新時代能動司法語境下跨域環境司法協作的理性化發展

郝廷婷 宗 鑠

近年來,隨著環境資源問題的外部性、環境司法活動的波及效應與傳統行政區劃之間的矛盾沖突日益顯現,在新時代能動司法理念的指引下,各地法院開始探索跨域環境司法協作模式。就制度安排而言,跨域環境司法協作依靠司法機關發揮能動性、協商性和經濟性手段,推動環境司法資源的跨域流動,解決跨域環境糾紛,是對傳統司法協作模式的突破和發展。然而,學界對環境司法協作的討論多數還停留在就“協作”論“協作”上,較少從其能動司法的底層邏輯進一步分析和挖掘。本文從能動司法運作的共識性制度和共通性原理出發,對我國跨域環境司法協作的制度設計和運行機制進行檢視,提出符合新時代能動司法規律的理性發展路徑,進而為建立中國環境法治的自我話語體系提供有益的知識資源。

一、我國跨域環境司法協作的類型化分析

在協作區域上,跨域環境司法協作可分為經濟社會空間協作和自然地理空間協作兩類。第一類協作是回應區域一體化發展的基本政策,關注城市群人口和經濟要素聚集效應帶來的環境治理與資源分配問題,如京津冀、長三角、粵港澳、成渝經濟圈等環境資源司法協作機制;第二類協作聚焦于流域系統治理的整體需求,以長江、黃河流域的司法協作為主線,同時也關注到了我國重要山脈湖泊、自然保護地體系等重點生態系統的保護需求,具有極其強烈的現實回應性。

在協作目的上,跨域環境司法協作可分為資源保護協作與環境治理協作兩類。第一類協作通過對各類自然和人文資源開展預防性司法活動,統籌多地法治資源對生態系統多樣性進行原真性保護。目前,以自然資源保護為重心的協作為主,但在新時代文化強國建設的歷史方位下,法院系統越來越注重文化遺產、自然遺跡及生態系統的一體保護、有效修復和生態治理,諸如運河文化、鴨綠江紅色文化、白酒產業文化等逐漸成為協作保護對象;第二類協作是針對個案糾紛化解的協作,通過在環境資源案件立案、審判、執行全流程達成配合銜接意向,共同應對生態破壞及環境污染帶來的跨域環境治理問題。

從協作層次上,跨域環境司法協作可分為內部協作和外部協作。第一類協作是法院系統內部建立的協作機制,在我國“省級統管”的背景下,跨域環境司法協作首先出現在高級法院之間開展的跨省協作,后在高級法院的統籌指導下,在中級法院、基層法院逐漸開展跨市和跨區縣的環境司法協作;第二類協作是指各級法院在開展協作過程中,加入了檢察機關、行政機關、企事業單位、公益組織等其他主體,從而實現信息獲取渠道的擴張,并得到更廣泛的支持。

二、跨域環境司法協作的運作機理

(一)司法協作的政治性淵源對協作主體產生約束力

呂忠梅教授指出:“新時代環境法學理論的構建,必須立足于中國的政治發展道理,學者要將政治話語轉化為法律話語、學術話語。”[1]跨域環境司法協作,是各地司法機關在促進區域生態環境保護和可持續發展過程中,依據其資源優勢、政策重點、實際需要,對中央政策和法律作出的具體落實,是各地司法機關在探索能動司法過程中體現出的獨特政治智慧,其約束力表面上來自協作主體對協作協議內容的共同認可和相互督促,來自于主動承諾和遵守、對話與協商,但在更深層次上源自各地司法機關對中央政策的認同和貫徹。

(二)協作主體的權力邊界限于國家意志和公共意志

跨域環境司法協作模式是司法機關行使公權力的方式之一,超過法定邊界必然會導致司法權的濫用。從協作內容來看,人民法院作為國家機關,代表國家行使管理權力,履行社會的公共管理職能,司法機關牽頭達成的協作規則是對我國環境資源保護法律法規在履行過程中的細化和具體運用,本質是國家意志的延伸。從制度設計來看,協作機制作為一種抽象的制度安排,旨在滿足協作主體參與跨域環境風險的公共治理需求,通過簽訂契約、協商機制的正當程序,反映了全體一致的同意或基于多數同意的共識,在協作主體的權利義務分配和利益協調上具有反復適用性,一定程度上解決了成員搭便車、巡租等集體行動的困境,從“各自為政”轉變為跨域環境糾紛化解的一致行動。

(三)協作方式的回應性與環境法的安定性相互補充

生態文明建設發展對法律需求的急劇增長,以及立法和執行成本過高導致環境法律供給不足的現實矛盾,導致了跨域環境司法協作的快速發展。在規范制定、實施和外在形式上,其簡便易行、靈活多變的優勢愈發突出。這是司法機關在面對外界復雜多變的環境風險時采取的一種“韌性治理”方式,體現出了抗壓、修復、發展、自我適應的特質[2]。這種跨域司法協作是司法機構對于如何更高效地建立伙伴關系,運用多元化治理工具參與區域綠色低碳發展的深入思考和規則具現,可以在保持環境法律體系安定性的基礎上,通過彈性、柔性司法彌補法滯后性的弊端[3]。

三、跨域環境司法協作的能動司法之維

(一)“新時代能動司法”的中國語境

“能動司法”的概念,較易使人聯想到域外關于司法能動主義(Judicial Activism)的爭議和討論。“司法能動主義”濫觴于美國最高法院審理的馬伯里訴麥迪遜一案,對于法院通過司法審查權更深介入政治事務具有里程碑式意義[4]。在美國,司法能動主義是一種與司法克制主義相并列的司法哲學,秉持司法能動的法官主要表現為在審判實踐中更加著眼于實質正義的最終實現,自發地基于司法職權對抗、偏離甚至推翻法律政策、先行判決的規范內容與目的精神[5]。然而,中國的能動司法產生于中國特定的政治歷史社會背景,其并非以合憲性審查為核心,與西方的司法能動主義存在本質區別。隨著我國經濟社會快速發展以及社會公共治理需要,能動司法的內涵也在不斷發生變化[6]。

與過去的“司法能動觀”相比,新時代能動司法立足于法院“講政治的司法機關、講法治的政治機關”這一基本邏輯,在習近平法治思想的指引下,將司法工作置于提升國家治理效能的全局來考量并謀劃推進,更具有創新意義。

縱觀我國能動司法的實踐,既包括人民法院在案件審理中的靈活運用審判技術及法治思維維度,在自由裁量權允許的范圍內定分止爭的能動,也包括基于司法職能積極履職,通過實質化解矛盾糾紛為人民服務的能動,充分體現了我國“新時代能動司法”概念的深度和廣度。面對復雜多變的環境問題和衍生風險,法院在新時代能動司法理念指導下,以尊重司法中立、謙抑本質為前提,將司法保護端口前移,摒棄消極審判、機械司法、就案辦案的局限,以能動司法的方式介入環境系統治理格局,通過開展跨域環境司法協作,在證據跨域獲取、裁判標準統一、審判執行協作、審判職能延伸等方面掌握主動權,是一種問題導向下的回應型、服務型、主動型司法模式。

(二)新時代能動司法的基礎理論與邏輯要義

1.能動司法是對“法德共治、經權相濟”傳統法治理念的傳承發展

古往今來,法德共治、經權相濟始終是中國社會治理的常態,能動司法是堅持依法治國和以德治國相互結合在司法活動上的具象呈現。“德主刑輔”與當下“法律優先、道德次之”的依法治國方略并非“落后”與“先進”的關系,反而有一脈相承之淵源。

2.能動司法以“國法、天理、人情”的東方哲學為價值導向

2023年3月,張軍大法官在全國法院學習貫徹全國兩會精神電視電話會議上再次強調“把法理情統一于個案裁判中”[7]。“國法”“天理”“人情”作為我國傳統優秀法文化的高度凝練,無疑充分符合了中國社會中人民群眾的價值觀念和心理預設,成為司法活動中推動融合共識的最佳選擇,已成為我國司法機關能動司法的行動理念[8]。通過法理情的相互作用推動共識達成,一套完整的、可循環應用的群體決策系統得以在司法活動中構建并有效運行。

3.能動司法提供從“個案切入”到“共性解決”的風險時代應對方案

新時代能動司法誕生于新時代新發展階段的法治需求,是應對“世界之變、時代之變、歷史之變”的必然選擇。從功能主義的角度,新時代能動司法符合工業社會與風險社會交叉重疊下多元利益擴張性保護的公眾訴求,這種矛盾和訴求往往通過個性化的案件爆發出來,此時司法控制比行政規制顯得更加敏銳和及時。法院通過能動司法,以低成本與本土化的審判活動,引導眾多現代性問題與傳統社會沖突問題在司法中不斷實踐與試錯,使裁判的糾紛解決功能最終產生法治引領的效果[9]。

(三)能動司法下跨域環境司法協作的理想圖景

1.促進協作規范立法目的的根本實現

近年來,在我國以制定法為主體結構的環境法律體系中時常出現環境司法協作的條款,例如,《黃河保護法》第一百零五條,《長江保護法》第六條、第七十七條等對開展流域司法協作提出相關要求。深入本質來看,此類條款深刻洞悉了現代風險社會中的環境風險系統性、復合性帶來的責任共同性與整體性,亦察覺到傳統法律法規在環境問題復雜嬗變現狀下的被動和乏力,通過更加靈活、多元的制度形態和治理模式,激發不同地域間司法機構的主觀能動性,為跨域環境問題的實質解決提供了一劑良方。

2.實現跨區域生態治理的多元利益協調

“法律其實是各種利益衡平和協調的產物,‘溝通與協調’是環境法自我實現的必然要求。”高質量、可持續的利益平衡狀態有利于推動法律的自我實現,對于依靠自我規制的跨域環境司法協作制度運轉而言更是如此。跨域環境司法協作作為環境法治圖譜中的一種技術手段,究其實質是意圖通過環境利益協調實現糾紛的最終消解。各級人民法院在能動司法過程中,充分尊重社會主義司法制度的本質屬性和審判工作客觀規律,通過發動協作機制的成員在“國法、天理、人情”價值導向指引下,參與談判協商和規則制定,使各方利益在最大范圍內得以調和,并得到參與者最大限度的理解,充分發揮各機構參與環境司法協作的積極性、主動性和創造性,才能最終保障跨域環境資源領域的多元共治。

四、能動司法視域下跨域環境司法協作的多維重塑

(一)法治維度:恪守司法權在跨域環境司法協作實踐中的法度邊界

1.增強法治精神、法治原則的“規訓”

參與和創新社會管理是能動司法的固有屬性,但并不意味著能動司法的實踐能夠突破法律框架、喪失法治原則和精神,相反,更加應當通過法治目標約束力的增強,提升協作機制的理性品質,確保環境公域之治的實現。跨域環境司法協作必須嚴格受到憲法精神和法治原則的約束,其創制與運行必須在現行的憲法框架內進行。其次,應當崇尚法律至上的權威,受制于普適性法律原則的約束,例如法律應具有普遍性和一致性,法律應公開、透明、可預期,符合程序正當原則、誠實原則、綠色原則等,保證司法機關與其他相關部門、組織等平等協商的主體能夠在開放、平等的場域中進行博弈、達成共識、開展協作。

2.建立協作制度規范的備案審查機制

《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》規定了人大對規范性文件進行備案審查的監督職權,各省的人大常委會據此制定了規范性文件的備案審查條例,對各級人大加強與法院、檢察院等機構的聯系,強化落實規范性文件備案審查銜接聯動等內容作出相關規定(1)例如《貴州省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》第6條規定:“備案審查工作機構應當加強與同級黨委、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院備案審查工作機構的聯系,落實規范性文件備案審查銜接聯動機制,加強工作協作和信息交流。”《吉林省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》第8條規定:“備案審查工作機構應當通過備案審查銜接聯動機制,加強與同級黨委、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院有關備案審查工作機構的聯系和協作。”諸如此類。。同時,涉及司法行政協同等事項,審查機構也應包括政府法制辦以及政府職能部門的法規處,避免協作事項存在沖突、重復,爭取地方政府更有力的支持。

3.建立協作制度規范的評估清理機制

一是堅持規范體系的系統性原則,應當將跨域環境司法協作規范文件與環境資源公共治理中的其他法律法規視為一個整體,確保各規范能夠相互銜接、統籌運作,避免重復和沖突;二是堅持評估清理的制度化、規范化原則,可以在統籌協作的協議層面作出約定,建立定期統籌、協同評估、專人追蹤、集中清理的長效機制;三是延續性原則,盡可能在原有規則上進行修改完善,使其滿足新形勢新要求。

(二)人民維度:深化人民群眾在跨域環境司法協作中的參與度和認同感

1.推動中國優秀傳統法文化在協作實踐中的傳承與創新

“能動司法的價值論是堅持以人民為中心。”在關于能動司法的討論中,絕大多數學者都對能動司法的“人民性”進行了著重強調。司法機關可以從“天下無訟、以和為貴”等優秀傳統法律文化中發掘新時代能動司法在跨域協作中的淵源和路徑,探索法律與道德對治理結構的融合,將“抓前端、治未病”等中國法治實踐的經驗和制度成果在溝通協作過程中深刻清晰地展現出來,形成跨域環境司法協作的本土知識資源,激發協作主體對協作機制的更深層次的認同感。

2.夯實協作機制運行的“協商民主”的基礎

與其他環境法律規范相比,跨域環境司法協作中制度規則更類似于程序性、內部性工作規程,導致司法機關較少關注與公眾的對話、互動。實際上,協作的最終目的亦是為了保護跨域環境問題利益相關者的合法權益,積極主動爭取公眾的理解、認同和支持,促使公眾在協作規范所期待的行為模式上形成共識和合作。司法機關不能把自己簡單地局限于協作規則的制定者、實施者,而應該從參與社會治理的角度將能動司法的實踐放在更大的語境中,通過說明、事例,附加見聞廣博的評論,告知并激勵公民遵從,追求最優的治理效果。

(三)大局維度:提升司法機關通過協作參與社會治理的整體效能

1.搭建“對話式”利益協調平臺

跨域環境問題的產生必定伴隨著某種利益博弈。抽象來看,利益一般包括個人利益、國家利益和公共利益。其中,個人利益和國家利益已經通過上升為國家意志的法律進行了固定,公共利益則因其時空變動特質較難進行類似處理,需要借助能動司法手段進行調和。環境利益作為公共利益的一種,在縱橫維度上與其他公共利益產生交織,需要具體問題具體分析。能動司法是一種對話性的法律適用方式,人民法院作為環境資源糾紛的中立方,在跨域環境治理中負有引導“多元共治、公私合作”的責任,通過地方利益協調與整合,推動環境治理行動者間開展談判、溝通、協作等理性互動,同時也為其他主體的參與提供一個良性的合作平臺,形成資源共享、互惠互利的機制,從而達成共同的協同治理目標,最大限度地增進公共利益。

2.豐富適度超前的全流程協作機制

從整體發展來看,我國跨域環境司法協作中的規則呈現出整體水平不高、局部發展不平衡的特征,可以從通過加強外圍的環境司法政策供給,針對性地進行查漏補缺,提升其理性品質。基本架構上(如圖1),跨域環境司法協作機制建設要基于對跨域環境糾紛協調處置化解長期實踐經驗積累的基礎上,至少應當包括形成機制、目標機制、實現機制、評估機制等,總結形成的一套相對封閉、不斷往返循環的自在系統;作用機制上,協作應當在現有環境法律和規章制度框架內,梳理、調和、明確協作主體的職能職責;流程建設上,在面對各類常態化工作推進計劃和突發性跨域環境事件時,各協作主體在現有機制環境下,能夠充分調動各部門深度參與到協作的全流程中,在預防與能力提升、預警與訴源治理、研判與全程協作、修復與反饋調整等多個環節共同發力,實現協作的程序化、規范化和制度化。

圖1 跨域環境司法協作機制的基本架構圖

五、結語

就我國跨域環境司法協作規范的總體理性水平而言,由于其創設和執行過程不夠嚴格,制度安排較為粗糙,對主體行為的要求較為籠統,選擇主體行為的確定性、預期性和連續性不強,工具性特征十分突出。從新時代能動司法的底層邏輯,檢視跨域環境司法協作的制度設計和運行機制,有針對性地提高協作的理性程度,理順跨區域生態治理關系,充分彰顯了新時代人民法院積極延伸環境資源審判職能,提升國家治理體系和治理能力現代化的擔當作為。