國家治理視角下民族事務治理主體關系現代化研究

寧 亞 芳

(中國社會科學院 民族學與人類學研究所,北京 100081)

在西方治理理論邏輯下,治理主體類型多元化以及治理主體互動協作化是實現治理目標的基本要求,正如全球治理委員會概括治理的特征時就提出了過程性、協調性、多部門性和持續互動性(1)Jay M. Shafritz, The Facts on File Dictionary of Public Administration, (New York: Facts On File Publications, 1985),21.西方治理理論為破解國家現代化進程中有關權力分配、資源配置、組織動員方面的難題提供了新思路,因而受到各國政要和學者廣泛關注,其中治理主體關系的建構與發展就是被廣泛關注的核心理論議題。西方治理理論雖然在治理主體關系建構中提出了多元化和協作化的思路,但卻也有著十分明顯的缺陷,即“在贊同將國家‘去中心化’的同時,又強調國家在形成治理秩序中的重要作用”。(2)李洋：《西方治理理論的缺陷與馬克思治理思想的超越》,《哲學研究》2020年第7期。由于邏輯起點就是質疑和否定國家(政府)管制,因此,同時強調治理主體多元化和“去中心化”是西方治理理論關于治理主體關系的基本觀點,諸如“國家的失敗”“去國家化”“國家回退”(3)[英]安德魯·海伍德：《政治學》(第二版),張立鵬譯,北京：中國人民大學出版社,2006年,第125頁。“沒有政府的治理”(4)R.A.W Rhodes, “The New Governance: Governing without Government”, Political Studies,4(1996).“治理偏重的統治機制并不依靠政府的權威或制裁”(5)[英]格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》,華夏風譯,《國際社會科學雜志(中文版)》2019年第3期。等。雖然有人強調“元治理的角色應當由國家承擔”(6)[英]鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風險：以經濟發展為例的論述》,漆蕪譯,《國際社會科學雜志(中文版)》2019年第3期。,但由于西方學者傾向于采用二元對立的思維,將治理主體關系描述為國家與社會、公共與私人、政府與非政府的關系,這不僅導致治理主體關系容易陷入“平面化”的敘述邏輯,也容易使國家陷入與其他治理主體對立沖突之中。

民族事務治理作為國家治理的重要內容,不可避免地要回應并處理好國家與民族、公共事務與民族事務、民族問題與社會問題、各民族之間等多個維度的關系,這決定了建構并發展民族事務治理主體關系是一項重要治理實踐。尤其是中國這樣一個少數民族人口超過1.25億(占全國總人口8.89%)(7)《第七次全國人口普查公報(第二號)》,國家統計局網,http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818821.html,2021年6月28日。的統一多民族國家,民族事務治理主體關系對于維護國家統一、民族團結、社會穩定至關重要。在中國特色社會主義現代化話語體系下,民族事務治理主體關系的建構與發展是民族事務治理主體關系的現代化。圍繞鑄牢中華民族共同體意識主線,梳理我國民族事務治理主體關系的演進,闡釋我國民族事務治理主體關系現代化的特征,是一項重要研究議題。習近平總書記在2021年中央民族工作會議上強調“把黨的領導貫穿民族工作全過程,形成黨委統一領導、政府依法管理、統戰部門牽頭協調、民族工作部門履職盡責、各部門通力合作、全社會共同參與的新時代黨的民族工作格局”(8)習近平：《以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質量發展》,《人民日報》2021年8月29日。,為整體性、系統性、學理性闡釋民族事務治理主體關系現代化指明了方向。從實踐層面看,推進民族事務治理主體關系的現代化,是不斷推進中華民族共同體建設的重要任務。只有推進民族事務治理主體關系現代化以滿足各族人民共同繁榮發展的需要,中華民族共同體建設才能真正激發全國各族人民、各部門、各地區、各行業共同參與。基于中國民族事務治理現代化理論建設任務和推進中華民族共同體建設現實需要,本文立意于論述中國民族事務治理主體關系的現代化,以期在民族事務治理現代化理論建構和中華民族共同體建設方面做一點推進工作。

一、民族事務治理主體關系研究的回顧

民族事務主體關系的演進與對民族事務內涵的認知密切相關,一般而言,定義哪些事務屬于民族事務往往也關系到哪些主體是民族事務治理的主體。中國共產黨在不斷加強和改進民族工作的實踐中,持續深化對民族事務內涵的認識,也引導學界有關民族事務治理主體關系的研究走向深入。

新中國成立初期,落實民族平等原則,黨把民族事務擺在治國理政的重要位置。各級黨委和政府是民族事務治理的最主要最直接的主體。1949年11月1日,我國成立中央人民政府民族事務委員會,作為統一的民族事務管理機構,全方位處理全國民族事務,并統籌推進全國范圍內社會主義新型民族關系的建設。此后,全國各大行政區,一些民族事務較多的省、市、行署、專區,以及縣級政府均成立了主管民族事務的機構。1952年2月22日,政務院第125次政務會議通過《各級人民政府民族事務委員會試行組織通則》,規定民族事務委員會十個方面職責。新中國成立初期的民族事務內容主要體現為落實民族平等、建設民族關系、幫助少數民族和民族地區發展。這一時期的民族事務治理在消除不利于民族團結的現象與影響等方面做了大量工作,出臺的民族政策也多以消除民族歧視、幫扶少數民族擺脫貧困和加快發展為主。因此,這一時期的民族事務被認為是黨和政府幫扶少數民族發展的事務。在這種觀念中,民族事務治理的主體是黨和政府,民族事務治理的對象是少數民族發展問題,治理主體呈現單一化特征。在早期關于民族事務內涵的研究中,民族事務等同于少數民族事務是一個比較流行的觀點。例如,中國的民族事務主要是指與55個少數民族有關的所有事務。但哪些是與少數民族有關的事務,理論界迄今沒有形成定論。(9)趙麗華：《中國民族自治區民族事務行政管理研究》,中央民族大學博士學位論文,2005年,第5頁。作為民族事務治理的最主要、最直接的主體,國家民族事務委員會的職權范圍也被認為是覆蓋了我國少數民族及其地區的所有事務,大到政治、經濟、文化,小到風俗習慣,無所不包。(10)趙野春：《新中國民族事務管理命題定位問題的思考》,《西南民族學院學報(哲學社會科學版)》2000年第6期。學者們對民族事務治理的認識也主要聚焦為黨政部門的管理。例如,有觀點認為,新中國民族事務管理是黨和國家在解決民族問題、處理民族關系過程中對民族政策的運用過程,也是民族政策的具體條款產生、發展、消亡或者制定、實施、修改和完善的運行過程。(11)趙野春：《新中國民族事務管理原則性問題初探》,《民族研究》2000年第4期。

改革開放后,隨著人口流動加速和各地市場經濟發展程度的提升,各族群眾的經貿與社會交往日益頻繁,保障少數民族群眾的合法權益、維護好民族關系與民族團結,成為民族事務管理部門的重要工作,而且解決民族問題與涉民族因素糾紛也越來越需要放到國家整個經濟社會發展進程中予以考量。民族事務關涉社會生活的各個方面,對于一個常態發展的多民族社會來說,民族事務的行政管理在很大程度上體現著政府對社會事務管理的能力和效力。(12)周競紅：《論中國民族事務行政管理機制的發展和創新》,《民族研究》2004年第3期。隨著民族工作重心轉為加快少數民族和民族地區經濟文化事業發展,民族事務內容進一步擴展,處理好因人口流動帶來的涉及民族因素糾紛的任務也不斷增加,以往黨和政府在民族事務治理中承擔最主要任務的局限性也有所顯現。民族事務行政管理在很多方面還不適應社會發展與穩定的要求,存在一系列需要改進的問題,如管理理念有待改進,管理職能需要進一步協調。(13)周競紅：《論中國民族事務行政管理機制的發展和創新》,《民族研究》2004年第3期。也有學者分析了民族自治地方政府的內部關系問題,認為民族自治地方的民族事務委員會在民族事務治理中陷入“大到無所不管,小到無事可做”的窘境。(14)趙麗華：《民族自治地方民族事務行政管理：問題及對策》,《內蒙古大學學報(人文社會科學版)》2007年第2期。社會主義市場經濟體制的建立和運行,對民族事務管理法治化提出了迫切需要。然而,民族事務管理的監督檢查機制尚不健全,有法不依、執法不嚴、違法不究的現象還很嚴重,尚未形成解決民族糾紛和應對突發性事件的有效機制。(15)劉振宇、李鳴：《論我國民族事務管理法治化的構建》,《廣西民族研究》2012年第1期。在反思黨和政府作為單一治理主體的局限性的同時,有學者提倡讓更多的社會力量參與民族事務管理,如推動城市民族事務部門的職能化和對城市民族工作的法制化、制度化和社會化。(16)張小蕾：《城市民族事務部門定位的再思考》,《社科縱橫》2011年第6期。應對改革開放以來國家經濟社會轉型對民族事務治理提出的新要求,學者表達了擴展民族事務治理主體的呼聲,但“民族事務等于少數民族事務、民族工作等于管理少數民族的工作、管理民族事務等于管理少數民族、民族政策等于照顧少數民族”(17)劉寶明：《更新民族事務理念：全面深化改革的新要求》,《今日民族》2014年第6期。的觀念在當時并未完全消失。

進入新時代,黨的十八屆三中全會提出了“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革的總目標,習近平總書記在2014年中央民族工作會議上也強調了推進民族事務治理法治化。民族事務治理開始成為學界關注的重點,學者進一步深化了對“民族事務是不是等同于少數民族事務、誰可以是民族事務治理主體”等問題的思考。圍繞民族事務管理如何向民族事務治理轉型,有學者提出要實現民族事務理念五個方面的更新。(18)劉寶明：《更新民族事務理念：全面深化改革的新要求》,《今日民族》2014年第6期。也有人認為治理理念在民族事務治理中的運用有助于打破民族問題的“民族化”和“問題化”效應、民族事務的“部門化”和“官方化”效應、民族工作的“行政化”和“政治化”效應。(19)嚴慶：《治理與當前中國民族事務管理的治理化轉型》,《黑龍江民族叢刊》2014年第5期。民族事務治理法治化是探討民族事務治理主體關系的另一個重要視角。有人建議從政府內部改革入手,規范各層級政府間民族事務事權、調整機構設置。(20)商愛玲：《各級政府事權規范化：民族事務治理體系現代化的著力點》,《當代世界與社會主義》2015年第4期。還有人認為民族事務治理主體的建設,需走出單一部門化的局限,改變高位民族工作主體部門化傾向,進一步充實基層民族工作主體,構建起多主體、多層級、高效度的治理網絡。(21)嚴慶、張莉莉：《部門化與多元化：中國民族事務治理主體建設研究》,《蘭州學刊》2015年第12期。也有人提議建構具有治理主體多元性、治理功能互補性、權力運行多向性、利益取向公共性等特點的協同共治式治理。(22)朱碧波、李璐燕：《協同共治：中國民族事務治理體系的當代建構》,《探索》2018年第2期。

二、新中國成立以來民族事務治理主體關系的發展

(一)新中國成立初期的民族事務管理主體及其關系的形成

新中國成立,國家政治體制和行政體系隨之建立。民族事務管理由黨的專門工作轉變為國家治理的組成部分,民族事務管理主體從黨組織擴展至黨政機構和部門。根據《中華人民共和國中央人民政府組織法》規定,中央人民政府民族事務委員會是協調處理全國民族關系的日常機構,此后西北、西南、中南、東北、華北等大行政區和一些民族事務較多的省、市、行署、專區以及縣級政府陸續成立了主管民族事務的機構。(23)何龍群：《民族關系與社會主義和諧社會建設的歷史考察》,北京：人民出版社,2015年,第102頁。1954年10月,根據《中華人民共和國憲法》規定,成立國務院,原中央人民政府民族事務委員會改為中華人民共和國民族事務委員會。1970年6月,國務院精簡機構,將民族事務委員會、國務院宗教事務局歸并于全國人大常委會機關、全國政協機關。這一時期除民族事務委員會外,中央統戰部、全國人大、全國政協也成立相應的職能局或者委員會承擔民族事務,這些民族事務機構形成了協同合作的關系。

新中國成立初期,民族事務管理主體雖由黨組織擴展至黨組織和國家行政機構,但黨組織和國家行政機構依然是開展民族工作、管理民族事務的單一主體,基層黨組織和政府行政機構直接負責管理民族事務。究其原因,一方面是新中國成立初期國家治理的體制機制尚在不斷健全,民間力量雖能發揮一些民族事務管理方面的功能,但相對有限、單一。另一方面是新中國成立初期民族工作的重要任務是落實民族平等、消除民族隔閡和增進民族團結。在黨政部門作為民族事務管理主體的管理實踐中,既確立了各少數民族聚居的地方實行區域自治,也頒布了一系列扶持少數民族和民族地區發展的法規,還包括開展民族識別和推進民族地區民主改革與社會主義改造,在基礎建設投資方面給予少數民族和民族地區特殊優惠,等等。隨著社會主義革命與建設的不斷勝利,各民族之間的大團結、大協作、共同勞動、共同發展的社會主義民族關系得以確立并得到鞏固發展。(24)汪鋒：《十年來民族工作的偉大成就》,《民族研究》1959年第11期。

(二)改革開放以來民族事務治理主體的拓展與主體關系的發展

黨的十一屆三中全會確定將全黨工作的重點轉移到社會主義現代化建設的軌道上來,民族工作的重心也相應地轉移到了服務社會主義現代化建設。隨著改革開放初期民族工作的逐步展開,民族事務治理主體關系格局也發生了新變化,主要體現為三個方面。

1.參與民族工作的部門不斷增多,民族事務治理主體關系行政化特點明顯。黨的十一屆三中全會后,一方面,黨政部門以及人大、政協的各類民族工作機構加速恢復和健全。例如,統戰部門擔負起了調查研究、協調檢查有關民族工作的重大方針、政策問題,聯系少數民族的代表人物等工作。各級政協內設的民族工作機構也加強了民族工作調研、向有關工作部門提供建議、對相關工作部門給予指導和監督的職責。人民代表大會的民族委員會也恢復了法定職能。一些地方還在政府部門中設立專門管理民族事務的科室,例如四川省衛生廳、文化廳新設立民族處,省輕工業廳、公安廳、省人民銀行設立了民族科,全省10個業務廳局設置了民族工作機構。(25)李柳蓀：《四川省加強民族工作機構》,《中國民族》1989年第6期。另一方面,國家為了切實加快少數民族和民族地區經濟和文化事業發展,賦予政府部門在幫扶少數民族和民族地區發展方面的更多職責,并主要體現為民委委員制的完善。改革開放后,為了更好發揮民族事務委員會職能,民委委員制的委員改由黨和國家政府部門擔任。民委委員制的建立和完善,整合了各部門資源,為政府民族工作提供了一項制度保證。(26)《民族工作領導體制的發展和完善》,國家民委網,http://www.seac.gov.cn/gjmw/zt/2008-12-16/1229136024037855.htm,2008年12月16日。例如,1981年5月,國家民委聯合商業部等十一個部門召開了全國民族貿易和民族用品生產工作會議,明確了各部門協同做好民族貿易和民族用品生產工作的職責與合作機制。(27)《全國民族貿易和民族用品生產工作會議紀要(1981年6月1日)》,載國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》,北京：中央文獻出版社,1990年,第111—120頁。涉及民族教育、民族干部培養、少數民族語言文字保護與出版、少數民族文化傳承與保護、人口生育等多個領域的事務也開始有越來越多的政府部門參與。但也要注意到,因同屬于行政組織體系,民族事務治理主體關系具有較為濃厚的行政性色彩,這一方面有利于借助行政關系加大公共資源的配置力度,另一方面也存在民族事務治理手段行政化、單一化的不足。

2.相關省、市加入對口支援,民族事務治理主體關系協作化、互惠化。為了加速民族地區經濟文化建設,增強民族團結和鞏固邊防,黨中央在1979年全國邊防工作會議上確定,北京支援內蒙古,河北支援貴州,江蘇支援廣西、新疆,山東支援青海,天津支援甘肅,上海支援云南、寧夏,全國支援西藏。經濟發達地區支援民族地區的對口支援政策就此開始。在對口支援機制下,受援地區和提供援助的地區都從對口支援中獲得了發展資源,形成了互利互惠的局面。經濟發達省、市同少數民族地區開展對口支援和經濟技術協作,對于加速少數民族地區的經濟文化建設,促進經濟發達省、市經濟的發展,是一條投資少、見效快、收益大的重要途徑。(28)《經濟發達省、市同少數民族地區對口支援和經濟技術協作工作座談會紀要(1982年12月24日)》,載國家民族事務委員會中共中央文獻研究室編：《新時期民族工作文獻選編》,北京：中央文獻出版社,1990年,第182—184頁。經濟發達省、市組織相關部門、行業、企業向受援地區開展全方位支援,越來越多的部門、學校、醫院等公共事業單位和企業加入對口支援活動中來,成為國家開展民族事務治理的重要主體,并且在支援過程中與受援地區結成了經濟協作互助互惠的關系,成為民族事務治理主體關系良性互促的典范。

3.探索引導社會和企業力量服務民族事務治理,民族事務治理主體關系復雜化。改革開放以來,民族地區的社會主義市場經濟發展程度逐步提升,人口流動也愈發頻繁。完全依靠黨政部門行政化的民族事務治理機制,難以適應民族地區經濟社會快速發展的需要。一些地區的民族事務管理機構也開始探索引導成立社會組織或企業,作為政府部門開展民族工作的參謀和幫手。例如,為做好散雜居少數民族工作,武漢市民委籌建由十余個民族代表組成的武漢民族聯絡委員會,并在各個區、部分企事業單位成立民族聯絡組,這些組織在宣傳黨的民族政策、開展社會調查、促進少數民族經濟和文化發展、溝通政府與少數民族協商對話渠道等方面發揮了積極作用。(29)晏友桂：《武漢民族工作發展初探》,《中南民族學院學報(哲學社會科學版)》1989年第3期。此外,還有一些地區積極發揮街道辦事處的作用,通過引導街道成立“民族聯誼小組”等群眾性基層組織,發揮在日常生活中調解糾紛、宣傳政策、移風易俗等方面的作用。(30)王耀軍：《街道與城市民族工作》,《中南民族學院學報(哲學社會科學版)》1989年第3期。隨著各種類型的社會組織或企業成為民族事務治理的主體,它們參與民族事務治理路徑的不同,決定了民族事務治理主體之間的關系趨向復雜化。民族事務治理主體關系的復雜化,既是民族事務治理適應社會主義現代化建設需要日趨成熟的表現,同時也對引導各主體之間形成穩定有序的協作關系提出了新挑戰。

梳理發現,改革開放以來,無論是政府部門內部,還是政府部門之外的其他民族事務治理主體,都經歷了擴展的過程。民族事務治理主體不斷增多,并且民族事務治理主體關系從單一化、行政化趨向協作化、互惠化、復雜化,這本身是民族工作適應社會主義現代化建設的必然結果。但是,這一時期民族事務治理主體關系的行政性特征依然明顯。民族事務也被社會認知為特定部門的事務,是官方的政策行為,與一般的政府部門和普通社會成員不相關。這種認知帶來的一個影響是,一旦遇到涉民族因素糾紛就推給民族宗教部門,一旦提及民族事務都被視為政府的事務,這樣,大多民族事務便脫離了公共事務、社會事務的定位。(31)嚴慶：《治理與當前中國民族事務管理的治理化轉型》,《黑龍江民族叢刊》2014年第5期。

(三)新時代以來民族事務治理主體關系的現代化

進入中國特色社會主義新時代,黨的十八屆三中全會提出了“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革的總目標,多元主體共商共治共建共享的治理理念也逐步替代了以往單一政府部門的行政管理理念。民族事務治理作為國家治理的重要組成部分,也在治理理念和治理主體關系方面有了新轉變,這種轉變一方面體現為治理主體愈發靈活多樣,另一方面體現為民族事務治理法治化加強了對民族事務治理主體關系的規范引導。

莫德斯丁在D. 3,3,63(《區分集》第6卷)中則強調，在不具有被代理人的特別委任的情形，概括代理人不得轉讓后者的動產、不動產與奴隸，唯一的例外是水果以及其他易腐敗的物。如果代理人意欲將交易的主人的物出質，亦須具有一項明確的委任，D. 13,7,11,7(烏爾比安：《告示評注》第28卷)便是這樣說的：

2014年中央民族工作會議上,習近平總書記將民族工作的形勢概括為“五個并存”,并強調“民族工作涉及方方面面,方方面面都有民族工作”。(32)國家民族事務委員會編：《中央民族工作會議精神學習輔導讀本》(增訂版),北京：民族出版社,2015年,第237頁。這進一步強調了民族事務治理不只是民族工作部門的事,而是全社會各方主體應該共同關心、共同參與的事。也是在這次會議上,習近平總書記提出了“推進民族事務治理法治化”“城市民族工作要把著力點放在社區,推動建立相互嵌入式的社會結構和社區環境”(33)《中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會在北京舉行》,《人民日報》2014年9月30日。等一系列工作要求,對構建民族事務治理主體關系現代化提供了指引。在2019年全國民族團結進步表彰大會上,習近平總書記強調,“要把民族團結進步創建全面深入持久開展起來,創新方式載體,推動進機關、進企業、進社區、進鄉鎮、進學校、進連隊、進宗教活動場所等”“要夯實基層基礎,推動黨政機關、企事業單位、民主黨派、人民團體一起做好民族工作”(34)習近平：《在全國民族團結進步表彰大會上的講話》,《人民日報》2019年9月28日。,專門就如何在民族團結進步創建過程中形成多元主體協同合作、各場景和全領域覆蓋指明了著力方向。在2021年中央民族工作會議上,“必須堅持依法治理民族事務,推進民族事務治理體系和治理能力現代化”成為習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想。習近平總書記強調：“認真履行主體責任,把黨的領導貫穿民族工作全過程,形成黨委統一領導、政府依法管理、統戰部門牽頭協調、民族工作部門履職盡責、各部門通力合作、全社會共同參與的新時代黨的民族工作格局。”(35)習近平：《以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質量發展》,《人民日報》2021年8月29日。以鑄牢中華民族共同體意識為主線,成為民族事務治理主體關系現代化的根本遵循,增進中華民族的共同性也成為民族事務治理主體關系現代化的重要目標。在2023年中共中央政治局第九次集體學習會議上,習近平總書記既強調了“把鑄牢中華民族共同體意識作為黨的民族工作和民族地區各項工作的主線”,也把推動民族事務治理體系和治理能力現代化作為“以中華民族大團結促進中國式現代化”的重要戰略舉措,進一步明確了民族事務治理主體關系現代化要以服務好強國建設、民族復興為基本遵循。新時代以來,習近平總書記關于民族事務治理的重要論述,為構建有序規范的民族事務治理主體關系指明了方向。黨的十八大以來,從中央到地方,從政府到社區,為推動民族事務多元、有序、高效的治理進行了積極探索。

1.在調整民族工作部門關系中強化黨的領導。為加強黨對民族工作的集中統一領導,將民族工作放在統戰工作大局下統一部署、統籌協調、形成合力,2018年中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》規定國家民委由中央統戰部統一領導。這有利于強化黨對民族工作的全面領導,也更加有助于落實民委委員制,強化國家民委組織和調配相關資源的能力,為協同推進中華民族共同體建設提供堅強的組織保障。

2.在民族團結進步創建活動中激勵多類型主體參與。習近平總書記強調,“做好民族工作,最關鍵的是搞好民族團結,最管用的是爭取人心”。(36)《中央民族工作會議暨國務院第六次全國民族團結進步表彰大會在京舉行》,《人民日報》2014年9月30日。圍繞中華民族大團結目標,我國各地積極開展了民族團結進步創建工作,越來越多的機關、企業、社區、鄉鎮、學校、寺廟等加入民族團結進步創建實踐中來,在全社會樹立了多層次、多類型的民族團結進步典型,為各地創新民族團結的方式和方法提供了榜樣。以第九批全國民族團結進步示范區示范單位為例,其中有自治州、縣(區)、街道、學校、社區、村、青少年發展中心、工作室、企業、公益組織、協會、慈善組織、寺廟、醫院、部隊等等多種類型的主體。(37)《國家民委關于命名第九批全國民族團結進步示范區示范單位的決定》,國家民委網,https://www.neac.gov.cn/seac/c103601/202201/1156536.shtml,2022年1月25日。在民族團結進步創建活動中,不同類型的主體發揮各自專長優勢,在本單位本部門開展了靈活多樣的民族團結進步創建活動。

3.在城市民族工作中發揮專業化組織的力量。城市民族工作已經成為民族事務治理的重要組成部分,為了保障流入城市的少數民族人口公平享有基本公共服務,加快融入流入地,各級民委也積極探索發揮社會組織、企業等的專業性作用,引導社區、居委會、群眾性組織、行業協會等參與民族事務治理,發揮好需求調查、信息溝通、政策宣傳、活動組織、咨詢服務、服務供給等方面的功能。例如,廣西創建了南寧市中華中路社區的“謝大姐暖心屋”等一批在全國有影響力的城市民族工作品牌。(38)桂仁民：《不斷開創城市民族工作新局面》,《當代廣西》2022年第19期。云南省成立了示范區建設專家咨詢委員會,通過民族理論研究進一步助推民族事務治理能力提升。(39)王俊：《努力開創新形勢下云南民族工作新局面》,《創造》2022年第9期。武漢市的“民族團結進步協會”等以及成都市的“滿蒙人民學習委員會”、深圳市的“民族團結發展促進會”等成為傳承民族文化、履行社會責任、維護社會穩定的民族事務治理主體。(40)陳云：《構建城市民族工作社會化的新格局》,《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2015年第1期。職能不同的專業化組織在政府民族工作部門和城市少數民族人口之間發揮了很好的“橋梁”“紐帶”作用,民族事務治理主體之間的關系更加靈活有效。

黨的十八大以來,民族工作面臨的新形勢對民族事務治理體系與治理能力現代化提出了現實需要。在黨的統一領導下,隨著國家治理理念在民族事務治理中的運用,以民族事務治理法治化為原則,民族工作部門與社區、居委會、社會工作機構、協會、科研機構、群眾性組織、企業等在民族事務治理中的共商共建共治共享關系被建構起來。總體而言,新時代以來,治理主體多元化、治理主體關系規范化、治理方式靈活化、治理效果高效化是民族事務治理主體關系現代化的重要體現。

三、中國民族事務治理主體關系現代化的內涵與特征

治理作為一種學術概念或理論雖然較早出現于西方對資本主義市場經濟和自由主義的反思,但是作為一種理念早就在古代中國出現。例如,《孔子家語·賢君》提到的“吾欲使官府治理,為之奈何?”以及《荀子·君道》提到的“明分職,序事業,材技官能,莫不治理”,都表示管理和統治之意。治理理念自身內含治理主體間的關系,當我們以治理視角看待民族事務時,既要觀察治理主體,也要觀察治理主體間的關系狀態。治理主體以及主體間關系并非一成不變,在不同歷史階段,各個主體的訴求及其配置資源能力的變化,會影響治理主體間關系的狀態。只有當治理主體間的關系保持良好狀態,才能形成符合各方共同利益的治理效能。既然治理主體間的關系是變化的,那我們應當用何種視角看待民族事務治理主體關系的變化呢?現代化是一個恰當的視角。從黨的民族工作實踐來看,推進民族事務治理體系和治理能力現代化,目標就是要不斷促進各族人民共同建成中國特色社會主義現代化強國,實現中華民族偉大復興。

(一)民族事務治理主體關系現代化的內涵

民族事務治理主體關系現代化到底是一種什么樣的現代化?這是推進民族事務治理體系和治理能力現代化必須回答的基礎問題。國家治理體系和國家治理能力現代化目標的實現和過程的推進需要充分發揮所有治理主體的合力作用,(41)牟文謙：《中國國家治理現代化主體及其關系研究》,中共中央黨校(國家行政學院)博士學位論文,2021年,第23頁。作為國家治理體系和治理能力現代化的組成部分,民族事務治理主體關系現代化意味著各治理主體之間必須形成和諧有序的關系以形成民族事務治理的合力,增強中華民族的共同性,促進各民族團結奮斗,共同繁榮發展。

民族事務治理主體關系現代化與民族事務內容息息相關。民族事務內容的不斷拓展,強化了民族事務治理對多主體共商共建共治共享的現實需求。新中國成立以來,在中國共產黨的領導下,我國民族事務始終聚焦于落實民族平等、縮小各民族間發展差距、增進民族團結和推進中華民族共同體建設,為強國建設、民族復興凝聚磅礴力量。民族事務治理本身就是一個以增進中華民族的共同性為方向,求團結、求合作的實踐。就我國民族事務治理實踐而言,民族事務治理主體關系現代化是指在中國共產黨的領導下,圍繞增進中華民族的共同性的方向,以強國建設、民族復興為根本目標,國家權力機構與各類推動中華民族共同體建設的主體結成共商共建共治共享關系格局的進程。習近平總書記在2021年中央民族工作會議上提出的“黨委統一領導、政府依法管理、統戰部門牽頭協調、民族工作部門履職盡責、各部門通力合作、全社會共同參與的新時代黨的民族工作格局”(42)習近平：《以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質量發展》,《人民日報》2021年8月29日。,是對推進民族事務治理主體關系現代化的政治宣示。民族事務治理主體關系現代化,既包含參與民族事務治理的主體類型不斷增多,也包含各類治理主體之間關系的和諧有序,還包括治理主體之間的合作朝著增進中華民族的共同性的方向開展,形式多樣的合作對提升民族事務治理效能起著十分重要的作用。在民族事務治理主體關系現代化進程中,各方參與民族事務治理的主體地位得到提升,治理主體之間的團結推動著中華民族大團結的實現。

(二)民族事務治理主體關系現代化的特征

1.堅持黨的統一領導。民族工作是黨的工作的重要組成部分,民族事務是治國理政的重要內容。習近平總書記強調,“加強和完善黨的全面領導,是做好新時代黨的民族工作的根本政治保證”。(43)習近平：《以鑄牢中華民族共同體意識為主線 推動新時代黨的民族工作高質量發展》,《人民日報》2021年8月29日。在民族事務治理中堅持黨的統一領導,是中國特色解決民族問題正確道路的本質要求和基本經驗。中國的民族事務治理主體關系現代化以堅持黨的統一領導為根本保證,而不是像西方治理理論所倡導的那樣搞“去中心化”。恰恰相反,中國的民族事務治理主體關系現代化緊緊圍繞中國共產黨這個領導核心,形成了強國建設、民族復興的凝聚力。堅持黨的統一領導是中國民族事務治理主體關系現代化的本質特征。

2.強化權力部門的統籌與管理。為了有組織地開展民族工作,我國在政府行政體系中建立了民族事務委員會,同時還在人大、政協等機構中設立相應的部門承擔民族工作任務。為了更好發揮權力部門在民族工作中的組織統籌與資源配置作用,國家將國家民族事務委員會劃歸中央統戰部領導,同時強化全國人大民族委員會立法和調查研究方面的職能,強化全國政協民宗委決策咨詢和調查研究方面的職能,明確了國家權力部門參與民族事務治理的職責,對強化權力部門在民族事務治理中的統籌與管理具有深遠意義。

3.堅持群眾路線與方法。圍繞增進中華民族的共同性,黨和國家在民族事務治理中始終堅持群眾路線和方法,而非采用西方治理理論中政府和非政府二元對立的思維邏輯。在民族事務治理實踐中,黨和政府始終將涉及民族因素的矛盾糾紛作為人民內部矛盾,差異性扶持政策也以滿足各族群眾對美好生活的需要為目標。因此,民族事務治理能夠發揮群眾力量,增強各族群眾在民族事務治理中的主體性、獲得感、認同感。

4.堅持目標一致性與主體多元性統一。隨著民族事務內容的不斷拓展,多種類型的民族事務治理主體也不斷增加,國家民委每年公布的民族團結進步創建示范單位就充分體現了民族事務治理的主體多元化特征,這些主體之所以愿意積極參與到民族事務治理,恰恰是因為大家都朝著一個共同的目標形成合力。以鑄牢中華民族共同體意識為主線,在強國建設、民族復興的進程中,每個民族都是中華民族大家庭的一分子;無論是個人,還是由個人聚合而成的群體(如單位、機構、組織),都是民族事務治理主體的一分子。民族事務治理主體的多元性表現為主體類型和主體功能的多樣性,這些多樣性特征促成了優勢互補、互助互惠,使得構建共商共建共治共享的民族事務治理格局成為可能。

5.堅持以法治化原則保障治理主體關系的和諧。習近平總書記強調：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命,關系黨執政興國,關系人民幸福安康,關系黨和國家長治久安。必須更好發揮法治固根本、穩預期、利長遠的保障作用,在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。”(44)習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》,北京：人民出版社,2022年,第46頁。法治化原則對于調節民族事務治理多元主體之間的關系具有規范作用,使各主體的職責、權限更加明晰。法治化原則在民族事務治理實踐中的長期堅持,也能夠進一步增強大家的法治意識,為鑄牢中華民族共同體意識奠定思想基礎。

6.主體之間的合作方式靈活多樣。得益于多元治理主體各自專業性優勢的發揮,民族事務治理主體之間的合作方式也靈活多樣,使民族事務治理更加精準高效。在不同民族事務治理主體之間,既有合作調查研究,也有決策咨詢服務,還有參與互嵌式社區共建,也有政府購買專業服務,等等。這些靈活多樣的合作,能夠更為快速高效地找準治理目標,形成治理思路,配置治理資源,對于各方協作開展系統化、精準化、快速化的民族事務治理具有十分重要的支撐作用。

中國民族事務治理主體關系現代化,在根本上與西方治理理念不同,并且在理念和實踐上更加先進,這也是中國是世界上解決民族問題最成功的國家的重要原因之一。中國的民族事務治理主體關系現代化吸收了多元主體協作治理的優勢,但是卻沒有照搬西方治理理論的“去中心化”“去國家化”論調,也沒有走上將政府與非政府、國家與社會視為二元對立關系的理論陷阱。在實現強國建設、民族復興的共同目標下,各類民族事務治理主體服務于國家現代化建設需要,堅持中國特色解決民族問題的基本經驗,以治理主體的共商共建共治共享促進中華民族大團結,為民族事務治理體系和治理能力現代化奠定了基礎。

四、民族事務治理主體關系現代化的理論意義

(一)提供闡釋民族事務治理體系和治理能力現代化的視角

民族事務治理體系和治理能力現代化是中國式現代化的重要組成部分,而民族事務治理體系和治理能力是如何現代化的,是學界關注的重要理論問題。已有的研究,無論是對民族事務治理體系和治理能力現代化內涵的闡釋,還是對民族事務治理體系和治理能力現代化政策路徑的探討,學界都不同程度地提及了治理規則與機制、治理方式的法治化與規范化等議題。例如,高永久等指出民族事務治理體系首先是一套規則程序系統,也是一套規范各治理主體間關系的組織協調框架,還可以被視為治理過程所依賴的各種資源和價值的集合。(45)高永久、郝龍：《系統論視角下民族事務治理現代化的邏輯》,《廣西民族大學學報(哲學社會科學版)》2018年第1期。劉寶明認為民族事務治理體系和治理能力的現代化,主要表現為民族事務治理方式和治理過程的法治化、制度化和規范化。(46)劉寶明：《改革開放以來民族事務治理現代化的實踐路徑》,《中央社會主義學院學報》2018年第2期。馬俊毅提出了“黨政領導下的復合性治理”概念,認為新時代我國的民族事務治理現代化是在黨的領導、政府依法管理下,不斷拓展與全社會合作以及共同進行社會治理的路徑與場域,將國家民族事務治理的目標融合于統一多民族國家的社會整體性的持續發展進步中。(47)馬俊毅：《民族事務復合性治理戰略及其現代化——以鑄牢中華民族共同體意識為主線》,《中南民族大學學報(人文社會科學版)》2021年第11期。這些成果的啟示在于,民族事務治理主體之間的關系是民族事務治理體系和治理能力現代化繞不開的理論問題。

民族事務治理的基本問題是“由誰治理”“為誰治理”以及“如何治理”,其中“由誰治理”擺在首要位置。當治理成為實現人們某種美好期待時,治理本身就是一種社會關系的存在,而且這種社會關系的狀態與治理主體之間的關系狀態密切相關。馬克思在《道德化的批判和批判化的道德》中指出,“人們的政治關系同人們在其中相處的一切關系一樣也是社會的、公共的關系。因此,凡是有關人與人的相互關系問題都是社會問題”。(48)《馬克思恩格斯全集》第4卷,北京：人民出版社,1985年,第334頁。民族事務是國家治理的事務,治理主體之間的關系問題是民族事務治理實踐中的基礎問題,民族事務治理主體關系的現代化既是民族事務治理體系和治理能力現代化的一個縮影,也是推動民族事務治理體系和治理能力現代化的一個動力。研究民族事務治理主體關系現代化有助于我們理解在民族事務治理過程中,誰是治理主體,治理主體之間是何種關系,治理主體間的關系是如何保持的。談及民族事務治理體系和治理能力現代化,不可避免地要談到民族事務主體關系,民族事務治理體系的完善,民族事務治理能力的提升,都直觀地體現在民族事務治理主體關系的現代化之中。

(二)強調治理主體的全民性

國家治理現代化的核心問題或基本問題本質上是所有治理主體的能動性發揮、能力提升和它們之間關系的協調與優化問題。(49)牟文謙：《中國國家治理現代化主體及其關系研究》,中共中央黨校(國家行政學院)博士學位論文,2021年,第1頁。在推進中華民族共同體建設的進程中,全國各民族都是這一進程中的一分子。落實民族平等、增進民族團結是中華民族大家庭每一個成員的責任和義務,這是民族事務治理主體具有全民性的根本邏輯。推進民族事務治理主體關系現代化,首先要解決“誰是主體”的問題,只有明確了主體的范圍與地位以及主體性,才能開展對主體間關系的討論。新中國成立以來,國家一方面設置了專門的權力機構治理民族事務,也積極調動廣大干部群眾參與到加快少數民族和民族地區經濟文化事業發展之中。黨領導下的民族事務治理,充分發揮了各族人民群眾的主體性,堅持群眾路線和方法,積極探索并創新民族事務治理主體合作的方式,充分尊重各類主體的意愿,在共商共建共治共享的思路下使大家在共同治理實踐中共同獲益,促進各民族之間的團結,為增強中華民族的共同性奠定基礎。

(三)探討民族事務治理主體關系的過程性

在民族事務內涵和外延的拓展中,民族事務治理主體關系也具有鮮明的過程性特征。當前形成的多元主體協同治理的局面是新中國成立以來民族事務治理主體逐步擴展的結果,是繼承和發展的結果。從新中國成立初期設置專門的國家權力機構負責民族事務治理,再到改革開放以來開展對口支援和強化政府行政部門的民族事務職責,民族事務治理主體關系是在各民族共同走向社會主義現代化的進程中得以建構和發展的。將民族事務治理主體關系放到國家治理和國家現代化的過程中予以審視,探討民族事務治理主體關系的過程性,有助于我們全面把握民族事務治理主體和諧關系的歷史經驗和內在動力。

結語

西方治理理論常常自詡其對治理主體多元化的重視,并且尤其強調政府之外的其他力量的參與對于治理效能的提升至關重要。但是西方治理理論在強調治理主體多元化和主體關系協作化的同時,卻也主張“去中心化”“去國家化”,將國家(政府)在治理中的地位和作用給予有失偏頗的評價,甚至提議竭力限制政府的作用。這一理論觀點無法用來解釋中國的國家治理實踐。恰恰相反,在民族事務治理中,黨的領導、政府的統籌和組織作用,在引導治理主體形成一個穩定有序和諧高效的關系中發揮著決定性的作用。在中國這樣一個統一的多民族國家,民族事務治理堅持中國共產黨的領導,才使得民族平等、民族團結的基本原則得以確立。強化黨在民族事務治理主體關系中的核心作用,是民族事務治理主體關系現代化沿著社會主義性質發展的根本保證。在民族事務治理實踐中堅持群眾路線與方法,凸顯民族事務治理主體關系的全民性和主體性,這與西方治理理論強調政府與非政府、公共與私人的二元對立思維存在根本不同。在民族事務內容的擴展中,政府十分重視其他類型主體的專業性優勢,并且將各類主體凝聚在實現強國建設、民族復興的共同目標之中,以中華民族命運共同體的理念團結全國各族人民。不同主體之間不是“非此即彼”或者“此消彼長”的替代、對立、分離關系,而是充分發揮各自比較優勢、專業優勢的互補互惠關系。中國民族事務治理主體關系現代化不是照搬西方治理理論的現代化,恰恰是中國特色社會主義性質的現代化,黨和國家的力量在民族事務治理主體關系中起著核心作用。