老舊小區改造中利益主體法律糾紛的化解機制研究

張丙玲

“城鎮老舊小區改造”是“十四五”時期國家重要的工作部署，是關系到百姓福祉的重大民生工程和發展工程，黨中央、國務院高度重視。習近平總書記強調，要“善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題”。老舊小區改造時間緊，任務重，資陽作為成立20余年的年輕地級市，老舊小區改造涉及體量相對較小，便于及時總結老舊小區改造過程中常遇法律難題，其老舊小區改造作為調研對象具有調研價值。

“城鎮老舊小區改造”是“十四五”時期國家重要的工作部署，是關系到百姓福祉的重大民生工程和發展工程，黨中央、國務院高度重視。2020年7月國務院印發的《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》（國辦發〔2020〕23號）明確提出，到“十四五”期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成的需改造城鎮老舊小區改造任務。2020年，在深圳經濟特區建立四十周年慶祝大會上，習近平總書記指出，要“善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題”。①老舊小區改造時間緊，任務重，據初步統計，全國共有老舊小區近16萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約為40億平方米。②本文以“法”的角度為切口，調研涉及群眾人身權和財產權等基本權利中反映最強烈、最迫切、最尖銳的問題，及時對老舊小區改造中尖銳矛盾進行剖析、追蹤、反饋，探索完善法治方面長效機制，對推進城市有序更新，對全國全面推進老舊小區改造具有現實指導價值。

2020年，資陽市啟動中心城區老舊小區改造三年攻堅行動，2022年資陽市上榜省級城市更新試點城市名單。同年，資陽市將老舊小區改造工作納為十大民生實事之一。截至2022年12月，實施改造完成老舊小區334個、惠及居民3.7萬余戶，目前全市已累計實施既有住宅增設電梯320部，158部已竣工并投入使用。③近兩年，資陽市老舊小區改造項目推進速度快，緊盯群眾所需，地方政府努力探索基層治理中法治方面的“資陽經驗”，打造老舊小區改造的“資陽樣本”。資陽作為成立20余年的年輕地級市，老舊小區改造涉及體量相對于宜賓、自貢等地級市小，但牽涉利益主體之間的矛盾糾紛具有相似性、類似性，所謂“船小好掉頭”，便于及時總結老舊小區改造過程中常遇法律難題，其老舊小區改造作為調研對象具有調研價值。

本文以資陽市老舊小區改造為研究對象，借助社會沖突理論、利益相關者理論等，依托民法典、行政法等法律知識，充分運用文獻研究、案例分析等研究方法，挖掘出老舊小區改造過程中以政府、市場和居民為代表的三方利益之間具有典型性、普遍性的矛盾沖突。以期從多元利益主體的合理利益為出發點和落腳點，提出具有針對性的對策建議，為解決老舊小區改造過程中法律難題，提供理論提煉和實操思考，以期對其他市州具有參考借鑒價值。

資陽市老舊小區改造中利益主體常見法律糾紛

老舊小區改造過程中，因涉及利益主體多元，訴求差異大，不同利益主體之間法律矛盾糾紛大量呈現。為充分了解老舊小區改造過程中利益主體常見法律糾紛類型，便于預判現階段城市更新過程中法律風險，筆者以“老舊小區”“改造”“城市更新”分別組合為關鍵詞，通過裁判文書網、北大法寶等數據庫檢索資陽管轄民事案件11211件，中級人民法院案例360件，基層法院案例10856件，涉及糾紛案件數量較多、爭議較大且社會關注度較高的案例主要類型如下：

擅自將住宅改變為經營性用房，侵占公共綠地、違章搭建、違規安裝防護欄等而引發的排除妨害糾紛占比1.2%，共有糾紛占比1.6%。業主權利怠于行使，導致如加裝電梯等改建、重建工作難推進，從而引發相鄰關系糾紛占比0.72%。老舊小區樓梯外墻脫落而引發的物件損失責任糾紛占比0.1%。因業主委員會侵犯業主合法權益而引發業主撤銷權糾紛占比0.1%。物業監管不到位、停車難，市場機制不完善、物業費收繳率低、業主自律機制不完善、配套設施建設滯后、遺留問題較多、專項維修資金使用難，物業公司履職不到位等從而有引發物業服務合同糾紛，該類型涉及案件數量最多，占比高達93.6％，矛盾最為突出。既有現實存在的矛盾，也有歷史遺留的問題。

而這些矛盾一旦處理不恰當，就會引起訴訟風險，甚至集體訴訟，引發輿情。一旦敗訴，將對老舊小區改造推動工作造成難以估量負面后果，政府及社區公信力大大削弱，未來類似工作難以推動。因此，在基層治理中，資陽市老舊小區改造中利益主體常見法律糾紛的化解機制研究勢在必行。

資陽市老舊小區改造中利益主體

法律糾紛產生的原因分析

（一）相關法律法規欠健全

從國家層面看，我國法律法規涉及到老舊小區改造的內容，主要分布于《民法典》中物權編、《中華人民共和國建筑法》等法律，且這些法律條文多為原則性或描述性規定，實操性較差，目前尚未針對老舊小區專門立法。而與鄰國日本相比，差距頗大。日本早在1969年頒布《都市再開發法》，2001年制定《都市再生特別措置法》，截至2010年，關于老舊小區法律法規歷經12次修正，初步形成較為完善的法律法規體系。從資陽地方來看，資陽市建市晚，2016年才獲取地方立法權，老舊小區改造近年才規模性推行，仍位于初步探索階段，涉及的法律法規、政策制度等尚不健全。目前，資陽僅于2020年實施了《資陽中心城區老舊小區改造實施方案》等政策性文件，但層級偏低、約束范圍窄、約束力弱。盡管2023年施行《資陽市物業管理條例》，但并非專門針對老舊小區改造，指導性和實踐價值較低。由于老舊小區改造缺乏完善的法律法規指導，形成了不少的歷史欠賬，多元利益主體間矛盾尖銳。

（二）“重實體、輕程序”理念難摒棄

1、業主怠于行使業主程序性權利。立法機構關于召開業主大會、業主大會的表決程序等規定原則性較強，執行難。根據《民法典》、《物業管理條例》、《資陽市物業管理條例》規定，老舊小區改造系改建、重建建筑物及其附屬設施范疇，屬于業主共同決定事項，應經參與表決專有部分面積３/4以上的業主且參與表決人數３/4以上業主同意。決定流程看似簡單、清晰，但實踐操作十分不易。不少業主缺乏權責意識，對參加業主大會并不上心，若權益受損，對決策不滿，或被迫接受表決結果，或引發糾紛，拖慢改造進度。

2、業主委員會、居委會配合走形式，決策程序欠規范。老舊小區業委會成員年齡普遍偏大，法律法規政策等知識匱乏，“重實體、輕程序”理念突出，決策程序較不規范。如：通知信息遲延甚至窒礙，使得部分業主由始至終未獲悉召開老舊小區改造和管理會議的詳細信息，出現“流會”現象，使業主知情權、監督權、表決權等程序性權利受侵。其次，業主委員會、居委會即使根據法律規定履行相應決策程序，多是著眼于程序性權利的運行，配合走形式，決策程序并不規范，對業主是否通過程序保障實體性權利關注很少。程序性規則的缺失極易引發業主實體性權益受損，從而誘發爭議，引起法律糾紛，拖慢老舊小區改造工程的進度。

（三）多元治理主體權責不清

老舊小區改造涉及多元主體利益，亦涉及到多元治理主體，多元治理主體之間權利、義務、責任存在不同程度協同困境。

1、政府部門之間權責不清，缺乏聯動機制。老舊小區改造是一項系統性工程，除了水電網，還要對外墻、道路升級完善，涉及住建、城管、民政等幾十個部門，協調難度大。雖然資陽市級層面成立了老舊小區改造協調機制，但各部門權責不清，聯動機制尚未形成有效合力。“牽頭”變“包辦”，“配合”變“掛名”，工作協作化、系統化，走了形、變了味，協同作戰的“合奏曲”轉化為了單打獨斗的“獨奏曲”，甚至出現相互推諉。

2、老舊小區居民與物業公司履約“難”。據資陽市中級人民法院提供的數據，全市近三年物業服務合同糾紛高達6490起，占民事案件的38.4%，矛盾尖銳且難以調解。筆者走訪了解到，老舊小區的居住群體經濟條件普遍較弱，不愿承擔物管費用，物業費收繳不足致使物業公司難以維系約定的服務，加劇居民不滿，更多業主拒不繳費，違約行為惡性循環，以致解除《物業服務合同》，對小區棄管。據資陽市住建局數據顯示，截至2022年末，全市約有243個棄管小區。目前，資陽市大部分老舊小區普遍存在居民與物業公司矛盾尖銳，履約難，以致老舊小區物業引進難、留住難、覆蓋率低等困境。

3、老舊小區居民與居民自治組織之間權責失衡。（1）筆者訪談中，超過三分之一居民認為，參與小區活動浪費精力，對業主權利行使持不清楚、不參與的態度，致使業主委員成立難、決策難、履職難。（2）業主委員會權限不清，議事決策機制不健全，越權代理、無權代理等履責瑕疵易發。據《中國裁判文書網》公布顯示，因業主委員會運作而引發的糾紛占資陽市物業管理糾紛的 26.8%。（3）社區居委會職責精細化不足。目前，社區居委會承接了大量的政府基層管理工作，在繁重的行政事務中難以全面指導和監督業委會依法履職，甚至個別業委會成員利用職權，鉆法律空子，侵犯業主合法權益。

（四）長效管理機制亟突破，老舊小區改造成果保持難

1、維修保養的責任主體及經費來源不明確。根據《建設工程質量管理條例》第三十九條、第四十條規定，④在老舊小區更新改造工程竣工后，建設工程承包單位會向建設單位出具《質量保修書》及《保修協議》，保修期限一般為兩年。但屆滿后，后續維護保養責任及經費來源缺乏著落，改造后的老舊小區再次回歸之前維護維修不及時或“無人”管理狀態，導致居民滿意度再次降低，投訴率、訴訟率、多元化矛盾再次上升。

２、物業管理模式滯后，物業管理機制不健全。根據筆者調研發現，資陽市列入改造范疇的60%以上的老舊小區修建在20世紀90年代，基本尚未采用“物業公司專業化”模式。即便雇傭了物業公司，但仍不同程度具有標準低、收費低、收費難等窘境。老舊小區改造后，雖硬件設施予以改善，但長期缺乏物業有序管理，私搭亂建、車輛亂放，堵塞消防通道等侵權現象較為普遍。上述問題單靠更新改造難以解決。目前，更新改造后小區繼續延用改造前的物管模式顯然不合時宜。物業管理機制滯后性，致使老舊小區改造后的效果維持始終是個大難題。

構建城鎮老舊小區改造中

利益主體沖突的化解機制

（一）強化頂層設計，完善法律法規與制度規范

1、整合法規內容，提升法律層級。當代中國已迎來存量房時代，“城市更新”是新時代提出新的歷史命題，而我國涉及老舊小區改造的法律具有“分散性、抽象性、層次低”等特點，已難以滿足規制老舊小區改造任務。因此，我國亟需統籌整合，系統謀劃，提升法律層級，建議借鑒日本制定《都市再開發法》等思路，專項立法，確保效力等級。資陽作為具有立法權的地級市也應隨時關注國家立法動態，謀劃制定老舊小區改造工作的專項地方性法規，強化法律措施，規范老舊小區改造。

2、明確老舊小區改造法律法規的內容。2022年的《政府工作報告》顯示，我國常駐人口城鎮化率達65.2%。2022年《資陽市統計年鑒》顯示，資陽市城鎮化率達42.6%，接近一半人口。顯然我國城鎮化已開啟下半場，而城市更新改造便是下半場的主戰場之一，故亟需具有針對性、實操性的法律法規來指導實際工作。建議加強立法與規劃相結合，出臺有關老舊小區改造規劃調整的指導意見，細化老舊小區分類認定、程序指引、改造主體等具體內容；制定有關老舊小區改造涉及的權屬界定、調整的管理辦法，對樓層加層、面積擴展、管網改造、停車設施增設等涉及權屬問題的予以明確；加強老舊小區改造后管理辦法制定。

（二）多管齊下保障業主權利，破“程序流于形式”難題

程序與實體有著不可分割的內在聯系，實現社會的實質正義是它們的共同目標。老舊小區改造不僅只關注實體性權利能否得到保障，也要著眼于程序性權利的運行。

１、內化于心——“雙管齊下”激發利益主體程序性法治意識。一是注重法律法規宣傳，提升業主主動參與意識。利用多媒體、小區廣播等宣傳陣地，大力宣傳學習《民法典》等法律法規，提升業主主人翁意識，明確其參與權、表達權、監督權等程序性權利行使的重要性和必要性。二是強化業委會和居民委員會成員的程序意識。首先，對業主、業委會籌備組成員開展程序類培訓。其次，結合實際，對“業委會如何依法規范履職”“業委會不正確履職引發的典型案例”等相關知識講解，使業委會工作更規范化、程序化。

2、固化于制——倒逼程序性權益的落實。一是優化業主訴求表達平臺。建設“業主APP”或物業管理信息平臺，對業委會選舉及表決事項提供信息技術服務，保障業主參與權和表決權。二是完善監督機制，規范業委會運行。首先，創設“業委會誠信管理”制度，制定《業委會成員誠信管理辦法》，即建立業委會成員任前誠信承諾和任內失信懲戒制度，倒逼業主程序性權益的落實。其次，街道辦事處建立健全“黨政雙牽頭”工作機制，強化黨組織對業委會的引導、完善社區居民委員會對業主自治的指導監督，強化業委會依法合規運作。再次，建立審計、獎懲制度。

（三）科學界定利益主體的權責，創建聯動協調機制

1、黨委牽頭，強力攻堅化解“權責不清”。一是黨委牽頭。黨委應科學謀劃，建立有序的組織領導體系，明確各部門職責，明確主導部門，主導部門責任到底，配合部門主動作為，善于用法治方式解決問題，確保改造各項工作有序開展。二是政府監管。政府在改造過程中應發揮好督導、協調、監督作用，完善工作調度協調機制，突破條塊藩籬，整合資源，避免出現推諉扯皮、各自為政、浪費資源的情況。積極構建市級部門抓主導，縣區政府盡職責，社區居民唱主角的條塊協作、上下聯動、共建共治的工作格局。

2、構建“3+”聯動推進格局，助推綜合治理新格局形成。老舊小區改造過程管理中堅持“行業管理與屬地管理相結合”“物業管理與社區管理相結合”“居民自主管理與社區自治相結合的”三結合原則，進一步明確權責，細化多元治理主體的權利、義務、責任的相關細則，按規程推進老舊小區改造。逐步形成“黨委牽頭、政府監管、市場服務、社會參與、居民自治、法治保障”的老舊小區改造后綜合治理新格局。

（四）探索“建管并重”新模式，完善長效管理機制

老舊小區更新改造，亟需踐行“建管并重”的理念，改是基礎，有序管理才是目的。

1、建立長效管理維護基金。完善政府資金支持引導與有序退出機制，嘗試拓寬資金來源，尋求規模化實施運營主體出資、專業經營單位出資、產權單位（或原產權單位）出資、其他參與單項或多項改造的社會力量出資。堅持政府宏觀調控與市場調節相結合，對養老、托育、停車、便民市場、充電樁等有一定盈利的改造內容，鼓勵社會資本專業承包單項或多項，讓渡小區公共收益等方式落實，統籌公共設施經營收益等業主共有收入，建立長效管理維護基金，保障城鎮老舊小區后續管養資金需求。

2、分類引入專業化物業服務。馬克思主義哲學強調，矛盾具有特殊性，應根據具體實際情況開展具體工作。以“分類引入”與“專業化”為破題關鍵，根據社區居民戶數、建筑面積、樓棟數及居民收入、消費觀念、生活水平等實際情況，結合《資陽市住宅物業服務等級劃分》《資陽市普通住房前期物業和保障性住房物業服務收費標準》等相關物業服務文件，合理確定物業管理標準，分類引入專業化物業服務，提供自助服務、半自助服務或全物業服務等不同的模式。通過市場化方式選擇專業化物業服務公司接管，既符合社區居民實際接受范疇，也能最大限度確保專業的事交由專業的“人”來辦。

3、探索建立大社區服務模式。突破傳統物管模式，探索建立大社區服務模式。即黨建引領，以社區為載體，將臨近的幾個小區整合統一改造，建立綜合服務小區的物業管理模式。實行“物業服務信托制”，全體業主作為委托人，將收取物業費、公共收益等作為共有基金委托為社區管理，實行開放式預算并接受業主監督，降低成本的同時又能提高服務質量，增強小區“造血功能”。構建簡約高效實惠的物業管理新模式，打通老舊小區改造后長效管理的“最后一公里”。

注釋

①習近平總書記在2020年深圳經濟特區建立四十周年慶祝大會上發表重要講話。

②蔡云楠、楊宵節、李冬凌：《城市老舊小區“微改造的內容與對策研究》，載《城市發展研究》，2017，24（4）：29-34頁。

③數據來源于資陽市住房和城鄉建設局。

④《建設工程質量管理條例》第三十九條 建設工程實行質量保修制度。建設工程承包單位在向建設單位提交工程竣工驗收報告時，應當向建設單位出具質量保修書。質量保修書中應當明確建設工程的保修范圍、保修期限和保修責任等。《建設工程質量管理條例》第四十條 在正常使用條件下，建設工程的最低保修期限為：（一）基礎設施工程、房屋建筑的地基基礎工程和主體結構工程，為設計文件規定的該工程的合理使用年限；（二）屋面防水工程、有防水要求的衛生間、房間和外墻面的防滲漏，為五年；（三）供熱與供冷系統，為兩個采暖期、供冷期；（四）電氣管線、給排水管道、設備安裝和裝修工程，為兩年。

參考文獻

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