行政事業單位的全過程預算績效管理探析

解金山

（內蒙古鄂爾多斯市商務局，鄂爾多斯 017000）

引 言

全過程績效管理作為一項綜合而系統的任務，其主要內容有建立績效管理體系、制定績效目標、對績效管理流程進行監控、對其效果進行評價與運用。這有利于更好地服務大眾，得到大眾的滿意與擁護。但從行政、機構等低層次看，各流程績效管理執行成效仍存在缺陷，資金利用情況堪憂，資源浪費等問題亟待解決。行政事業單位全體人員要正確認識績效管理在各環節和各部門中發揮的價值作用，并協同落實績效管理措施，從而使單位利益得到保障。

一、實施全過程預算績效管理的重要意義

（一）有利于弘揚清正廉潔之風

行政事業單位對預算績效實行全過程管理，制定科學、嚴格的預算方案，對各項業務費用進行預測、測算，并按照本單位業務需求配置預算資源，對經費使用情況、業務活動開展進度進行監督。全程保證每筆款項使用追本溯源，杜絕挪用、借入款項。堅持推行行政事業單位預算執行全過程管理既讓管理更科學，也給部門干部職工以嚴格的壓力，喚起責任感、危機感，認真履職盡責，不忘初心，始終保持嚴謹廉潔的作風，把黨風廉政建設長期有效地落到實處，促進全面從嚴治黨[1]。

（二）有利于提高資金使用效益

隨著我國財稅改革的逐漸深化，廣泛應用全過程預算績效管理凸顯出其重要價值。嚴格監督行政事業單位支出有助于考核財政支出，節省不必要的成本，最大限度地發揮其公共服務功能。恰當的制度設計與執行能夠促使財政支出與監督職能相分離，獲取真實、完整的財政信息，使政府財政事務公開透明，支撐財政資源得到更加高效的利用[2]。

（三）有利于提高單位服務質量

行政事業單位將相應的財政預算科學、合理地運用于公共服務項目，但不同公共服務項目對資金的需求有很大差異。如若財政預算分配出現不合理現象，會不同程度地阻礙公共服務項目的順利開展，同時弱化單位公共服務功能。強化各環節預算績效管理的運用，能夠保障財政資金嚴格按預算計劃分配，確保資源專款專用，對資源使用實施實時監控，及時修正實際費用和預算之間的偏離，為工程的順利進行提供資金保證，同時讓行政事業單位更好地為公眾服務，改善群眾生活狀況。

二、事業單位應用全過程預算績效管理的不足

（一）對全過程預算績效管理的認識不到位

一直以來，部分行政事業單位績效管理通常是事后評估，對預算指標的設置缺乏綜合詳細的考量。沒有把預算計劃與經濟項目活動的發展需要和實施計劃聯系起來考慮，只看到短期效益，造成財力分配不合理，重復建設，必然會造成浪費。行政事業單位制定的管理制度不能清晰地反映出各個部門的作用，有些部門錯誤地認為績效管理和本部門關系不大，和其他部門之間交流配合不夠順暢，過程監督流于表面，績效管理全過程不盡如人意[3]。

（二）績效指標體系設計不夠科學

通常情況下，國家公共服務項目對于公民的日常生活具有顯著影響，因此在進行項目研究與策劃階段要充分考慮到這些項目的科學性與合理性，保證項目整體收益遠超成本支出。以績效指標評價財政資金使用成效，是整個績效管理過程運用的根本要求。但地方行政部門績效框架的建立主要受主觀因素影響或基于以往績效而未考慮項目特殊性，績效框架貫穿于績效管理的全過程，制約單位全體員工。制度的有限性決定了它很難約束財政資源被浪費、被奢侈使用的現象，也很難增加資金價值。

（三）績效評價效果不夠準確

國家行政部門其他職能單位未及時將財務信息提供給財政部門，疏于進行審計，很難確保財政單位所獲取資料的真實性與完整性，績效管理執行效果評價不精準，不利于整個預算績效管理機制的優化。由于績效評估所使用的定性與定量指標并不統一，影響了行政事業單位財務人員專業素質的提高，而且不同財務人員得出的評估結果也存在較大差異。

另外，一些地方行政管理部門委托第三方機構對績效管理進行評估，但他們通常只對項目的經濟效益進行評估，而不對社會效益、環境效益和其他效益進行評估。改進評價指標體系，是精簡地方行政部門績效管理整體流程的重要手段。

（四）評價結果應用不夠充分

一些行政機關未能充分利用預算績效評估的成果，對預算績效管理中出現的問題也沒有進行系統、深入的剖析，產生這些問題的根本原因在于不能精準定位，甚至未能制定出相應的解決措施。若評估結果不夠科學或直接忽略其運用，都將給行政機關優化配置與有效利用財政資源帶來負面影響，勢必阻礙其公共服務職能的實現。若評估結果不夠科學或直接忽略其運用，都將給行政機關優化配置與有效利用財政資源帶來負面影響，也必將影響部門履行公共服務職能。

三、對行政事業單位全過程預算績效管理的幾點優化策略

（一）加強對全過程預算績效管理的認識

管理部門要探究全過程績效管理在單位成長過程中的意義，學習有關政策及知識，認識預算編制、預算審批及績效管理在單位中的作用，需要本單位內各科室、處室主動參與協作，起到示范作用。對于此項工作，信息反饋及人員激勵應在思想上嚴格監督并強化各部門和各部門有關人員，做到“齊抓共管，各負其責，多方合作”，基礎信息反饋應準確、系統。

與此同時，事業單位也要注重預算實施管理全過程的頂層設計，并組織人員專門研究本單位的工作重點與難點，制定整體制度時，由權威專家研討，進行可行性研究，高層導入和制定單位整個績效管理流程，緊跟時代步伐，提高工作效率，事業單位還應重視對整個績效管理和評價過程的宣傳，通過正式的宣傳，提高利益相關者對這項工作的興趣，通過有趣的個人宣傳提高他們對這項工作的參與度和配合度，在績效管理與評價全過程中形成主動參與的氛圍，促使其形成主人翁意識[4]。

（二）實現全過程預算績效管理目標及指標體系的科學設定

在績效管理全過程的目標制定上，各個部門既要重視短期目標的制定，又要密切注意長期目標的制定，并把目標制定與本部門可以預期的發展目標密切結合起來，積極而富有意義地執行。在這樣的背景下，每個部門都必須由專家經過可行性研究，并將其管理職能與戰略意義相結合，經過制定和資源的使用、盈利的達成，達到管理的目的，將目標與信息資源相關的對象進行整理，并對其進行可行性和有效性的識別管理與評估。

與此同時，績效管理與評估工作的全部目標都要由各個部門與個人來設定和落實，這樣才能讓特定部門與員工都能根據設定的目標來執行任務，使工作有章可循和提高財務預算執行效率。各個部門要不斷理順預算績效指標體系建立的全部過程，以便能以財政績效指標數據庫為依托，對長期比較穩定的績效指標進行重點關注與整理，并且要把支持履行職責的資金是否有效當作一個關鍵的績效指標，這樣各個部門就可以以此為主要依據進行預算申報，也可以以此讓財政部門對預算進行審核與績效管理。

同時，在設置具體指標時，要采取定性和定量結合的方式，評價標準要盡可能收縮為第一、第二和第三層次指標，做到流程令人滿意，以效率與成果為切入點，全面結合當前工作內容與項目，動態調整并進一步優化各項指標內容，使得預算全過程績效管理符合單位預算管理實際。為了充分體現財政資金在使用過程中的經濟價值，績效管理的全過程都可以依據單位實際預算管理的需求做出相應的調整[5]。

（三）優化全過程預算績效管理效果資料呈現內容和形式

行政事業單位要對績效管理全過程的內容與格式進行改進和優化，以現行數據報告格式為基礎，導入數字與表格，落實績效信息多元化。

同時，在整個單位績效管理信息的分析中，既可在績效管理報告中實施文字格式補充粗分析，也可實施縱向和橫向多維度數據分析方法來分析需求。各機構也可充分實現將不同種類的活動與項目分塊，歸類地加以分析，分析者有規律地開展此項工作，并根據既定的準則與模型加以分析，從而增強分析結果的可讀性與可理解性，以及機構整體的預算管理水平，從而在流程水平上提高效率。

（四）硬化全過程預算績效管理結果應用

一是事業單位要通過具體調研，排查評估結果運用及分配情況，以及制裁機制、資源配置及預算管理等方面是否存在與評估結果運用不相適應的情況，通過對工作處理方法及報告模式的改進所研究出的問題進行分析，確立工作開展和結果應用的密切聯系。

二是事業單位完成績效管理全流程相關工作之后，應以結果導向為主線，全面、嚴謹地整理成果并建立問題整改責任制，請具體工作人員在規定的期限內按成果進行糾正。最后，主管部門應重視績效管理全過程披露機制的建立，并結合實際情況，按照年、半年、季或者月進行定期信息披露，既要使用傳統的公開方式，又要使用互聯網技術來搭建網站，使得單位整體績效管理的成果既能通過績效管理的流程得到，也能從網站上得到。要滿足大眾對信息的需要，在大眾的廣泛監督中隱性地實施，提升財政預算資源使用效益。

（五）保證績效評價結果的準確度

新時期，從全過程績效管理視角出發，需要創新績效評價方法，把實體自評和外部評價、定量分析和定性評估結合起來，運用成本—收益分析、要素—要素分析、公眾評價等多學科不同評價手段，從物理內部控制效果、公共服務供給能力、社會經濟與環境收益等多個維度展開評價，對財政資源使用效率進行評估。

績效評估過程主要包括不同績效指標加權、發放調查問卷、服務對象匿名評估等步驟，以降低主觀因素在績效評估中的作用。

（六）加強與信息化技術的深度結合

將全過程績效管理運用到行政事業單位中，也應厘清信息技術的利用價值并強化其深度鏈接。行政事業單位績效管理信息系統規劃開發階段要重視系統功能與整合，選用質量與性能優越的硬件、獨立開發軟件工具，保證系統核心功能符合全過程績效管理工作要求。同時，要特別重視通過將績效管理和信息技術融合在一起來避免信息孤島的產生。尤其要將績效管理系統與財務信息管理、業務管理和其他系統結合起來，以確保財務信息能夠在多種管理系統間迅速地進行傳輸。此外，對財務資源利用進行全過程監控，并運用大數據技術對財務信息進行必要的分析，從而獲得真實可信的結果，達到績效管理的目的。這個體系也要運用大數據技術對財務信息加以分析與抽取，獲得真實可信、準確無誤的結果，在預算執行管理過程中促進各環節的有機協同。

從功能結構看，系統要覆蓋預算申報、項目審核、績效評價和評價結果反饋幾個方面，貫穿預算執行管理始終，把行政事業單位與公共機構中不同的單位連接起來，構建單位成員間的協作，實現財政資金的全過程監控、糾偏，促進預算執行。這樣可以給全單位營造良好的合作模式，對財政資源進行全程監控，糾正預算滑坡現象，提升績效管理水平。

結 語

在這一階段，國內很多事業單位都十分重視預算管理制度的建立，其意義非凡，并且逐漸實行了全過程的預算管理，但是因為實行的時間不長，部分事業單位在推行全過程預算管理方面還存在著一定的空白與問題。本研究旨在應對上述挑戰，強化績效管理流程認識，科學定義績效管理流程目標與指標體系，優化績效信息的內容與形式，強化績效管理流程成果的運用，保障績效管理流程成果在管理中的運用等優化策略作為主線，改進全過程績效管理成果運用方式。