綠色財政促進經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護雙贏的路徑探析

范宇辰

我國經(jīng)濟長期處于高速發(fā)展階段，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化以資源消耗、環(huán)境破壞為代價，不可持續(xù)的發(fā)展模式割裂了生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，給生態(tài)環(huán)境帶來較大破壞。綠色財政是政府推進綠色轉(zhuǎn)型的重要抓手，本文基于成本效益分析的邏輯框架對綠色財政的作用機理進行簡要分析，提出應(yīng)從綠色財政制度體系建設(shè)、綠色財政收入、綠色財政支出三方面共同努力，以促進經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護雙贏。

習(xí)近平總書記在2023年7月召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調(diào)，“要正確處理好高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護的關(guān)系，二者相輔相成，共融互動”。具體而言，經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造的剩余價值為環(huán)境保護和綠色低碳轉(zhuǎn)型提供物質(zhì)支持，而綠色低碳轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展模式亦可以為經(jīng)濟發(fā)展提供源源不斷的助力，這就是“綠水青山就是金山銀山的”深刻內(nèi)涵。正確認識并妥善處理經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的辯證統(tǒng)一關(guān)系是考驗政府治理能力和治理水平的重要標準，統(tǒng)籌推進經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護，要求各級政府必須積極尋求協(xié)調(diào)二者的手段和方法。

綠色財政的發(fā)展背景和重要意義

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，隨著綠色發(fā)展理念不斷融入財政制度，“綠色財政”的概念應(yīng)運而生。綠色財政通過出臺一系列財政措施，將“獎優(yōu)罰劣”機制融入到以稅收為主的財政收入和財政補貼、財政轉(zhuǎn)移支付、政府采購等財政支出中，促使資本更多地流向節(jié)能減排、污染治理、生態(tài)修復(fù)等綠色領(lǐng)域。綠色財政利用國家公權(quán)力實現(xiàn)了國民收入的再分配和資源的有效配置，進而帶動產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級，營造全民低碳、綠色發(fā)展的新局面。綠色財政體現(xiàn)了“財政+”模式，其致力于兼顧公平和效率，最終實現(xiàn)經(jīng)濟效益和環(huán)保效益的同步增長。

綠色財政是傳統(tǒng)財政理論和可持續(xù)發(fā)展理論的結(jié)合，同時體現(xiàn)了馬克思主義生態(tài)文明觀的深刻內(nèi)涵。公共產(chǎn)品理論和外部性理論是傳統(tǒng)財政理論的基礎(chǔ)，薩繆爾森將公共產(chǎn)品定義為“每個人消費某物品或勞務(wù)不會導(dǎo)致該物品或勞務(wù)的減少”，并提出公共產(chǎn)品應(yīng)具有不可分割性、非排他性和非競爭性三個特征。即公共產(chǎn)品無法分割為可買賣的單位，任何人消費該公共產(chǎn)品不會排除他人的消費，并且新增的消費者不需要付出代價。外部性理論將外部性分為正外部性和負外部性，正外部性指個體在生產(chǎn)或消費中受益卻不需要付出代價，負外部性指個體在生產(chǎn)和消費中受損卻沒有獲得補償。自然資源無法明晰產(chǎn)權(quán)所有，是典型的公共產(chǎn)品。若沒有政府的約束，市場主體在利用自然資源獲取經(jīng)濟效益的同時無須為此付出代價，而受到生態(tài)環(huán)境惡化危害的主體也沒有得到相應(yīng)補償，因此市場在配置自然資源這一公共產(chǎn)品發(fā)生了“失靈”，難以實現(xiàn)全體社會成員公共利益均最大化的“帕累托最優(yōu)”，此時必須發(fā)揮政府“看得見的手”作用。可見，綠色財政在綠色資源配置方面起著不可或缺的作用。

然而，一味地追求綠色財政的環(huán)保效益最大化，將會不斷擴大綠色財政收入和支出總量，使財政制度體系的建設(shè)偏離一般公共財政存在的初衷。財政不僅有協(xié)調(diào)綠色資源、支持生態(tài)文明建設(shè)的職能，其更廣泛的職能體現(xiàn)在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的方方面面，因此綠色財政應(yīng)承擔(dān)公共財政的廣泛職能，著眼于綠色，造福于全面。當(dāng)前，我國區(qū)域間發(fā)展不平衡問題突出，中西部的經(jīng)濟社會發(fā)展水平與東部有較大差距，自然資源分布的不均衡導(dǎo)致長期以來中西部和東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)完全不同，東部地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)獲利能力和對經(jīng)濟增長的貢獻水平遠高于中西部地區(qū)，而中西部地區(qū)對自然資源的索取和生態(tài)環(huán)境的破壞遠超東部地區(qū)，中西部地區(qū)政府同時面臨經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙重困境。若短期內(nèi)將財政資金大幅投向環(huán)保領(lǐng)域，地方政府面臨巨大財政壓力的同時難以維持經(jīng)濟持續(xù)增長，生態(tài)環(huán)境保護工程勢必?zé)o疾而終。因此，讓綠色財政走出一條既能促進經(jīng)濟增長又能實現(xiàn)環(huán)境保護的雙贏之路至關(guān)重要。

綠色財政協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長和環(huán)境保護的邏輯框架

基于成本效益分析的邏輯框架，一項投資具備可行性的必要條件是投資所獲得的收益大于投入的凈成本。綠色財政支出的凈成本表現(xiàn)為綠色財政收入—綠色財政支出，具體而言，綠色財政收入主要包括資源稅、環(huán)境保護稅和消費稅等綠色稅收，綠色財政支出主要包括綠色投資、綠色轉(zhuǎn)移支付等綠色直接支出和綠色政府采購、生態(tài)文化教育支出等綠色間接支出。綠色財政產(chǎn)生的收益表現(xiàn)為經(jīng)濟收益和環(huán)保收益之和，下表列示了綠色經(jīng)濟收益和綠色環(huán)保收益的具體表現(xiàn)。

基于上述分析，綠色財政實現(xiàn)經(jīng)濟增長和環(huán)境保護雙贏的必要條件是綠色財政支出凈成本大于0，且小于其產(chǎn)生的經(jīng)濟收益和環(huán)保收益之和，即：

0＜綠色財政收入-綠色財政支出＜經(jīng)濟收益+環(huán)保收益

首先，若無法實現(xiàn)綠色財政收入完全覆蓋綠色財政支出，綠色財政支出將擠占部分其他財政收入，長期以政府補助為代價實現(xiàn)環(huán)境保護和綠色轉(zhuǎn)型會加大政府財政支出壓力，縮減其他公共事業(yè)支出額度，無法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因此限制綠色財政凈支出大于0是必要的。其次，綠色財政產(chǎn)生的經(jīng)濟收益和環(huán)保收益必須能完全覆蓋其付出的公共支出成本，因此綠色財政凈支出應(yīng)小于其帶來的經(jīng)濟和環(huán)保收益。

發(fā)展綠色財政的對策建議

上述分析表明，綠色財政最大程度協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長和環(huán)境保護需在綠色財政收入和支出兩方面齊發(fā)力，擴大綠色財政收入來源的同時提高支出效率和質(zhì)量，以最小的投入成本獲取最大的收益。

1、構(gòu)建完善的綠色財政制度體系

綠色財政的制度體系是綠色財政收支行為的依據(jù)，完善其制度體系有利于厘清各方責(zé)任、規(guī)范收支行為、提供監(jiān)督指導(dǎo)等。第一，要建立全流程化的綠色財政資金管理制度。在部門預(yù)算中增加綠色科目，將綠色支出納入部門預(yù)算編制和執(zhí)行中，同時構(gòu)建指標評價體系，對預(yù)算執(zhí)行中的綠色支出進行支出績效評價，考核責(zé)任主體對綠色資金的使用效率。設(shè)立專門的綠色財政監(jiān)督管理機構(gòu)，協(xié)同財政部門對綠色財政收入和支出進行全過程、全領(lǐng)域的跟蹤和評價，確保綠色資金流入流出合理合規(guī)。構(gòu)建與本土綠色發(fā)展相適應(yīng)的綠色審計體系，聘請環(huán)保專業(yè)人員、政府審計部門和民間審計人員組成專項審計團隊，對綠色財政資金的管理模式、收入來源、使用效率等進行專項審計。第二，要建立全國統(tǒng)一的綠色核算和評價體系。將環(huán)保收益和環(huán)保成本統(tǒng)一量化，納入政府會計核算體系和現(xiàn)有GDP計算體系中，準確核算綠色收支，破除長期以來只關(guān)注GDP增速的惡性競爭機制，為評價地方政府綠色政績提供量化依據(jù)。第三，要借助科技和人才力量實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。依托大數(shù)據(jù)、云計算等技術(shù)建立政府綠色數(shù)據(jù)庫，提供綠色項目扶持名單、綠色金融產(chǎn)品、環(huán)保服務(wù)提供商等信息，公示企業(yè)ESG信息、環(huán)保違規(guī)違法處罰信息、對企業(yè)環(huán)保進行評級等，同時建立信息共享機制，降低各政府部門的協(xié)調(diào)管理成本，提高政府監(jiān)管的精準度。完善人才激勵機制，鼓勵高學(xué)歷人才投身于高科技綠色技術(shù)、綠色金融、綠色物流等新興領(lǐng)域的研發(fā)和實踐。

2、增強綠色財政資金來源的持續(xù)性

綠色財政收入是政府進行環(huán)保治理、生態(tài)修復(fù)、綠色轉(zhuǎn)型的重要資金來源，是綠色發(fā)展的前提和保障。第一，要擴大綠色財政收入的來源渠道。通過財政直接補貼、財政貼息、稅收優(yōu)惠等政策加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和技術(shù)創(chuàng)新的進程，促使綠色環(huán)保企業(yè)盡快占據(jù)市場主流地位，提高如可再生能源發(fā)電、新能源汽車、加氫站、充電樁等清潔產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造社會財富的能力。要擴大綠色非稅收入的來源，如激勵國有企業(yè)投資運營綠色項目，擴大國有資本經(jīng)營收入中的綠色收入規(guī)模；提高市場主體使用國有資源的獲取收益的成本；加大對惡性排污等環(huán)保違規(guī)行為的行政處罰力度等。第二，要調(diào)整綠色稅收的結(jié)構(gòu)。當(dāng)前征收的環(huán)境保護稅沿襲了排污費的基本框架，稅目包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和工業(yè)噪聲，從量計征且沒有固定稅率，由各省自行確定征收標準，調(diào)節(jié)力度較弱。應(yīng)結(jié)合實踐繼續(xù)擴大稅目，將溫室氣體納入環(huán)保稅稅目，同時完善稅率制定標準。要細化消費稅征稅范圍，結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展階段動態(tài)調(diào)整消費稅稅目，如將塑料制品、化肥農(nóng)藥等納入消費稅征稅范圍等。要厘清各稅種征稅邏輯，減少重復(fù)計征，避免綠色稅收不斷增加納稅主體的負擔(dān)，如車輛購置稅和消費稅均對小汽車征稅且功能類似，可擇一征收。第三，要構(gòu)建政府和社會資本合作的新模式。如采用PPP模式（公私合作制）、BOT模式（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）等，讓財政資金和民營企業(yè)合作，引入社會資本參與城市公園、廣場等綠色基礎(chǔ)設(shè)施等的投資建設(shè)，提升綠色財政資金的引流能力。

3、提高綠色財政支出的效能

綠色財政支出是政府實現(xiàn)綠色資金再分配手段，好鋼用在“刀刃”上，才能讓綠色資金發(fā)揮最大的效益。第一，要調(diào)整綠色財政支出的結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，政府綠色財政支出主要以綠色投資、綠色轉(zhuǎn)移支付為代表的直接支出為主。隨著支出規(guī)模的不斷擴大，邊際效用逐漸減少，滋養(yǎng)了部分企業(yè)倚靠財政補貼生存，甚至出現(xiàn)惡意騙取財政補貼的行為，造成巨大的財政損失。要逐步減少直接支出在綠色財政支出中的比重，發(fā)揮綠色政府采購的市場拉動效應(yīng)。健全綠色產(chǎn)品和綠色企業(yè)的評價體系，在政府采購網(wǎng)設(shè)立綠色政府采購模塊，專門提供綠色產(chǎn)品清單，結(jié)合評級對政府采購清單進行動態(tài)調(diào)整，利用競爭機制倒逼企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型。同時要加大部門預(yù)算中綠色政府采購的比例要求，將綠色政府采購納入部門預(yù)算績效評價，并和單位績效評價相掛鉤。第二，要創(chuàng)新綠色財政支出的方式。逐步減少直接撥付的補貼方式，充分調(diào)動社會資本參與的積極性。如將財政資金以入股的方式參與綠色項目的經(jīng)營，讓財政資金享有分紅權(quán)。要差異化、細致化制定財政補貼傾斜政策，如給予非國有企業(yè)和中小微企業(yè)更多的綠色財政資金傾斜，紓解其綠色轉(zhuǎn)型的融資困境；對依靠資源稟賦的企業(yè)支持其價值鏈延伸，培育新的利潤增長點。第三，要拓展綠色財政支出的領(lǐng)域。消費會激發(fā)新的生產(chǎn)需要，要加大對消費端的補貼力度，利用發(fā)放政府消費券、抵扣個人所得稅等直接或間接方式引導(dǎo)公眾購買節(jié)能家電、環(huán)保建材、新能源汽車等清潔節(jié)能類生產(chǎn)生活用品，形成崇尚綠色的社會風(fēng)尚。加大生態(tài)文明宣傳教育支出的力度，在義務(wù)教育階段增加相應(yīng)的理論和實踐課程，將環(huán)保意識通過教育內(nèi)化為習(xí)慣。將生態(tài)文明教育和主題黨日活動、“三會一課”相結(jié)合，發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用，帶動全社會形成綠色環(huán)保的生活方式。

結(jié) 語

最大程度發(fā)揮綠色財政的經(jīng)濟效應(yīng)和環(huán)保效應(yīng)，需要在“降本”和“增效”兩方面共同發(fā)力，即以最小的綠色財政凈投入獲取最大程度的經(jīng)濟收益和環(huán)保收益。構(gòu)建一個良好的綠色財政制度體系是前提和保障，提高綠色財政收入的持續(xù)性是源頭活水，增強綠色財政支出的效能是落腳點。合理規(guī)劃并嚴格把關(guān)綠色財政資金收入和支出的各環(huán)節(jié)，讓綠色財政政策落在實處，綠色資金用在實處，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標提供更強大的財政保障。

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