淺析一般性轉移支付、財政支出結構與經濟高質量發展

譚雅文 廖羚羽 陶俞杉 高樂彥 葉恬甜

當前經濟高質量發展既是維持社會經濟良性健康循環的現實需求，也是解決社會主要矛盾的重要途徑，并且大量實踐表明，財政分權體制對地方經濟發展有明顯的激勵作用。其中轉移支付制度是地方財政收支缺口彌補的重要方式，財政支出結構則是均衡地方財力差距的直接載體，二者作用良好發揮對經濟高質量發展有舉足輕重的作用。有必要從三者相互影響機制入手，對轉移支付制度作出進一步完善，對財政支出結構作出進一步優化，助力區域經濟騰飛。

理論概念分析

一、一般性轉移支付

轉移支付制度本質上是一種區域補償政策，一定程度的轉移支付資金可以對區域之間的財政關系進行調整，有利于實現多個地域基本服務的均等化，以往普遍認為轉移支付制度是發揮財政對社會的治理作用、優化稅制財政制度、實現共同富裕的重要手段，目前轉移支付制度根據轉移目標不同，可以分為特殊轉移支付、專項轉移支付以及一般性轉移支付。其中，一般性轉移支付也稱體制性轉移支付，其主要是指由中央對地方財政需要額與支出額進行核查，并依照地方的資源稟賦、人口規模以及客觀發展差距等情況，對中央財政資金進行下撥，以對部分發展不平衡地區進行財政層面的資金補助。相較于專項轉移支付，一般性轉移支付是地方可以根據公告服務需求和發展差異進行自由支配的資金，能夠對縱向財力不協調以及與其他地區橫向財力差距明顯問題進行緩解，主要目的是促進地區在某一段時間內實現財力均等化，以維持地區發展的穩定性。

二、財政支出結構

財政支出結構是指各類財政支出在總支出額中的具體比重。從因果視角看，財政支出不僅是地方公共服務活動資金來源，同時也是各項政府活動所產生的具體成本。因此，地方在經濟發展中所制定的政策偏向點，會對財政支出結構產生直接影響。目前我國對財政支出堅持精細化管理理念，要求根據政府職能和地區經濟性質進行綜合管理。而財政支出維度上，主要有基本社會保障支出、維持就業支出、地方安全支出、醫療衛生支出、科學技術及教育支出、基層事務支出、文化及交通支出等等，細分來看目前財政支出結構有20余類。在整個財政支出結構中，分類不同，計算結構數值的標準也不盡相同。例如，從用途視角來看，生產建設類的支出和民生類支出呈現出互斥性特點，二者聯合計算才為地方總預算支出。其中民生類支出主要包括公共安全、社會保障、環境保護等，生產建設類支出主要有資源勘探、金融監管、商業服務等。支出類型不同，具體結構比值計算方式也有差異。無論何種類型的財政支出結構，其比值高低在經濟發展中代表意義相同，財政支出結構中占比較高的支出額，則表示區域經濟發展更側重于該領域，在資金轉移支付上投入的資源更多。

三、經濟高質量發展

經濟高質量發展是現代化社會構建本質要求，涵蓋五項基本內容，即創新、協調、綠色、開放、共享。首先，經濟高質量發展代表著經濟質與量的融合，是我國經濟發展的主要方向，要求在提升民眾生活水平的同時兼顧區域生態環境的健康。經濟高質量發展是有新時期特征的社會指導方向，當前各個地區均通過科學技術水平創新來提升經濟建設效率，進而提高經濟高質量發展水平。其次，開放發展和共享發展也是經濟高質量發展所秉持的重要理念，其中開放發展是指重視國外市場，通過國內國外市場的有效配合促進經濟總量提升，共享發展則是要在經濟產值提升的同時，實現民眾幸福感、安全感以及公平感的提升。也有越來越多的學者認為，經濟高質量發展還應包括緩解較大的城鄉差距、改善地方經濟發展不均衡、產業結構比重不合理等現實問題。而上述問題的解決，離不開轉移支付制度和財政支出結構優化的扶持。最后，經濟高質量發展倡導一種綠色理念，要求區域經濟發展方式由以往的傳統粗放型經濟轉化為集約高效型經濟，通過人與自然的和諧共處來減少經濟發展隱患，保障經濟發展質量。總之，經濟高質量發展就是特定時期內，地區圍繞著經濟總量提升，在社會、生態、民生多個領域做到的動態平衡。

一般性轉移支付、財政支出結構與經濟高質量發展作用機理分析

一、一般性轉移支付對經濟高質量發展的作用

一般性轉移支付實際應用中將公共服務均等化的實現作為基本導向，主要目的是平衡地區之間在財富水平上存在的客觀差異，中央不規定資金應用方向，由地區根據發展情況自行安排資金用途。首先，部分地區的可支配收入有所提升，一些領域內的收支缺口得以平衡，能夠刺激地方政府提升自己在公共服務上的支出效率，進而能夠推動經濟高質量發展。一般性轉移支付本質上也屬于財政補貼，能夠有效激勵地方部門將自身的管理行為向中央規定靠攏，從宏觀上與長期經濟發展戰略保持一致，避免短期投資活動，經濟發展中的資源配置效率明顯提升，為經濟高質量發展夯實環境基礎。其次，當地區公共支出水平出現增長后，屬于公共產品的正外溢性就會顯露出來，地區各項資本要素的生產效率明顯提升，提高經濟發展水平。最后，當地區的可支配資金水平出現增長后，能夠避免地方政府對預算外收入的汲取欲望，能對經濟發展中的一些部門債務風險做到有效規避，進而保持經濟的健康增長。同時，要注意把控轉移支付的資金力度，避免因為中央轉移資金較多，引起經濟發展一般地區過度依賴轉移支付而喪失發展積極性與動力，以及經濟良好地區為留住轉移資金降低經濟支出的問題。

二、財政支出結構對經濟高質量發展的作用

以往普遍認為實現經濟高質量發展，能夠有效緩解社會矛盾。一方面，財政支出結構的優化能夠實現一些經濟建設類投資的合理優化，彌補公共產品的不足，帶來一些較強的投資驅動效應，為經濟高質量發展增添動力。例如，一些基礎設施的建設可以為經濟加速發展鋪平道路，完善的基礎設施建設可以有效優化市場環境，降低市場交易成本，促使生產要素合理配置助力產業結構優化。另一方面，財政支出結構的優化通常代表民生性財政支出的提升，其中一些醫療、教育以及社會保障方面的財政支出可以讓地區引入更多高質量勞動力，提高區域內人力資本水平，保證經濟發展中有豐沛的人力資源。總之，一些民生類財政支出和經濟建設類財政支出都可以有效促進經濟發展質量，但由于財政支出結構中資金水平是有限制的，二者會出現交替變化比值的情況。此時選擇合適的結構比值對經濟高質量發展就顯得尤為重要，如針對財政收入水平較為發達的地區，可以在支出結構優化上多傾向于民生類資金支出，而對一些財政收入水平相對不足的地區，則需要讓財政支出結構中經濟建設類支出的占比相對提升，才能有效促進經濟高質量發展。

實現經濟高質量發展建議

一、完善轉移支付制度

首先，根據轉移支付的主要目的對轉移支付包含的類型進行科學設計，發揮不同轉移支付類型的獨特作用，確保不同類型的轉移支付制度能夠幫助地方承擔相應的職能，這也是轉移支付制度應有的初衷。然而，目前部分地區對不同類型轉移支付制度的功能存在區分不明情況，限制了轉移支付作用效果發揮，各類型界限不明導致資金分配不合理。例如，在一般性轉移支付應用上，存在很多指定用途的支出項目，整體支出缺少均衡性，導致地區對一般性轉移支付的資金實際支配力不高。其次，有必要對轉移支付類型進行科學設置，賦予不同類型轉移支付各項專屬作用。如針對一般性轉移支付制度的使用，要求各地方根據自身發展水平，對資金在各個領域的使用進行因地制宜的安排，將收支缺口的緩解作為資金使用方向。其間對一般性轉移支付資金的使用情況加強監管，并根據資金帶來的社會改變評估資金使用效果，合理調配資源配置，保障一般性轉移支付的積極作用能夠發揮。最后，針對特殊轉移支付，則需要將其劃分為就業保障、基本民生維持、市場主體活性保證等，制定各個領域的資金使用標準，并盡可能擴大資金使用方式，使轉移資金使用更加靈活，如通過減租減息、減稅降費、投資水平和消費水平的擴大等方式維持資金平衡。總之，劃分轉移支付應用類型，設立科學標準，規范資金使用，可以有效發揮不同支付類型的專屬作用。

二、優化財政支出結構

一是堅持因地制宜原則，根據地區發展特點劃分相應的財政支出結構。以往經濟發展實例充分表明，當民生性財政支出在整個支出結構中有較高的占比時，經濟更容易實現更高質量發展。但由于不同地區在實際經濟水平和資源稟賦上存在差異，這種影響也具有差異性，因此，各個地區真正適配的財政支出結構有所不同，在財政支出結構優化上，要避免盲目對其中一個類型的支出占比進行提升。應根據經濟發展動態制定最優的財政支出結構，以有效優化經濟資源配置，充分發揮財政資金助力經濟發展的效用。二是加強支出管理，提升財政資金的支出效率。在保證財政支出結構合理的前提下，將財政支出資金的價值發揮出來。結合以往財政支出問題來看，發現導致財政支出資金難以發揮作用的重要原因是對財政支出結構缺少監管，導致資金支出方向和理想效果出現偏差。因此，有必要加強財政資金支出預算管理，收集多個部門和社會民眾的意見，保證一些重大預算科學合理，并詳細監督預算資金有無按照支出計劃進行詳細落實。三是從社會民眾監督方面，可以采取上級部門、審計部門和民眾監督三個角度相結合的方式，加強財政支出的監管，確保各項支出資金能夠按照使用計劃規范撥付到指定項目，提高支出資金的使用效率。

綜上所述，一般性轉移支付的提升能夠讓財政支出結構中民生方面支出占比擴大，對經濟高質量發展產生一系列間接性作用，但是這種間接性作用和區域異質性有較大關聯，因此不同地區要有適合本地區發展的財政支出結構。總之，可以根據地區發展現狀，對一般性轉移支付資金的使用標準進行優化，并制定符合地區發展特點的財政支出結構調整策略，以規劃合適資金用于改善民生發展，有效促進經濟高質量發展。（作者單位：1.中央財經大學財政稅務學院；2.中央財經大學商學院；3.中央財經大學統計與數學學院、數學教學部）