關于加強“問題地圖”監管的分析與建議
——以嘉興市南湖區為例

□嘉興市自然資源和規劃局南湖分局 吳紅娟

地圖可以直觀地反映區域范圍和地理信息等，是人類認識自己家園的重要工具，是國家版圖的重要表現媒介。正確的國家版圖，是國家主權和領土完整的象征，具有嚴肅的政治性和嚴格的法定性。隨著時代發展，地圖廣泛使用于生產生活的各個領域，隨之也出現各種“問題地圖”，不僅誤導公眾認知，還對社會產生不良影響，損害國家主權安全和利益。近年來，嘉興市自然資源和規劃局南湖分局加強“問題地圖”整治，強化房地產、印刷、測繪單位、書店和公共場館等領域抽查檢查，引導社會公眾樹立正確的國家版圖意識，規范使用標準國家地圖。據統計，2019 年以來，該局共抽查檢查公共場館15 家、測繪單位11 家、房地產企業9 家、書店9 家、印刷企業6家、其他企事業單位5 家。

▲嘉興市自然資源和規劃局南湖分局聯合區住建部門對東樾名庭售樓處開展問題地圖檢查活動

一、現狀分析

通過對2019 年以來地圖市場的檢查，發現“問題地圖”的主要情況如下。在時序上，2019 年以來，每年都有機構或場所發現存在“問題地圖”。在使用領域方面，圖書館、村民禮堂等公共場館發現問題地圖6例，房地產企業3 例，測繪機構2 例，教輔機構1 例，書店等其他機構未發現“問題地圖”。在發現渠道方面，80%以上的“問題地圖”是測繪主管部門檢查中發現，來自于群眾舉報的比例不足20%。在地圖載體方面，主要是展板、沙盤、旅游指導手冊和企事業單位使用的互聯網、新媒體地圖。在問題類型方面，主要是未完整或正確表達中國領土，包括漏繪和錯繪釣魚島、赤尾嶼、南海諸島等重要島嶼，錯繪國界線、南海諸島表示不符合要求等。未發現將不能對外公開的軍事禁區、軍事設施、未經公開的機場等不能對外公開的涉密內容進行繪制的情形。

發現的“問題地圖”有以下特點。一是時間尺度寬。連續4 年均有不同形式“問題地圖”被發現，有的“問題地圖”已展示使用多年，有的是新制作公開。二是行業分布廣。在公共場館、公司企業、教輔機構等存在“問題地圖”。三是新型地圖多。包括房地產分部、商鋪網點分部等展示地圖，互聯網、新媒體地圖，文化旅游、社會服務等“不是按照一般地圖的比例和規則”的手繪地圖。四是群眾舉報少。公眾主動發現并舉報的“問題地圖”比例較低。

二、原因分析

（一）排查整治不夠全面深入

近幾年的排查整治采用“自查+抽查”形式開展，組織企事業單位開展自查，并對涉及地圖較多的行業重點抽查，“問題地圖”每年都有查獲。社會組織的自查缺乏必要專業知識和管理制度，很難自行發現具體問題并落實整改。政府和社區網格作用未發揮，協作聯動機制和長效監管合力未形成。

（二）地圖監管和服務有待提升

日益豐富的地圖產品已不符合學理上的地圖范疇，對新出現的地圖產品是否適合傳統學理地圖的監管體系存在困擾。國家和省、市自然資源主管部門在官方網站提供了主要區域的標準地圖供下載使用，地圖定制化服務不夠豐富，不同行業用戶對地圖的需求存在個性化差異，對如何獲取權威的地理信息數據不清楚。

（三）社會公眾作用未充分發揮

目前“問題地圖”主要來自于行業主管部門檢查發現，群眾發現并舉報的案例較少。社會公眾對國家版圖的相關知識了解較少，識別“問題地圖”的能力相對不足，強烈的版圖意識尚未建立，對“問題地圖”的舉報途徑不清楚。

三、對策和建議

（一）完善監管機制

強化執法整治。細化自然資源測繪執法程序，完善與市場監管部門聯合執法、取證、查處的工作機制。自然資源會同市場監管等部門制定方案，政府為主導，定期組織開展地圖市場整治，對地圖加工、銷售、使用等領域場所（包括互聯網、新媒體等）的拉網式摸排，對受眾廣、影響大的地圖實施精準的“靶向治療”。加強對地圖市場違法違規案件的查處，加大查處典型問題的宣傳，切實規范地圖市場秩序。加強部門協作。結合地圖應用領域和場景，建立自然資源、市場監管、文化教育、新聞出版、廣播電視等部門的協作聯動機制，強化對公共場所展示地圖、廣播電視節目所涉地圖、展會地圖、印刷出版地圖和網絡平臺地圖的監管。強化基層基礎。發揮各鄉鎮（街道）作用，加強村（社區）網格化管理，打造基層市場監管所、自然資源所為“服務前站”，加強一線隊伍建設，樹立“管理即服務”的理念，提高業務能力和水平，提升發現問題、處理問題的效率。壯大監管力量。建立地理信息員制度，聘請熱愛地圖事業的人員為“地理信息員”，給地圖市場上的地圖“找茬”，完善“問題地圖”監督舉報制度，發動公眾壯大地圖市場的監管力量。

▲嘉興市自然資源和規劃局南湖分局在大橋鎮胥山村舉行8·29測繪法暨國家版圖宣傳活動

（二）做好宣傳教育

組織開展國家版圖宣傳、問題地圖教育和地圖知識普及工作，引導公眾熟悉國家版圖、提高辨別“問題地圖”的能力，是徹底消除“問題地圖”最根本方式。擴大宣傳范圍。與學校、社區、圖書館等聯動，針對廣告制作、媒體制圖、房產銷售等群體開展針對性的宣傳教育活動，積極消除宣傳盲區。豐富宣傳方式。創新“線上+線下”“傳統+現代”等多種渠道，通過公眾媒體、網絡平臺、電子屏、短信平臺、宣傳欄等載體，輪播滾動宣傳國家版圖意義、錯誤版圖示例、正規地圖獲取渠道、問題地圖舉報途徑等信息。持續宣傳教育。以全國測繪法宣傳日等為契機，將國家版圖宣傳工作作為一項長期事業，有計劃組織實施。

（三）優化地圖服務

優化地圖審核、應用服務等流程，提供更加便捷的服務。研究新形式地圖的審查標準、程序，提出針對性管理意見。加強公共服務地圖獲取途徑的宣傳，豐富獲取渠道，在政府官網、測繪主管部門官網、行政審批服務官網等提供標準地圖獲取鏈接，目前嘉興市地理信息公共服務平臺（https://zrzyhghj1.jiaxing.gov.cn/#/special）已提供市本級政區圖、衛星影像圖8 幅；文化旅游、總體規劃等多種專題圖。進一步加強地理信息資源整合和利用，及時更新基礎地理信息數據，優化開放共享渠道，推出更多專題性、公益性地圖供免費下載使用。