論綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的政府協(xié)同

趙鵬鶴　楊立波　王風(fēng)揚

實現(xiàn)政府協(xié)同是綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在要求，也是構(gòu)建中國式現(xiàn)代化治理體系的目標之一，對切實提升社會治理效能、利益協(xié)調(diào)、整體性重構(gòu)尤為重要。在綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，由于央地政府視角差異導(dǎo)致執(zhí)行出現(xiàn)偏離，發(fā)展競爭導(dǎo)致府際間協(xié)同困難，綠色發(fā)展職能分散在部門之間導(dǎo)致協(xié)同低效，執(zhí)行目標偏離導(dǎo)致政府職能發(fā)揮乏力。為此，應(yīng)實現(xiàn)綠色發(fā)展的整體合力、實現(xiàn)地方政府間優(yōu)勢互補協(xié)同、推進政府部門職能整合、實現(xiàn)個體綠色轉(zhuǎn)型認知與發(fā)展目標協(xié)同。

黨的二十大報告提出“健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系”，重點在于破除與發(fā)展方式不合時宜的思想觀念和體制機制，使治理能力與發(fā)展方式相適應(yīng)。推進治理能力的現(xiàn)代化，要特別強化治理體系和治理能力的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。政府在加快綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中起到推動、引領(lǐng)和示范作用，尤其要注重實施過程的協(xié)同性，這就要求各級政府作為實施者在理念、制度和行為上協(xié)同，真正提高協(xié)同能力，推動發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。政府協(xié)同是指“議程、政策的組織安排的一致性和連貫性，以及組織間的協(xié)同工作，它的目標不相互沖突，手段也不相互增強”的一種狀態(tài)，包括縱向央地協(xié)同、橫向地方政府間協(xié)同、職能部門間協(xié)同及公務(wù)員與政府的協(xié)同四個方面。

實現(xiàn)政府協(xié)同是綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然要求

綠色發(fā)展是推動生態(tài)文明中國式現(xiàn)代化，實現(xiàn)人與自然和諧共生，推進生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。綠色發(fā)展重在發(fā)展，強調(diào)的是綠色，重點在于正確處理生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。要牢固樹立“兩山”發(fā)展觀，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，保護好生態(tài)環(huán)境，使生態(tài)系統(tǒng)功能得到改善，自覺推動綠色低碳循環(huán)發(fā)展。

綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展致力于協(xié)調(diào)經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境的關(guān)系，目的在于高質(zhì)量發(fā)展的同時高水平保護好生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。由于各地資源稟賦和發(fā)展水平的差異，不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護政策和標準與經(jīng)濟發(fā)展的目標實施也有所差別。在發(fā)展中確保綠色，在競爭中合作，在經(jīng)濟和生態(tài)發(fā)展中協(xié)調(diào)推進，充分發(fā)揮政府作用，協(xié)同推進綠色發(fā)展已成為共識。

綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展過程內(nèi)在要求充分發(fā)揮政府作用，協(xié)調(diào)好經(jīng)濟與環(huán)境之間的關(guān)系。政府作為生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，經(jīng)濟社會發(fā)展的主導(dǎo)者，推進綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展責(zé)無旁貸。為實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護的協(xié)調(diào)推進，政府通過界定自然資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系，綜合運用庇古手段和科斯手段等，解決“政府失靈”與“市場失靈”，避免出現(xiàn)“公共地悲劇”。以上事實表明，實現(xiàn)政府協(xié)同是發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。

我們要加快形成綠色發(fā)展方式，促進經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護雙贏，構(gòu)建經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)同共進的地球家園。建設(shè)生態(tài)文明，不僅需要保護生態(tài)環(huán)境，而且需要發(fā)掘良好生態(tài)本身蘊含的經(jīng)濟價值，進一步創(chuàng)造綜合效益，實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展中的政府協(xié)同可以為治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供借鑒。當前，除了綠色發(fā)展問題，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政策沖突、區(qū)域流域治理等公共問題都需要政府協(xié)同來處理。

綠色發(fā)展中政府協(xié)同的現(xiàn)實困境

1、央地協(xié)同執(zhí)行偏差頻現(xiàn)

綠色發(fā)展在我國中央和地方分級管理體制下，中央政策目標和地方政府執(zhí)行結(jié)果往往會出現(xiàn)偏差，具體表現(xiàn)在中央制定的綠色發(fā)展政策在地方無法得到完全落實。各地不斷出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境破壞事件以及環(huán)境群體事件表明，中央政府在推動綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，中央的政策并沒有得到有效落實。央地不協(xié)同固然有政策本身的因素，但更多的是央地政府間利益沖突、價值取向等直接導(dǎo)致政策執(zhí)行堵點產(chǎn)生，表現(xiàn)在限制性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、附加式執(zhí)行、替換式執(zhí)行、敷衍式執(zhí)行、公關(guān)式執(zhí)行等，使得中央政策打了折扣。究其原因，地方政府在執(zhí)行中央政策的同時，又代表著地方利益，形成了“理性經(jīng)濟人”角色，治理視野狹小。深層次原因是央地治理關(guān)系不暢基礎(chǔ)上，產(chǎn)生的地方政府的自利性和扭曲的政績觀。

2、地方政府協(xié)同利益沖突明顯

地方政府間不但存在著相對獨立的利益，更是存在激烈的競爭關(guān)系，主要表現(xiàn)在地方官員的晉升競爭和地方發(fā)展的財政自由度的競爭。在殘酷的競爭背景下，導(dǎo)致了參與競爭者趨于“共輸”。地方政府間在綠色發(fā)展方面的不協(xié)同主要體現(xiàn)在：

首先，各地對綠色發(fā)展叫得響，但政策措施落實滯后。地方官員將有限的資源集中于關(guān)鍵的核心指標上，綠色發(fā)展位置尷尬。中央為此開展了兩輪環(huán)境保護督察行動，從結(jié)果來看，仍未取得預(yù)期成效。長期來看，綠色發(fā)展會增強區(qū)域發(fā)展后勁和競爭力，但短期來看，受疫情影響，綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的壓力更甚，資源被進一步擠占?；谝陨显颍胤秸疄榱俗陨砝?，往往以環(huán)境政策為手段，爭奪生產(chǎn)要素，出現(xiàn)問題往往會產(chǎn)生搭便車、扯皮推諉現(xiàn)象。

其次，毗鄰地方政府在跨行政區(qū)域?qū)G色發(fā)展競爭同質(zhì)，做法短視。由于綠色發(fā)展以國土空間規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局為基礎(chǔ)，但在實際上是以行政區(qū)劃為范圍進行管理。在產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟發(fā)展上，毗鄰政府往往資源稟賦類似，產(chǎn)業(yè)發(fā)展競爭同質(zhì)，易導(dǎo)致資源浪費，不利于形成產(chǎn)業(yè)鏈。在生態(tài)環(huán)境保護上，諸如區(qū)域流域治理、大氣污染防控等環(huán)境問題超越了單一行政規(guī)劃，導(dǎo)致治理標準不一，銜接不暢。

第三，地方政府化解環(huán)境和發(fā)展二元對立不力。當前，中國處于工業(yè)化后期，面臨的能源資源和環(huán)境問題異常嚴峻，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須實施發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。現(xiàn)實情況是，各地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象比比皆是，經(jīng)濟合作越來越緊密，然而“兩高”企業(yè)、污染問題也隨著產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移隨之轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和生態(tài)環(huán)境的協(xié)同推進，仍需要不斷深化。

3、部門協(xié)同職能分散嚴重

職能部門設(shè)置的初衷是為了解決復(fù)雜的專業(yè)事務(wù)，目的是通過部門之間的分工協(xié)作更好實現(xiàn)公共事務(wù)的管理。但部門設(shè)立后管理復(fù)雜程度加大，加上部門的獨特利益，協(xié)作運行中不時產(chǎn)生內(nèi)耗和沖突，難以形成合力。具體表現(xiàn)在：

首先，綠色發(fā)展的公共權(quán)力分散嚴重。經(jīng)濟社會的發(fā)展以發(fā)改部門為主導(dǎo)，生態(tài)環(huán)境保護以生態(tài)環(huán)境部門為主導(dǎo)，地方上關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組一般設(shè)在生態(tài)環(huán)境部門。生態(tài)環(huán)境部門主要的職責(zé)可以概括為環(huán)境管理和污染防治，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局沒有相關(guān)的職能，表現(xiàn)為小馬拉大車，推動綠色發(fā)展乏力。其次，部門內(nèi)部分工不科學(xué)，重疊交叉現(xiàn)象依然存在。比如生態(tài)環(huán)境部生態(tài)環(huán)境監(jiān)察局和水、氣、固等專業(yè)司局存在業(yè)務(wù)交叉。再次，部門之間機制不暢。主要表現(xiàn)在：部門保護主義的存在，在決策時不協(xié)作、不配合時有發(fā)生；部門之間相對獨立，實際運作過程中，“鐵路警察、各管一段”，無法形成統(tǒng)一合力；盡管各地成立了環(huán)境保護委員會等綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，但受制于主管部門之間的關(guān)系，在職責(zé)上交叉、重疊，政策支持上的不配套、不協(xié)調(diào)，造成協(xié)調(diào)困難。

4、公務(wù)員與政府協(xié)同目標不一

理論上公務(wù)員是政府實現(xiàn)職能的直接執(zhí)行者，應(yīng)當為公共利益服務(wù)。但現(xiàn)實中，公務(wù)員作為理性個體，也有自己的私人需求和目的，存在遇見矛盾繞著走、目標替代、政策手段目標化等情況。這種不協(xié)同反映在綠色發(fā)展過程中表現(xiàn)為：一是遇見矛盾繞著走，懶政惰政、“一刀切”等現(xiàn)象屢見不鮮。二是綠色發(fā)展目標手段化，把一些具體手段作為綠色發(fā)展的目標，特別是將綠色發(fā)展的目的定位為高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，對優(yōu)秀的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)一關(guān)了之，對企業(yè)污染罰款認為是綠色發(fā)展，把綠色投入簡單等同于綠色發(fā)展。三是政策手段目標化，命令控制型、經(jīng)濟激勵型、公眾參與型等政策工具在執(zhí)行過程中演化為執(zhí)政目標，忽略了綠色發(fā)展的最終目的。四是貪腐蛻變，極少數(shù)公務(wù)員人員為了達到個人訴求，利用手中權(quán)力進行謀私，權(quán)力尋租、權(quán)錢交易等現(xiàn)象時有發(fā)生。這導(dǎo)致權(quán)力的不正確使用，嚴重影響了公共權(quán)威及實效。

在綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展中實現(xiàn)政府協(xié)同的主要途徑

針對以上問題，在綠色發(fā)展過程中實現(xiàn)政府協(xié)同主要從以下幾個方面著手：

1、科學(xué)調(diào)整央地關(guān)系，實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的央地協(xié)同

中央和地方關(guān)系理想的運行狀態(tài)是中央有權(quán)威性，地方有積極性。表現(xiàn)就是中央制定的發(fā)展規(guī)劃和政策在地方上得到積極、認真有效執(zhí)行。發(fā)揮中央的權(quán)威性上，作為中央政府既要保證規(guī)劃政策的科學(xué)合理性，又要加強對地方的控制力，保證推動綠色發(fā)展的政令統(tǒng)一，確保綠色發(fā)展方針的落實。在調(diào)動地方政府的積極性上，中央在制定具體規(guī)劃和政策時，必須充分考慮地方政府利益，統(tǒng)籌兼顧好央地利益。具體而言，要從以下幾個方面努力：首先，合理中央和地方權(quán)責(zé)劃分，中央政府從建設(shè)綠色發(fā)展體系上著手，做好頂層設(shè)計，處理影響較大、專業(yè)性強的環(huán)境問題。地方政府承擔起綠色發(fā)展的主要責(zé)任，抓好中央決策落地，配合中央做好其他工作。其次，以綠色發(fā)展制度建設(shè)為抓手，規(guī)范綠色發(fā)展的央地協(xié)同。重點是建立綠色發(fā)展考核評價機制，引導(dǎo)政府協(xié)同推進綠色發(fā)展，使地方發(fā)展本位回歸。加強自然資源的產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰地方政府的所有權(quán)和使用權(quán)邊界；嚴格落實國土空間規(guī)劃，執(zhí)行主體功能區(qū)戰(zhàn)略，保障經(jīng)濟活動和生態(tài)環(huán)境保護和諧共處。完善央地政府間的生態(tài)補償制度建設(shè)，建立地方政府間的生態(tài)補償機制建設(shè)，促進協(xié)調(diào)發(fā)展。加大國家轉(zhuǎn)移支付力度或財政補貼強度，彌補區(qū)域發(fā)展機遇缺失，促進各地間經(jīng)濟、社會、生態(tài)的協(xié)調(diào)推進。暢通信息溝通機制，探索信息多元雙向溝通機制，避免央地政府間信息失真，導(dǎo)致中央利益受損，地方訴求不到位的現(xiàn)象。最后，發(fā)揮中央環(huán)保督察的作用，構(gòu)建“中央督察，地方執(zhí)行，部門負責(zé)”的推動體系。中央連續(xù)開展了兩輪中央環(huán)保督察，在綠色發(fā)展的推動上，發(fā)揮了不可替代的作用，督政成效顯著。綠色發(fā)展的考核綜合性強，無法快速轉(zhuǎn)化為地方政府的政績，消極應(yīng)付的現(xiàn)象比比皆是。要加強中央環(huán)保督察的深度和督察力度，科學(xué)制定督察方案，加大督政力度，成為推動綠色發(fā)展，成為理順央地關(guān)系的有力補充。

2、協(xié)調(diào)橫向政府關(guān)系，實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的區(qū)域協(xié)同

地方政府是落實中央決策的主體，地方政府間的關(guān)系是降低中央?yún)f(xié)調(diào)成本，提高綠色發(fā)展成效的關(guān)鍵點。首先，提高地方政府對綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的思想認識，培養(yǎng)形成協(xié)同推進綠色發(fā)展的價值共識。轉(zhuǎn)變思維方式，在綠色發(fā)展的問題上，摒棄小農(nóng)思想，主動與毗鄰政府談判協(xié)商，尋找價值契合點，最大程度整合各方資源，共同打造優(yōu)勢互補、特色鮮明、合作共贏的區(qū)域綠色發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會生態(tài)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，完善地方政府協(xié)同推進綠色發(fā)展的政策和機制建設(shè)。地方政府協(xié)同的焦點在于地區(qū)之間的利益平衡。完善地方政府之間的利益補償機制，如水資源使用權(quán)交易制度、排污權(quán)有償使用和交易制度等，促進環(huán)境容量的有效配置。建立區(qū)域間生態(tài)環(huán)境共治共管共享機制，比如生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同監(jiān)管機制、信息共享機制、應(yīng)急聯(lián)動協(xié)同機制等多種合作方式，將地方政府間的關(guān)系制度化、常態(tài)化，促進地區(qū)綠色協(xié)調(diào)健康發(fā)展。最后，探索區(qū)域流域統(tǒng)一的綠色治理。借鑒國家長江委、黃河委等區(qū)域流域綜合治理的成功經(jīng)驗，在國家生態(tài)環(huán)境部門已有的六大地區(qū)環(huán)保督查中心的基礎(chǔ)上，根據(jù)地區(qū)自然稟賦特征，根據(jù)實際需要，授權(quán)構(gòu)建完善區(qū)域綠色治理的行政協(xié)調(diào)機構(gòu)，探索綠色治理的府際合作和國家權(quán)力縱向嵌入機制，指導(dǎo)區(qū)域綠色發(fā)展一體推進。

3、整合部門職能，實現(xiàn)綠色發(fā)展的職能協(xié)同

整合部門職能，聚合部門資源，對于實現(xiàn)政府治理效能具有重要的意義。首先，整合部門之間的職能。實現(xiàn)綠色發(fā)展的職能主要涉及經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境治理兩個方面，應(yīng)按照國家大部制改革的總體思路，將經(jīng)濟發(fā)展的職能統(tǒng)一調(diào)整至國家發(fā)改委，將環(huán)境管理的職責(zé)統(tǒng)一由生態(tài)環(huán)境部行使，真正實現(xiàn)《環(huán)保法》規(guī)定的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”。國土空間管制在國土資源部、區(qū)域流域治理歸口在國家水利部、農(nóng)業(yè)污染歸農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理。積極穩(wěn)妥逐步整合有關(guān)職能，促進綠色發(fā)展高效推進。其次，圍繞綠色發(fā)展，優(yōu)化部門間的工作協(xié)調(diào)機制。特別是強化與經(jīng)濟發(fā)展部門的工作協(xié)調(diào)機制，把經(jīng)濟建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)調(diào)一致起來，避免地方政府在招商引資和生態(tài)保護方面出現(xiàn)對立，環(huán)保部門的干部出現(xiàn)“背鍋俠”現(xiàn)象。深化與財政、人事部門的工作機制，及時有效地獲得資金和人力資源支持。建立與國土、工信、水利等部門的工作協(xié)調(diào)機制，推動信息深度共享、提升管理績效。最后，優(yōu)化部門內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和制度建設(shè)。整合內(nèi)部業(yè)務(wù)分工，優(yōu)化職能內(nèi)設(shè)機構(gòu)配置，破除職責(zé)同構(gòu)現(xiàn)象，提高工作績效。優(yōu)化內(nèi)部分工協(xié)作機制、破除官僚主義和形式主義，提高內(nèi)設(shè)機構(gòu)效能。

4、提高公務(wù)員個體素養(yǎng)，實現(xiàn)公務(wù)員與政府綠色發(fā)展的目標協(xié)同

公務(wù)員是實現(xiàn)公共利益的直接執(zhí)行者，公務(wù)員素質(zhì)的高低與綠色發(fā)展的政策執(zhí)行結(jié)果密切相關(guān)，因此，公務(wù)員隊伍的建設(shè)與綠色發(fā)展至關(guān)重要。首先，加強綠色發(fā)展的理論學(xué)習(xí)培訓(xùn)，將綠色發(fā)展目標體系各個層級具體化，防止出現(xiàn)目標偏移。加強對公務(wù)員的綠色發(fā)展理念教育，使綠色發(fā)展的目標轉(zhuǎn)化為公職人員的自覺擔當。其次，建立考核機制，將落實綠色發(fā)展等各項工作的履職納入考核當中，從制度上形成約束。再次，建立有效的激勵機制，對在綠色發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)做出突出貢獻的人通過加強職業(yè)榮譽感激勵，精神鼓勵，物質(zhì)獎勵等，發(fā)揮表率作用，形成綠色發(fā)展政策執(zhí)行的正向激勵。從次，建立責(zé)任追究機制，對破壞綠色發(fā)展的予以處分，違反相關(guān)制度的嚴厲制裁。最后，抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”。對地方領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當實行離任自然資源審計，對其他領(lǐng)導(dǎo)實施生態(tài)責(zé)任事故終身追責(zé)制，防止出現(xiàn)短視行為。

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