求。依據廣西壯族自治區教育廳每年公布的《全區教育經費執行情況》的統計數據可知，高等教育生均一般公共預算教育經費支出、生均一般公共預算教育事業費支出、生均一般公共預算公用經費支出在一些年份出現明顯下降的情況，全區一般公共預算教育經費占一般公共預算支出的比例也并非都是逐年增加。高校只能通過向銀行貸款等方式籌集建設資金，助推了融資規模的持續擴張。

（二）過度依賴有息融資，債務負擔過重，財務風險陡增

在廣西財政投入遠遠不能滿足高校新校區建設發展需求的情況下，高校主要通過向銀行貸款、申請政府專項債券等方式籌集高校新校區建設資金，對高校建設發展起到巨大的促進作用。但隨著區內高校新校區建設快速發展，高校債務總額迅速增加，學校金融財務風險越來越大。以有數據可查的2020年為例，全區59所公辦高校債務總額245.09億元，資產負債率為29.61%，其中銀行貸款89.42億元、政府專項債券127.64億元，占債務總額的88.56%。近兩年，廣西公辦高校債務有增無減。依據高校債務情況、資產負債率、年度還本付息與非限定收入比率等指標狀況，經測算分析，截至2022年底，受新校區建設影響，資產負債率達到50%及以上的高校共有23所，占到全區公辦高校數量的40%；依據當年事業收入等主要因素測算，其還本付息支出超過當年事業收入30%的高校有4所，這些高校債務狀況均達到了風險監控預警控制線。（數據來源：自治區教育廳、自治區財政廳關于2022年全區公辦高校債務風險監控預警情況的通報）雖然我區公辦高校總體債務風險水平可控，但也出現少數高校債務風險承受能力不足、債務水平偏高、收入增長對還本付息支持乏力等問題，財務風險巨大。

（三）融資渠道單一，社會資本沒有得到充分引入

從表2可知，J高校新校區基本建設資金來源主要依靠政府的投入和銀行貸款融資，其他融資渠道如科技成果轉化、校辦企業創收、社會捐贈等對建設資金籌集的貢獻很小，占全部資金來源的比例還達不到5%。廣西其他在建高校新校區基建融資結構與J高校境況相似。從整體來看，廣西高校新校區基建融資缺乏對社會資本的有效引入，BOT、TOT、PPP、ABS、PFI、BLT等新興融資方式在新校區基本建設中未得到廣泛應用。究其原因主要在于：高校管理者辦學思想固化，融資理念落后，融資渠道探索創新能力不強；高校新校區建設融資市場環境不佳，法規制度約束因素過多，政策指導和服務支持力度不足，很難激發社會資本的投入熱情。［1］

（四）基建融資資金使用效率不高，財務風險預警機制不完善

廣西高校新校區基建融資普遍存在資金利用效率不高的問題。一方面，雖然高校普遍建立了較為完善的財務制度，但由于新校區基建投資容易受政策環境影響，需要兼顧均衡，建設資金季節特點突出，使得項目預算很難做到科學管理，大部分新校區基建項目出現超預算現象。“概算超估算、預算超概算、決算超預算”的“三超”現象較為嚴重，高校預算審核不嚴，使基建資金使用效率較差。［2］另一方面受到傳統體制辦學觀念的影響，部分高校新校區基建項目建設重在花錢，甚至經常出現不計成本與投資效益而突擊花錢的現象。而高校管理者不能正確預測學校的融資能力和償債能力，罔顧預算安排，對各類與基建有關的資源沒有進行綜合的計劃和管理，盲目擴大基建規模，預算執行的力度和審計監督的強度不夠，使高校新校區基建資金使用效率較低。

當前，廣西大部分高校都還沒有建立健全有效的財務風險預警機制，不同程度地存在財務狀況失衡情形。特別是對新校區基建債務風險缺失識別、測度和防范的應急處置機制，對潛在財務風險缺少處置預案，一旦發生風險，后果不堪設想。因此，對風險預警機制的忽視將會影響高校新校區基建融資的使用效率，影響高校辦學效益。

三、廣西高校基建融資的風險防范措施

（一）加大政府財政支持力度，合理控制融資規模

當前，廣西高等教育正處在快速發展的歷史時期，高等教育毛入學率每年增長均高于全國平均水平，2023年已達到52.4%，但距離全國平均水平59.6%還有不小的差距。高校類型設置不盡合理，地域布局有待調整，學科建設、科研能力、教學水平、基礎設施建設等辦學條件與發達地區相比還有很大的差距，這些問題都亟需政府加大資金投入力度。從實際行動上看，一方面，要確保教育財政撥款的增長應高于財政經常性收入的增長，優化財政預算支出結構，根據高校擴大招生的實際情況適度增加財政生均撥款額度，加大政府財政撥款用于高校新校區基建融資的比例，充分保障廣西高校新校區基建融資有源頭活水；另一方面，要合理調節擴招速度，抑制擴張沖動，強化融資約束，防止出現由于盲目擴招而導致基建規模無序擴大。在調節擴招速度上要合理有序安排，優化招生結構，測算與招生人數增長相匹配的新校區建設投資規模，保證二者相互適應，協調共進。［3］要加強對高校發展的思想引導，樹立以辦學質量為先的教育發展觀念，防止新校區基建項目擴張沖動。要強化融資約束，通過建立健全審核審批考核制度辦法、項目審計等約束手段，全面加強項目監管，防止高校新校區基建融資規模盲目擴張。

（二）完善融資優惠政策，減輕債務負擔

面對高校新校區基建融資困境，作為教育事業發展主導力量的各級政府，要研究有針對性的各項融資優惠政策，減輕高校的債務負擔，確保高校債務安全，助推防范化解金融風險。在財政政策上，要出臺優惠政策提高新校區基建融資銀行貸款、政府債券的貼息比例，減輕有息融資利息支付壓力；要積極研究、穩妥推進對高校新校區基建融資資金適度進行政府化債，化解部分高校債務風險。［4］對舊校區土地資源、教育資源轉讓收入應全額返現支付高校用于新校區建設。同時，在稅收政策上，對廣西高校新校區基本建設過程中的土地使用費、城建配套費、消防安全費、防空費、白蟻防護費等各項稅費應給予相應的優惠減免；最大限度地發揮稅收調控政策的引導作用，調動企業、個人捐資建校的熱情，推行社會捐資助學稅收減免政策，減少學校舉債。

（三）拓寬融資渠道，探索多元化融資路徑

廣西高校新校區基建融資渠道結構單一，主要依賴財政撥款、地方政府專項債、辦學收入和銀行貸款。相對于國內外高校重要籌資來源的社會捐贈，廣西高校獲得的社會捐贈則少之又少，其他方式的融資路徑所占比例更少。當前又面臨著財政用于高等教育基本建設資金有限、政府專項債券額度呈下坡趨勢、銀行貸款規模嚴格受限的三大困境，探索、創新引入以社會資本為主體的多元化基建融資渠道是必然的選擇。

高校新校區基建融資要根據自身實際情況，在不增加高校自身負債情況下探索擴充引入社會資本參與新校區建設的融資方式，具體包括但不限于如BOT、TOT、PPP、ABS、PFI、BLT、融資租賃、混合所有制改革等融資途徑。目前，廣西高校在建新校區通過PPP融資成功的還不多，僅有廣西醫科大學玉林校區項目、廣西交通職業技術學院昆侖校區二期建設項目成功實現PPP融資。可見，推廣社會資本參與新校區建設的多元化融資方式空間巨大。為此，地方政府要在政策上破除體制機制的障礙，大力推行鼓勵高校項目采用PPP模式，引入優質社會資本參與高校項目的融資、建設、運營、維護和管理等工作，有效緩解高校建設資金短缺壓力，進一步改善高校辦學條件。［5］建設新校區的高校要認真學習領會《廣西進一步加快推進PPP工作促進經濟平穩發展十條措施》《自治區本級高校PPP項目推進工作方案》《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》等一系列配套政策，借鑒區內外成功案例，積極主動地探索實踐新校區基建存量債務項目，通過引入社會資本方緩解債務壓力，有效防范債務風險。［6］

（四）提高融資資金利用效率，加強債務審核管理

高校新校區基建融資資金要全面納入預算管理。通過科學合理的經費預算，對資金使用情況進行總體及分環節的用前預測，準確計算新校區基建造價成本，嚴格執行預算計劃。同時，要加強對基建項目的全過程監管，建立融資資金使用管理指標體系，從業務、財務、效益等多維度指標促進資金管理的科學化、精細化水平。［7］

加強高校新校區基建債務管理要完善高校新增債務審核。新增債務要嚴格履行審批手續，規范新增債務申報材料，明確高校新增債務申請流程，完善高校新增債務審核內容，明確不得舉債的事項；加強高校新校區基建債務管理要建立債務風險預警機制。通過測算資產負債率、非限定收入與債務倍數、各年度還本付息與非限定收入比率等指標，評估各高校債務風險狀況。［8］如發現有可能會發生難以按期足額償付的債務相關情況時，應立即組織學校相關部門研判債務風險狀況，排查風險原因。在保障學校基本支出和正常運轉支出前提下，可采取調減投資計劃、統籌各類結余結轉資金、處置資產、調整部門預算支出結構、舊校區置換、貸款展期等方式籌措資金償還到期債務，控制債務風險。

（五）健全債務風險預警工作機制，加強債務風險管控

一是要進一步增強風險意識，堅持底線思維。各高校要本著節儉辦學原則，堅持不發生學校系統性財務風險或重大金融風險的底線思維，科學制訂學校中長期發展規劃和建設專項規劃，按照規劃先行、規模適當、經濟適用的原則進行建設發展。要改變過去重投入、重建設，輕管理、輕效益發展模式，科學合理地制訂建設資金籌措方案，嚴格評估項目現金流和收益情況，有效防范債務風險發生。

二是要建立健全高校政府債務風險監控預警工作機制。通過債務系統等現代化信息手段對本單位債務風險狀況進行常態分析，采取動態監控、風險預警提示等系列措施進行日常監控預警管理，全面分析梳理法定限額內債務和監測平臺統計監測的債務分年度到期情況，制訂債務還款計劃，按月更新到期債務明細臺賬，全面排查風險隱患。

三是要建立債務風險事件報告與追責制度。要及時發現問題，并將處置結果向行業主管部門報告，不得瞞報、遲報、漏報、謊報。對預計難以按期支付學校到期債務可能引發風險事件或預計達到風險監控預警控制線等事項，要提前以書面報告的形式向學校主管部門報告，并抄送上級債務主管部門。通過強調風險事件及時報告、劃分風險事件及等級劃分、啟動應急響應和應急處置、追究責任等程序有效處置債務風險；加強高校新校區基建債務管理要落實高校債務監管責任。按照“誰舉債、誰負責”的原則，建立高校舉債終身問責和債務問題倒查機制，做到終身問責、倒查責任。

四是要進一步加強債務風險管控。對債務負擔較重、還本付息支出風險較高且達到風險監控預警控制線的學校，特別是資產負債率和還本付息能力都超過風險監控預警控制線的高校，除新校區建設外，政府原則上不應再支持學校新建項目，不再審批其新增債務（含政府專項債券）。同時根據自治區政府有關要求，督促指導債務負擔重、風險較高的學校通過盤活閑置資產、壓縮一般支出、優化存量債務、統籌財政專項補助等多種方式化解學校債務風險。

參考文獻

［1］李雋瑤.PPP模式下新基建項目融資風險及對策研究［J］.時代金融，2021（6）：78-81.

［2］廖志華，黃緒全.廣西公辦高校債務風險防控對策［J］.財務與會計，2020（10）：70-71.

［3］謝寶峰.高等院校債務風險的成因及其防范對策研［J］.南寧師范大學學報，2019（6）：61-72.

［4］葉玉瓊.廣西高校基本建設資金償還困難分析及化解對策探究［J］.國際商務財會，2022（11）：50-54.

［5］張懿.PPP模式下“新基建”項目融資風險及對策研究［J］.蕪湖職業技術學院學報，2020（6）：75-78.

［6］關于印發《政府和社會資本合作（PPP）項目管理操作指引》的通知［Z］.財金〔2020〕13號.

［7］孫惠玲.從財務指標視角分析公辦本科高校債務風險存在的問題及對策［J］.桂林航天工業學院學報，2021（3）：313-318.

［8］廣西壯族自治區人民政府辦公廳關于進一步加強政府性債務管理防范化解政府性債務風險的意見［Z］.桂政辦發〔2018〕6號.

注：本文系廣西教育科學“十四五”規劃2021年度專項課題“高校基建項目融資渠道及風險防范研究”（2021ZJY1852）、廣西教育科學“十四五”規劃2021年度專項課題“廣西高校基本建設資金籌措及償還困難問題研究”（2021ZJY1863）的研究成果。

（責編 秦越霞）