全民所有建設(shè)用地資產(chǎn)清查價格體系建設(shè)的浙江實踐與思考

□浙江廣廈建設(shè)職業(yè)技術(shù)大學(xué) 許 葳

□浙江省測繪科學(xué)技術(shù)研究院 李媛媛

全民所有自然資源資產(chǎn)清查（以下簡稱“資產(chǎn)清查”）是統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的基礎(chǔ)，是落實全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度、國有資產(chǎn)報告制度和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革等中央改革任務(wù)的重要途徑。2021 年，自然資源部在全國范圍內(nèi)啟動全民所有自然資源資產(chǎn)清查第二批試點，浙江省積極響應(yīng)，開展了全省全民所有土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、海洋和水7 類自然資源資產(chǎn)的清查工作。其中，全民所有建設(shè)用地資產(chǎn)經(jīng)濟價值最高，其價格體系建設(shè)顯得尤為重要。

本文依據(jù)《全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)指南（試行稿）》，在浙江省開展全民所有建設(shè)用地資產(chǎn)清查價格體系建設(shè)的實證研究。設(shè)定全民所有建設(shè)用地資產(chǎn)清查價格內(nèi)涵為：2020 年12 月31 日各類土地用途法定最高年期的完整國有建設(shè)用地出讓土地使用權(quán)的地面地價，以縣級基準(zhǔn)地價為基礎(chǔ)，通過必要的修正、調(diào)整和補充完善后，形成基于清查時點的、基本內(nèi)涵統(tǒng)一的、全域覆蓋的浙江省全民所有建設(shè)用地資產(chǎn)清查省級價格體系（以下簡稱“建設(shè)用地省級價格體系”）。

一、浙江省建設(shè)用地省級價格體系技術(shù)框架

首先，以縣為單位收集現(xiàn)行基準(zhǔn)地價，并統(tǒng)一修正到資產(chǎn)清查價格內(nèi)涵。其次，將基準(zhǔn)地價地類對應(yīng)轉(zhuǎn)換為“國土三調(diào)”分類中的二級地類，對無法轉(zhuǎn)換的地類設(shè)置地類賦值規(guī)則，制作基準(zhǔn)地價矢量圖。再次，將現(xiàn)行基準(zhǔn)地價矢量成果中未覆蓋的區(qū)域補充價格賦值規(guī)則，形成覆蓋全域全地類的清查價格矢量成果。最后，設(shè)區(qū)市和省級依次進(jìn)行清查價格區(qū)域內(nèi)匯總平衡，形成清查價格體系后提交國家統(tǒng)籌平衡，并根據(jù)統(tǒng)籌平衡意見完善后形成建設(shè)用地資產(chǎn)清查省級價格體系。

▲圖1 全民所有建設(shè)用地清查價格體系建設(shè)技術(shù)路線

二、浙江省建設(shè)用地省級價格體系實踐探索

（一）浙江省現(xiàn)行基準(zhǔn)地價情況

采集全省90 個縣（市、區(qū)）最新（截止到2021 年）制定的城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價成果，包括文檔、級別地價圖和表格資料，對清查收集的各項資料的內(nèi)容完備狀況、時效性、客觀性、代表性等進(jìn)行檢查和校驗，剔除不符合要求和明顯偏離正常情況的數(shù)據(jù)。經(jīng)過分析存在以下問題：一是部分縣級別地價圖為柵格圖需要矢量化，影響土地分級的精度；二是基準(zhǔn)日跨度較大，收集到現(xiàn)行基準(zhǔn)地價的基準(zhǔn)日最早為2015 年3月31 日制定，最新基準(zhǔn)日為2021年10 月1 日，跨度為5 年，且部分縣正式發(fā)布的基準(zhǔn)地價不滿足期日要求，采用了經(jīng)專家評審后未正式公布的基本地價更新成果；三是各地基準(zhǔn)地價差距很大，全省最高級別地價為杭州市上城區(qū)商服用地，最低級別地價為武義縣交通運輸用地；四是部分縣未對特定用途土地的容積率、土地使用年期和實際通平程度做明確規(guī)定。

（二）資產(chǎn)清查價格內(nèi)涵修正

將現(xiàn)行基準(zhǔn)地價的價格內(nèi)涵統(tǒng)一修正為全民所有建設(shè)用地資產(chǎn)清查價格內(nèi)涵，即2020 年12 月31 日各類土地用途法定最高年期的完整國有建設(shè)用地出讓土地使用權(quán)的地面地價。需統(tǒng)一地價表現(xiàn)形式，并開展年期修正和期日修正等。

1.地價表現(xiàn)形式修正

將以樓面價表達(dá)的基準(zhǔn)地價統(tǒng)一為地面地價，根據(jù)基準(zhǔn)地價內(nèi)涵中的設(shè)定容積率將其換算為地面地價。

地面價格=樓面價格×容積率 （1）

2.年期修正

對于地方現(xiàn)有基準(zhǔn)地價中存在政策性年期設(shè)定，通過測算年期修正系數(shù)，將其修正到法定最高出讓年期時的清查價格。

式中：

Ky——年期修正系數(shù)；

r——土地還原率，各地根據(jù)當(dāng)?shù)氐牡貎r監(jiān)測指標(biāo)（首選）或土地交易價格推算設(shè)定，不超過6%；

n1——基準(zhǔn)地價中的政策性年期；

n2——法定最高出讓年期，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，居住用地為70 年，工業(yè)用地、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地、綜合或者其他用地為50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地為40 年。

3.期日修正

本輪清查的基準(zhǔn)時點確定為2020 年12 月31 日。參照當(dāng)?shù)氐牡貎r監(jiān)測指標(biāo)（首選）或土地交易價格測算期日修正系數(shù)，將基準(zhǔn)地價修正到清查價格的統(tǒng)一內(nèi)涵。杭州市蕭山區(qū)、寧波市海曙區(qū)、江北區(qū)、鄞州區(qū)、鎮(zhèn)海區(qū)、北侖區(qū)、奉化區(qū)、象山縣、溫州市鹿城區(qū)、甌海區(qū)、龍灣區(qū)、洞頭區(qū)、金華市浦江縣、衢州市常山縣等14 個縣（市、區(qū)）本輪進(jìn)行了地價修正。其他地區(qū)由于土地市場發(fā)育程度較低、交易稀少，或近年土地市場運行平穩(wěn)，地價波動微弱的地區(qū)，以及清查時點距基準(zhǔn)地價未超過3 年的，不進(jìn)行期日修正。

4.其他內(nèi)容

“使用權(quán)類型”“通平程度”“容積率”均按照基準(zhǔn)地價內(nèi)涵的設(shè)定內(nèi)容填寫，不同級別對應(yīng)的通平程度、容積率等參數(shù)不同時，采用最高級別對應(yīng)的參數(shù)；若無“容積率”時設(shè)定為“1”。

（三）地類銜接

將基準(zhǔn)地價體系中涉及的各類國有建設(shè)用地地類均與“國土變更調(diào)查”地類逐一對應(yīng)，對應(yīng)表如下。

（四）價格補充

1.補充矢量范圍

將現(xiàn)行基準(zhǔn)地價矢量成果和資產(chǎn)清查建設(shè)用地實物量進(jìn)行疊加后，對城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價覆蓋外的區(qū)域，無地價信號的價格進(jìn)行補充，實現(xiàn)價格體系的全域覆蓋。根據(jù)土地取得成本測算區(qū)位修正系數(shù)，將征地補償標(biāo)準(zhǔn)作為土地取得成本的核心指標(biāo)，修正公式如下：

式中：

P——待測算地價水平；

P末——末級地的基準(zhǔn)地價水平；

Q——區(qū)位修正系數(shù)；

A1——基準(zhǔn)地價未覆蓋空間上的征地補償標(biāo)準(zhǔn)均值；

A末——末級地內(nèi)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)均值。

2.補充地類

部分市縣無農(nóng)村宅基地（0702）、空閑地（1201）等價格水平，查詢當(dāng)?shù)氐牡貎r政策，約定該類用地的價格參照標(biāo)準(zhǔn)的，根據(jù)其思路選擇參照的基準(zhǔn)地價類型。基于區(qū)位特征和貢獻(xiàn)原則，對于成本已攤?cè)胫苓吔?jīng)營性用地供應(yīng)價格的城區(qū)內(nèi)市政道路用地、公園綠地等，應(yīng)避免經(jīng)濟價值的重復(fù)累計，可不單獨確定其價格；上述情況之外的各類用地的價格確定原則如下：公共管理與公共服務(wù)用地中的機關(guān)團(tuán)體新聞出版用地（08H1）價格水平，參考機關(guān)團(tuán)體用地、新聞出版社用地平均價格；科教文衛(wèi)用地（08H2）價格水平，參考教育用地、科研用地、醫(yī)療衛(wèi)生用地、社會福利用地、文化設(shè)施用地、體育用地平均價格。公共設(shè)施用地、公園與綠地參照所在區(qū)域工業(yè)用地的基準(zhǔn)地價；交通運輸用地參照所在區(qū)域工業(yè)用地的基準(zhǔn)地價。物流倉儲用地（0508）價格水平，在“國土三調(diào)”分類中屬于“商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地”，但在基準(zhǔn)地價體系分類中屬于“工業(yè)用地”，其市場價格水平值顯著區(qū)別于“商業(yè)用地”，參照物流倉儲用地細(xì)分價格。特殊用地（09）價格水平，無法人工判別至二級類，因此參考宗教用地、殯葬用地、風(fēng)景名勝設(shè)施用地平均價格。

表1 國有建設(shè)用地二級地類對應(yīng)基準(zhǔn)地價地類表

（五）統(tǒng)籌平衡

以市轄區(qū)為統(tǒng)計口徑計算商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地（05H1）、城鎮(zhèn)住宅用地（0701）、工業(yè)用地（0601）以及公共管理與公共服務(wù)用地（08）等地類的最高級別地價、最低級別地價、城區(qū)內(nèi)各級別面積加權(quán)平均地價、市轄區(qū)內(nèi)各級別面積加權(quán)平均地價，補充政府最新公布的市轄區(qū)征收農(nóng)用地區(qū)片綜合地價面積加權(quán)平均值，補充本用途交易樣點平均地價、GDP 總量、GDP 增速、常住人口狀況、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速、固定資產(chǎn)投資增速、規(guī)模以上工業(yè)增加值、規(guī)模以上工業(yè)增加值增速等信息。采用序列化分析法，分析國有建設(shè)用地清查價格體系與城鎮(zhèn)土地等別、社會經(jīng)濟指標(biāo)、土地市場狀況等相關(guān)因素的匹配程度，分析結(jié)果的合理性、協(xié)調(diào)性，逐級對商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、城鎮(zhèn)住宅用地、工業(yè)用地以及公共管理與公共服務(wù)用地價格進(jìn)行統(tǒng)籌平衡。

參照綜合用地地價，結(jié)合其他地類地價，核算調(diào)整了杭州市公共管理與公共服務(wù)用地本用途交易樣點平均地面地價。根據(jù)寧波五區(qū)地價動態(tài)監(jiān)測指標(biāo)數(shù)據(jù)，修正了寧波市城鎮(zhèn)住宅用地清查價格。按照地類的實際數(shù)量來核算加權(quán)平均地價，調(diào)整了溫州市商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地清查價格。根據(jù)紹興其他各縣（市、區(qū)）的住宅用地價格以及諸暨市近幾年的住宅價格，修正了紹興市城鎮(zhèn)住宅用地最高級別地價。根據(jù)蓮都區(qū)2018—2020 年地價動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)及土地使用權(quán)網(wǎng)上交易系統(tǒng)數(shù)據(jù)，更新了麗水市商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地、城鎮(zhèn)住宅用地、工業(yè)用地、公共管理與公共服務(wù)用地的本用途交易樣點平均地面價格。

▲圖2 市轄區(qū)內(nèi)商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地各級別面積加權(quán)平均地價

三、浙江省建設(shè)用地省級價格體系建設(shè)成果及分析

最終形成了浙江省建設(shè)用地省級價格體系建設(shè)成果。根據(jù)市轄區(qū)范圍統(tǒng)計，浙江省國有建設(shè)用地價格體系中，商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地各級別面積加權(quán)平均地價最高為寧波市，最低為衢州市；城鎮(zhèn)住宅用地各級別面積加權(quán)平均地價最高為寧波市，最低為麗水市；工業(yè)用地各級別面積加權(quán)平均地價最高為寧波市，最低為麗水市；公共管理與公共服務(wù)用地各級別面積加權(quán)平均地價最高為杭州市，最低為衢州市。

四、結(jié)語

通過收集浙江省內(nèi)現(xiàn)行基準(zhǔn)地價，統(tǒng)一修正價格內(nèi)涵，銜接地類、補充價格和統(tǒng)籌平衡等多個環(huán)節(jié)，形成了全省域覆蓋的全民所有建設(shè)用地資產(chǎn)清查省級價格體系，相關(guān)成果已經(jīng)應(yīng)用于浙江省資產(chǎn)清查中全民所有建設(shè)用地資產(chǎn)經(jīng)濟價值核算，實現(xiàn)了中觀尺度下國有建設(shè)用地資源資產(chǎn)價格的全省可比，有利于保護(hù)好、使用好、管理好國有建設(shè)用地資源資產(chǎn)，防止國有資產(chǎn)流失，也有利于加強和完善國有自然資源資產(chǎn)管理。下一步，應(yīng)進(jìn)一步研究資產(chǎn)清查價格體系更新機制，進(jìn)一步明晰資產(chǎn)清查價值核算目的及成果應(yīng)用場景，同時加強與政府公示地價體系、城市地價動態(tài)監(jiān)測體系等的銜接，促進(jìn)自然資源整體保護(hù)、合理利用和系統(tǒng)修復(fù)，為推進(jìn)自然資源管理領(lǐng)域治理能力與治理體系現(xiàn)代化、履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)，支撐浙江省特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，提供科學(xué)、準(zhǔn)確、及時的數(shù)據(jù)與決策支撐。