“雙循環”背景下縣域國土空間格局優化
——以東陽市為例

□浙江省國土空間規劃研究院 金宇潔

□東陽市自然資源和規劃局 張丹麗 韋 緯

加快構建“雙循環”新發展格局是當前黨和國家做出的重大戰略部署，對經濟社會發展提出了新的要求，國土空間格局優化需要以此為背景作出調整。本文以東陽市國土空間格局優化為例，分析“雙循環”新發展格局構建的特點、要求和趨勢，初步建立了基于處理產業與消費、供給與需求、集聚與分散、城市與鄉村、品質與創新五對相互關系為焦點的縣域國土空間規劃方法框架，為加快構建“雙循環”新發展格局和完善國土空間規劃提供思路和方法。

一、“雙循環”與國土空間格局優化

（一）“雙循環”提出的背景

構建國內國際“雙循環”新發展格局需要依托國內市場優勢，充分挖掘內需潛力，化解外部不利影響，保證全國經濟社會正常運行和大局穩定。當前，中國經濟發展面臨俄烏沖突、關鍵技術“卡脖子”、糧食安全危機等多重挑戰，為此中國積極調整發展戰略，將國內大循環作為“雙循環”的主導，保證重點產業形成完整有韌性的產業鏈供應鏈，確保極端情況下經濟和社會穩定。

（二）國土空間格局優化可為構建“雙循環”新發展格局提供支撐

國土空間格局優化是總體規劃的核心環節，合理的國土空間格局可為“雙循環”新發展格局提供支撐。一方面，通過錨定保護類空間，保障糧食和生態安全，協調保護與發展之間的空間矛盾，為持續構建“雙循環”新發展格局提供底線保障；另一方面，通過集聚城鎮及產業空間，提升中心城市和城市群的綜合承載能力，為構建“雙循環”新發展格局提供持續穩定的動力源。

（三）國土空間格局優化可為資源要素的流動提供引導

優化各類資源配置是總體規劃的重要命題，國土空間格局優化一方面可通過調節空間供需配置，引導各類資源要素合理流動，推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局；另一方面通過統籌安排重要空間節點的位置、能級及功能，布局重要基礎設施廊道的走向，提升區域間的互聯互通水平，促進國內市場的統一和要素的自由流動，推動形成強大的國內外市場。

二、“雙循環”背景下國土空間格局優化的要求和內涵

（一）“雙循環”背景下格局優化的要求

構建“雙循環”新發展格局是一個系統工程，關鍵在于經濟循環的暢通無阻，目前影響中國經濟循環的因素，包含了供給側結構性因素和需求側潛力釋放問題，為此需要從戰略和政策上作出調整。

一是深化供給側結構性改革主線，適度提高供給體系對國內需求的適配性。促進戰略性新興產業的發展，強化基礎設施的支撐引領作用，提升服務業的效率和質量。二是擴大內需。挖掘包含新型城鎮化在內的國內消費 ，進一步釋放內需潛力；堅持就業優先，提高居民收入水平。三是統籌發展和安全。貫徹落實總體國家安全觀，確保糧食、能源和戰略性礦產資源安全，提高應對公共安全的保障能力。除此之外，構建新發展格局還需要關注創新和協同。構建新發展格局最本質的特征是實現高水平的自立自強，加強自主創新。

因此，“雙循環”大背景對國土空間格局優化的具體要求可以概括為：以守牢國土安全底線為前提，以提升人民生活品質為目標，以合理配置要素為抓手，構建主體功能凸顯、優勢互補、高質量的空間開發保護格局為核心的基本空間框架。

（二）“雙循環”背景下格局優化的內涵

中共中央、國務院在《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中對國土空間規劃及格局優化的內涵作了明確要求，即體現戰略性、提高科學性、加強協調性和注重操作性。“雙循環”新發展格局的構建要求，進一步豐富了格局優化的內涵，至少包括五個方面內涵的拓展：一是將包括土地空間在內的自然資源作為參與“雙循環”產業經濟要素予以有效組織；二是將新型城鎮化、鄉村振興、空間品質提升、城鄉生活圈建設等作為供給側結構改革和擴大內需的結合點；三是協調優化保護和發展的關系，將生態保護、耕地保護作為空間格局優化的基礎，以控制線及用途轉用限制等方式統籌空間利用；四是國土空間格局優化需重視創新發展，有效組織和滿足創新要素的環境建設；五是協調區域之間、城鄉之間以及各類型功能分區之間的空間結構和布局形態。

三、“雙循環”背景下縣域國土空間格局優化的基本框架

（一）總體框架：格局、要素、品質一體化

目前基于“雙循環”的國土空間規劃研究尚不充分，就規劃的邏輯來看，需要建立以“產業與消費引導—空間格局重塑—設施有效投放—土地要素保障—品質空間塑造”為核心的空間規劃體系，并結合糧食、生態等安全為背景的“三區三線”劃定，提升空間資源配置利用水準，進而形成支撐“雙循環”的國土空間格局。

這一空間規劃體系可稱為“格局、要素、品質”一體化，其中空間格局重塑為關鍵環節，空間格局應有效指導區域性基礎設施、生產生活配套設施的布局。其余每一環節均構成前后雙向制約，而這一連鎖調整均需建立于城市產業與消費布局影響下的空間格局重塑基礎之上，體現出“雙循環”新格局構建的要求與焦點，其關系如圖1 所示。

（二）基本框架的內涵邏輯與焦點

構建“雙循環”新發展格局要求提高供給體系對國內需求的適配性、擴大內需、統籌發展和安全，同時關注創新和協同。因此在空間上，需要正確處理五對焦點關系，即產業與消費、供給與需求、集聚與分散、城市與鄉村、品質與創新。

1.注重產業與消費對空間格局的相互影響。傳統結構規劃將研究視角聚焦在“理性規劃模型”的構建上，注重形態而易忽視經濟研究。而在構建“雙循環”新發展格局時，尤其需要重視產業經濟效益及其作為公共政策的基礎性作用，注重產業與消費對空間格局的相互影響。一是以“新需求牽引新供給”的用地配置方式，為新興產業在融合集中發展中可能形成的重要節點提供空間；二是需要明確各地的消費轉型路徑，并為可能的消費格局演化預留彈性。

▲圖1 “雙循環”背景下國土空間格局優化的基本關系

2.注重空間供給與需求的相對均衡。傳統規劃編制多以編制主體基于土地發展權的訴求為出發點，而忽視空間供給約束，片面擴大需求，導致空間低效。“雙循環”背景下，需要更注重空間供需之間的匹配：一是需要提高土地資源要素的配置效率，進一步挖掘“存量”空間，通過國土綜合整治、城市有機更新、低效用地再開發等手段，提升國土空間活力和資源配置效率；二是仍需堅持生態安全、糧食安全等理念，以“雙評價”“雙評估”等為基礎，妥善處理“三生”空間矛盾。

3.注重統籌空間要素的集聚與分散。與傳統結構規劃中過于強調“點軸”式發展模式不同，在“雙循環”新發展格局中，部分要素會進一步強化集聚，以提升空間使用效率；另一部分要素則需要均衡分散，用以保障區域均衡發展及國土安全。空間的組織模式應更多強調多中心、網絡化、融合式發展，不進行“攤大餅”式的開發建設。因此，縣域國土空間格局優化會強化“全域全要素”的結構特征，即“點軸”要素之外的“群、圈、片、廊”等結構要素。

4.注重區域城鄉的空間協同。傳統規劃受制于行政治理和地方發展的自主性，趨向于安排內部完整的空間結構；而“雙循環”新格局重視地區間的開放和差異，需要實現基于主體功能定位的區域分工。因此，縣域國土空間格局會更多表現出區域間的協同，部分地區的空間結構可能并不完整，需要擴大協同范圍。城鄉間的協同則不再視鄉村為背景，而是需要整合城鄉資源要素，明確城鄉間的圈、群關系，通過設置城鄉間要素流動通道等方式促進城鄉融合發展。

▲圖2 東陽市原城鄉總體規劃空間結構

5. 注重創新環境和空間品質相互促進。“雙循環”的核心要求是提升供給體系間的關聯并予以創新，突破形成“卡脖子”的核心科技。因此縣域國土空間格局優化中需要特別注重推進創新鏈和產業鏈深度融合，結合新型基礎設施建設，塑造和提供滿足創新活動開展的生態環境。此外，還注重創新環境和空間高品質間的平衡，通過產業鏈、知識鏈和社區生活圈的深度融合激發創新可能性，建立以“活力”為核心的功能復合和公共空間體系。

四、“雙循環”背景下東陽市國土空間規劃格局優化實證

（一）東陽市國土空間規劃格局優化要點

東陽市地處浙江省中部地區丘陵盆地地帶，總體呈現“三山夾兩盆，兩盆涵兩江”的地貌形態，產業經濟實力較強、塊狀經濟特色明顯，文化影響顯著。

在編的東陽市國土空間總體規劃，提出從浙江特色的塊狀經濟走向都市區經濟的“內循環”產業發展導向，進而修正原版總體規劃中“兩原兩帶”空間結構，提出了“雙循環”背景下的“T 軸城市組團+小城鎮魅力環+外圍生態屏障”的空間新格局，如圖2 所示。

（二）強化產業經濟與空間結構的關聯分析

首先對地區產業的發展態勢作出判斷，將東陽12 個主要工業產業門類與全國主要同類優勢產業區進行橫向對比，做出將生物醫藥、磁性電子和影視文化為主導產業的趨勢判斷，確定產業空間布局為“2+n”（經濟技術開發區、橫店產業集聚區及其他產業區），初步形成“T”軸城市組團，成為縣域新的空間主結構。

（三）基于空間供需平衡的考量

考慮到新增建設用地指標及空間趨向緊約束的現實條件，規劃做出“控制增量、挖掘存量、做實流量”的優化考量：在符合開發邊界管控要求的前提下，增量指標及空間重點投放至“T 軸城市組團”，點狀投放至“小城鎮魅力環”中的主要城鎮節點，同時推動開發邊界內鄉村建設用地“村改居”；其余鄉鎮主要通過建設用地存量挖潛來獲得發展空間；外圍鄉村地區則通過整治等手段產生“流量”，專項用于鄉村產業發展、村居建設和環境改善，使全域建設空間和指標基本供需平衡。

（四）基于保護要求的空間聚散

東陽市國土空間格局優化在強化中心城鎮網絡空間基礎上，注重統籌發展和安全之間的關系，對約占全域面積42%的永久基本農田和生態紅線進行嚴格保護。在此基礎上開展對“非建設”空間的研究：認為都市邊緣地區具備多要素復合發展潛力，因此在格局優化中提出在盆地和丘陵交界地帶培育“小城鎮魅力環”，連城帶鄉，促進全域格局優化。

（五）實施區域與城鄉間的協調

“雙循環”背景下，融入金義都市區成為東陽市空間格局優化的重要目標。相應的空間優化策略包括：以東陽高鐵新城為支點，聯系橫店和磐安縣城，形成義甬舟通道和義東浦磐發展帶為支撐的“T 軸城鎮群”，預留南馬—畫水—義烏赤岸—金義都市新區戰略廊道，構建江北、白云兩個一體化協同區域等。此外，小城鎮作為城鄉網絡中的節點，根據其自身條件和潛力以組團形式進行功能強化，例如“魅力環”中的“田園城市”巍山—歌山、南馬—花園。

▲圖3 東陽市區域一體化發展格局

（六）關于創新和空間品質提升

創新和空間品質提升主要體現在產業鏈、知識鏈和社區生活圈的深度復合上。總體規劃強化白云片區、東部新城等區域的產業鏈和產業集群的構建，建立基于行政-商貿-科教空間形成的城市中心區域，并將其劃設為22 個“15 分鐘生活圈”，通過基于“兩鏈一圈”的公共生活空間的重新構建，優化城鎮品質環境，培育以公共空間為主體，社區創新為載體的創新環境。

五、結論和討論

在東陽市國土空間格局優化中，著眼構建“雙循環”新發展格局，初步建立了基于處理產業與消費、供給與需求、集聚與分散、城市與鄉村、品質與創新五對相互關系為焦點的縣域國土空間格局優化方法框架，與傳統結構規劃形成邏輯、要素組織、表達形式等方面的區別。反觀這一框架，仍然可在以下兩個方面進行提升。

一是應統籌考慮格局優化與底線管控之間的關系。在市縣層面，要從長遠發展的角度構建相對穩定的城市結構形態，在城市的動態發展中兼顧經濟發展與安全韌性。底線管控關乎生態和糧食安全，但可在底線管控的實際工作中統籌考慮空間的動態優化。

二是從理論上講，格局優化應是國土空間規劃框架中的一環，不能脫離總體框架而單獨存在。在東陽市的實踐中，僅對結構優化進行了單獨研究，而未對其在總體框架中的作用及與其他部分的關聯進行探討和實證，是這一實踐中的不足和遺憾。

加快構建“雙循環”新格局提出以來，社會和經濟形態正在發生一系列重要而顯著的變化，也對國土空間的規劃格局、要素投放及治理機制等提出了新的要求。縣域國土空間規劃作為“多規合一”的全域全要素法定規劃，強烈影響著生產力的布局和地區發展。在新的國土空間規劃編制進程中，仍然需要重視格局優化的引領作用，通過基于“雙循環”格局的內涵、要求和價值取向，結合國土空間規劃基于自然地理格局、充分考量經濟產業、內外協調、注重創新等多元因素，實現國土空間格局整體優化，實現高質量發展目標。