氣象標準約束力分析與評價研究

汪開斌 黃瀟 崔曉軍 姜月清 成秀虎

關鍵詞：雷電防護，標準應用，約束力，標準體系

0引言

標準是經濟活動和社會發展的技術支撐，是國家基礎性制度的重要方面[1]，是各項經濟技術活動中有關方面共同遵守的準則和依據[2]。發揮標準在推進國家治理體系和治理能力現代化中的制度性作用，標準的約束力是關鍵，只有在實踐活動中遵守協商一致的行為準則，標準技術支撐和基礎性制度的屬性才能體現，而遵守行為準則前提條件是標準本身應具有一定的約束力。

十五至十三五期間氣象領域共發布國家標準、行業標準836項[3]，標準以其“乘數效應”促進了科技成果應用，成為助推氣象高質量發展的動力，但紀翠玲等[4]認為“十三五”氣象標準體系中高質量標準、好用標準、針對性強的標準、影響力大的標準不多，標準的權威性和硬約束地位不夠明顯；李坤玉等[5]認為在決策氣象服務專業領域，決策氣象服務相關氣象推薦性標準不具備強制性，即可執行也可不執行，同時，由于氣象標準本身的局限性和宣傳力度不夠，導致決策氣象服務人員的參與力度不夠，業務工作中很多時候并沒有完全參照相關標準規范制作決策氣象服務材料；汪開斌等[6]認為雷電防御領域（X13）標準子體系的標準（簡稱氣象防雷標準），在術語和定義、標準化對象、標準之間及標準內部的技術要素等方面需要協調，在測定值的數值修約和極限數值的判定方法上存在技術缺陷[7]，在規范性引用其他領域有關標準的技術要求時還需要進一步協調[8]。標準作為共同遵守準則和依據，上述問題的存在顯然影響了標準的權威性和嚴肅性，其約束力也必將大打折扣。為提高標準的約束力，紀翠玲[9]從遵循限定范圍、法律依據、應用需求等3個方面的原則，提出了氣象領域強制性國家標準體系構建的思路和方法；汪開斌[10]從實施效果上分析了標準應用產生的效益，助推人們“共同使用和重復使用”，發揮標準在技術支撐和管理中的作用。

本文以氣象防雷標準為例，從標準制度屬性的基礎性制度和技術支撐等2個方面分析了現行氣象防雷標準的約束力，并指出影響約束力的因素，以期促進標準應用，為氣象防雷標準復審、修訂以及標準體系規劃提供參考。

1氣象防雷標準概況

氣象防雷標準是中國氣象局“十三五”氣象標準體系框架的重要組成部分，標準化對象既包含了防止或減少雷擊建（構）筑物所發生的人身傷亡和財產損失而采取的技術措施，也包含為滿足標準要求而采取保障性技術要求，標準體系結構如圖1所示[11]，從主要內容可知，標準不僅支撐氣象行業業務發展，還管理多個專業領域/行業的社會事項。截至2023年9月30日，現行氣象防雷國家標準和行業標準共77項。

2評價指標

2.1基礎性制度

從標準化對象的角度，技術標準具有實際上的法律約束力和約束效果，行政機關發布的技術標準從名稱、形式、結構和內容以及制定和頒布程序上看，雖然不符合法律規范的外形，但它的內容針對的是事項或物品，通過若干行政手段，使標準成為了特定領域諸多問題的解決和因應之道[2]；同時，技術標準具有法律的品行，形式上具有規范性，內容上具有調控性，效力上具有約束性，屬于規則控制領域，是一種權力化的技術規則[12]，這種技術標準的法律屬性得到了環境標準[13]、消防技術標準[14]等多個行業標準的認同。氣象防雷標準是氣象主管機構依法履行防雷安全監管職責、實施防雷減災消除防雷安全隱患的技術依據，一旦被法律法規、規章（含技術法規）援引或被行政機關明示采納，就具有一定的法律約束力。因此，氣象防雷標準作為基礎性制度可分為法律效力約束力、法律后果約束力、行政主導/干預約束力。

2.2技術支撐

氣象防雷標準的目的是在雷電防御領域內獲得最佳秩序，促進共同效益，其公認的技術規則也是雷電防護技術所在的最新技術水平高度。在標準適用范圍內，這種符合大多數相關方利益的行為準則自然會被有效執行。因此，氣象防雷標準作為技術支撐可分為市場機制約束力、契約約束力和自我約束力。

3 氣象防雷標準約束力

3.1法律效力約束力

法律效力約束力是指強制性標準或《中華人民共和國氣象法》《氣象災害防御條例》援引/明示，并有違法追責條款來保障執行的氣象防雷標準。《中華人民共和國氣象法》第三十一條第二款規定“安裝的雷電災害防護裝置應當符合國務院氣象主管機構規定的使用要求”，如果“安裝不符合使用要求的雷電災害防護裝置的”則應承擔第三十七條的法律責任。如對阻隔防爆撬裝式加油（氣）裝置來說，防雷技術措施應滿足QX/T450-2018《阻隔防爆撬裝式加油（氣）裝置防雷技術規范》規定技術要求。因此，被法律法規援引/明示并保障實施的標準，無論是強制性標準還是推薦性標準，具有實際的法律效力約束力。

3.2法律后果約束力

法律后果約束力是指法律法規中有寬泛的技術性要求但無追責條款保障，氣象主管機構往往會通過若干行政手段，將標準中的技術要求作為度量“寬泛”的制度，成為規范解決這類特定問題的因應之策。如：《氣象災害防御條例》規定申請雷電防護裝置檢測資質應符合氣象主管機構規定的條件，根據QX/T646-2022《雷電防護裝置檢測資質認定現場操作考核規范》的規定，如果考核成績不“合格”或5種“不予通過”的情況之一，將無法取得雷電防護裝置檢測資質或資質延續。因此，含有法律法規明示寬泛技術要求的標準，一旦被行政機關采納就要承擔相應的“法律后果”，具有實際的法律后果約束力。

3.3行政主導/干預約束力

行政主導或行政干預約束力是指氣象主管機構在推進防雷安全治理體系建設中，通過業務流程、監管、執法檢查等若干行政手段，主導或干預標準的實施應用。如：雷電災情統計業務應按照QX/T191-2013《雷電災情統計規范》的要求收集雷電災情、統計災害損失和災情數據；雷電防護裝置設計審核和竣工驗收的許可需要按照QX/T106-2018《雷電防護裝置設計技術評價規范》提供設計說明、規劃總平面等，以及被評價對象的使用性質、結構、規模、四置距離情況等信息。因此，納入氣象主管機構業務管理制度中的標準具有實際的行政主導/干預約束力。

3.4市場機制約束力

標準是通過標準化活動，按照規定的程序經協商一致制定，為各種活動或其結果提供規則、指南或特性，供共同使用和重復使用的文件[15]。作為氣象防雷領域內最佳秩序的行為準則，使用協商一致的“刻度標尺”，有利于解決分歧、促進共同效益，如：大型浮頂油罐的檢測活動，執行QX/T311-2015《大型浮頂油罐防雷裝置檢測規范》，可使防雷安全監管機構、檢測機構和生產經營單位等多個專業/領域相關方獲得最佳秩序。氣象防雷標準中涉及多專業/領域解決同一事項的標準，往往可通過市場驅動而產生約束力，且涉及專業/領域越多，約束程度越高。因此，多專業/領域適用的氣象防雷標準具有市場機制約束力。

3.5契約約束力

契約約束實為合同約束，當相關方約定遵守或單方承諾遵守某項標準時，則該項標準對相關方或承諾方具有合同上的約束力，不遵守契約可能要承擔“標準帶來的法律后果”。如：在雷電防護裝置檢測活動中，如果雙方約定或單方承諾執行QX/T560-2020《雷電防護裝置檢測作業安全規范》，檢測特定場所應具有“登高作業證”“低壓電工作業證”等特種作業證，而檢測人員實際并沒有取得相應的證書，一旦發生生產安全事故則有可能要承擔相應的責任。因此，氣象防雷標準中，涉及提供服務技術要求的標準具有契約約束力。

3.6自我約束力

氣象防雷標準在促進雷電防護技術、防雷安全管理、服務質量創新等方面具有重要的意義，部分標準即使不執行也不會產生任何后果，但從標準實施良好行為和科學態度來說，應用標準就應該遵守標準。如：QX/T262-2015《雷電臨近預警技術指南》、QX/T405-2017《雷電災害風險區劃技術指南》等推薦了雷電監測預警良好的慣例和方法，使用者在實踐中可以得到參考和指導，不執行可能會產生不利的影響。因此。自我約束力是標準的基本約束力。

3.7影響標準約束力的制約因素

從評價指標來看，氣象防雷標準具有6種約束力，這些約束力不是相互獨立而是具有包含和轉換關系。已有研究表明[6-8]：氣象防雷標準技術要求主要來源于工程建設和雷電防護專業領域的標準，尚缺少基礎標準和通用標準，且與相關專業/領域的標準尚需要進一步協調。因此，本標準體系（X13）的標準即使具有法律強制執行力，也有被替代而降低甚至失去法律效力約束力的風險。

4 結論與展望

4.1結論

氣象防雷標準具有法律效力約束力、法律后果約束力、行政主導/干預約束力、市場機制約束力、契約約束力和自我約束力等6種約束力，其中：氣象法律法規援引/明示并保障實施的標準具有法律效力約束力；被氣象主管機構采納并有“法律后果”的標準具有法律后果約束力；納入氣象主管機構業務管理制度中的標準具有行政主導/干預約束力；多專業/領域適用的標準具有市場機制約束力；涉及提供服務技術要求的標準具有契約約束力；自我約束力是氣象防雷標準的基本約束力。

4.2展望

本文從標準的基礎性制度和技術支撐2個方面概要分析了現行氣象防雷標準的約束力，并簡要指出影響約束力的因素，以期促進現行標準的有效應用，為氣象防雷標準的實施效果評估、復審和修訂以及雷電防御領域（X13）標準體系規劃提供參考。因僅從定性方面分析，客觀科學的分級量化指標及評價體系有待進一步研究。