我國政府支持農業的模式研究

石清華

摘 要：農業現代化是鄉村振興的重要內容。當前，我國在推進農業現代化進程中，需要政府對農業進行支持?；谡С址绞胶椭С謴姸葍蓚€維度的組合來看，政府支持農業的模式分為雙強型、直強間弱型、直弱間強型、雙弱型四類模式。我國自改革開放以來，政府支持農業的模式經歷了雙弱型和直強間弱型。根據我國農業發展面臨的問題，當前應采取雙強型模式。其中，直接支持需要繼續強化和完善直接補貼和價格支持;間接支持需要強化農業科技支持、完善農村社會化服務體系和農村金融環境。

關鍵詞：直接支持;間接支持;支持模式

中圖分類號：F32 文獻標志碼：A 文章編號：1005-7544（2024）02-0043-09

改革開放40多年來，我國農業有了長足進步，農業發展質量和效益不斷提升，農民生活水平不斷提高。但在推進中國式現代化進程中，農業已成為經濟現代化短板，目前我國農業現代化建設尚處于起步階段，[1]我國不平衡不充分發展在鄉村最為突出，因此，國家提出了鄉村振興戰略，實現農業現代化是鄉村振興戰略的基本目標。農業是弱質產業，受自然風險和市場風險影響大，同時農業是國民經濟的基礎，因此，對農業進行支持是各國政府普遍做法。適度的政策支持有利于農業發展，對保障國民經濟平穩運行有積極作用。我國在推進農業現代化進程中，農業發展面臨著糧食安全、綠色發展、農民增收等諸多現實問題，需要政府對農業進行支持。

一、農業支持的理論基礎

在經濟學的理論框架中沒有專門的農業支持理論，農業支持理論依據主要體現在弱質產業扶持論、農業外部性、城鄉協調發展等方面。

（一）弱質產業扶持論

農業的弱質性表現在農業生產經營中面臨著自然風險和市場風險。第一，自然風險。農業生產依賴于自然條件，受各種自然災害的影響大，而自然條件具有不可控性，一旦發生自然災害，農業生產會受嚴重影響，給農業直接造成損害，收益大幅度下降，因此，農業生產在很大程度上受自然條件影響，農業生產面臨巨大自然風險。第二，市場風險。首先，農產品屬于生活必需品，農產品的需求對價格缺乏彈性，且農產品需求量具有相對穩定性，而農產品的供給受自然因素和人為因素的影響容易出現較大波動，因此需求價格彈性小必然導致農產品價格容易大起大落，對農業生產經營者的收入產生很大影響。其次，農產品的生產具有季節性、周期性且生產周期較長，生產計劃無法隨市場需求的變化及時調整，農產品供給難以及時適應市場需求變化，導致農產品的市場供求失衡，進而農產品價格容易出現較大幅度波動，農業生產經營者面臨著較大的市場風險。

農業的自然風險和市場風險導致了農業屬于弱質產業，而農業是國民經濟的基礎，在國民經濟體系中處于基礎性地位，因此，處于基礎地位且又是弱質產業，需要政府提供支持以促進其穩定發展。

（二）農業的外部性

農業的外部性指農業為其生產經營者帶來收益同時，也給社會帶來了額外影響。農業的外部性表現為正外部性和負外部性?！稗r業的正外部性表現為農業在國民經濟發展中起著基礎性作用，農業的收益發生了‘外溢，同時農業又成為其他行業成本外部化的對象”;[2]此外，農業正外部性還表現在農業生產具有保護生態環境、提供自然景觀、彰顯文化價值等方面。農業的負外部性體現在農業生產導致水土流失、生物多樣性減少及使用農藥化肥污染環境等方面。農業生產在創造社會產品的同時也對社會帶來了一定影響，存在明顯的外部性。農業外部性的存在，需要政府采取一定的干預措施加以校正，即對農業發展進行政策干預。

（三）城鄉協調發展論

欠發達國家在經濟發展早期經濟落后，由于工業是經濟發展催化劑，發展工業效率比發展農業更高，為促進國家經濟發展，欠發達國家政府往往選擇優先發展工業，國家的各種資源優先滿足工業發展，各種優惠政策偏向于城市，同時通過對農業征稅或壓低農產品價格等方式為工業發展提供支持，由此形成城鄉二元經濟結構和城鄉經濟發展差距。早期的城鄉二元經濟對城市工業化和國家經濟建設起到了一定的積極作用，但隨著城市工業化的進一步發展，城鄉經濟發展差距不斷擴大，到了工業化中后期，城鄉經濟發展的差距已嚴重影響整個國家經濟社會平穩發展，此時需要政府支持農業發展，通過工業反哺農業，城市支持農村來實現城鄉經濟社會協調發展。

中國是典型的城鄉二元經濟結構，城市普遍進入工業化中后期，勞動生產率較高，農業產業化水平不高，勞動生產率低，城鄉經濟發展差距大。城鄉二元經濟結構和城鄉發展差距過大對整個國家經濟社會發展帶來了一系列嚴重消極影響，引發一些不可調和社會矛盾。因此，逐步縮小城鄉差距，最終實現共同富裕，形成城鄉融合發展的新型城鄉關系，需要政府支持農業發展。

二、政府支持農業的模式

改革開放以來，我國政府對農業的支持政策不斷完善，各級政府陸續出臺了一系列惠農強農政策措施，逐步形成了包括價格支持、農業投入、直接補貼、金融保險等在內的政策支持體系。根據各國政府對農業支持的狀況，基于農業生產經營者視角，政府對農業的支持可以分為兩類：直接支持和間接支持。所謂直接支持是指政府的支持使農業生產經營者直接得到了實惠，具體包括農業生產支持和農業貿易支持，比如價格支持、直接補貼、出口補貼等;間接支持是指政府完善農業發展的外部環境，農業生產經營者雖沒有直接受益，但農業發展外部環境的完善，使農業生產經營者間接受益，比如國家對農田水利等農業基礎設施的投入，改善了農業發展環境，使農業生產經營者間接受益?；诟鲊鴮r業支持的狀況，政府支持農業的具體方式如表1所示。

基于政府支持農業的方式，按照政府支持的強弱程度，可把政府支持農業的模式分為以下四種類型：雙強型（直接支持強-間接支持強）、直強間弱型（直接支持強-間接支持弱）、直弱間強型（直接支持弱-間接支持強）、雙弱型（直接支持弱-間接支持弱）。

（一）雙強型

雙強型支持模式是政府的直接支持和間接支持力度都強。直接支持強體現在各級政府加大直接支持強度，從農產品價格、直接補貼、金融等方面大力支持農業生產經營。直接支持力度強，往往有力地促進了農業的生產經營，但也容易造成農業生產經營對政府依賴過高。間接支持強表現為農業發展的外部環境好，即農業的基礎設施完善、融資環境成熟、社會化服務體系健全。目前許多農業發達國家的支持模式就是雙強型模式。

（二）直強間弱型

直強間弱型支持模式是指政府的直接支持力度強而間接支持的力度弱，主要表現為農業發展的外部環境不成熟、不完善，政府為了促進農業發展，采取許多支持政策如保護價收購、直接補貼、信貸支持等直接刺激農業生產來促進農業發展。這種支持模式一般是發展中國家或經濟轉型國家在農村經濟不夠發達時采用，我國目前的政府支持就是直強間弱型。這種支持模式在農村市場不成熟、經濟不發達時，對促進農業發展比較有效，但隨著農村經濟發展，需要政府不斷提高間接支持力度，讓農業生產經營者在一個完善的發展環境中從事農業生產經營，實現農業高質量發展。

（三）直弱間強型

直弱間強型支持模式是指政府的直接支持力度弱而間接支持力度強，主要表現為農業發展的外部環境完善、成熟，即農業的基礎設施完善、融資環境好、農業科技發達、社會化服務體系健全，不需要政府的直接支持或直接支持力度較弱。這種支持模式強調通過完善、成熟的外部發展環境來促進農業高質量發展，而避免行政的、非經濟的因素干擾農業發展。

（四）雙弱型

雙弱型支持模式是指政府的直接支持和間接支持力度都弱，主要表現為農業發展的外部環境不成熟，各級政府對農業給予的直接支持也比較缺乏。在農村經濟落后的發展中國家，政府不太重視農業或者政府沒有能力給予農業較大的直接支持，采用的就是這種支持模式。在雙弱型支持模式下，農業生產率落后，農民的生活水平低下。

三、改革開放以來我國政府支持農業模式的發展歷程

改革開放以來，我國政府對農業的支持模式大體上經歷了兩個發展階段：

（一）改革開放至2003年，政府支持農業模式屬于雙弱型模式

在這一階段，政府的直接支持和間接支持力度都弱，屬于典型的雙弱型模式。

在政府的直接支持上，這一階段政府的直接支持主要體現在價格支持上，即對重要農產品的保護價收購，但價格支持總體水平較低。其他直接支持農業的力度小，對農民的直接支持總體水平不高。這一階段政府改革的重心在城市，實現工業化是政府追求的主要目標，各種優惠政策主要偏向于城市和第二產業的發展，農村得到的政府支持并不高，因此，總體來看，直接支持的力度弱。

在政府的間接支持上，這一階段農業發展外部環境的改革主要是農村從計劃經濟轉向社會主義市場經濟，農產品流通市場從無到有逐步建立起來。改革開放以來，國家逐步放開農產品流通市場，初步建立起了農產品流通體系，但離成熟完善的市場還有較大差距。另外，財政支農主要用于改造中低產田、農田水利基礎設施建設等改善農業基本生產條件，但財政支農投入在國家基本建設中比重偏低，[3]其他農業發展的外部環境因素，如融資環境、社會化服務體系等剛剛起步，發展十分欠缺，因此，總體來看，支持農業發展的外部環境不完善、不成熟。

跟改革開放前相比，這一階段的農業發展十分顯著，家庭承包經營責任制和農村市場化改革有力促進了農業發展，但工業化作為國家的主要目標，第二產業的發展得到了國家更多的重視，相比較城市，農村得到的政府支持偏少，城鄉經濟發展差距擴大，城鄉發展不平衡的問題突出。

（二）2004年至今，政府支持模式屬于直強間弱型模式

從20世紀80年代中期開始的城市偏向政策加劇了中國“三農”問題，城鄉收入差距進一步擴大，[4]加強對“三農”的支持強度已勢在必行。2004年，中央發布了中斷17年的關于“三農”的一號文件，此后每年都發布關于“三農”的一號文件，標志著國家把“三農”問題提高到了突出位置，各種直接支持不斷出現和深化，政府支持農業的模式進入了直強間弱型模式。

首先，從間接支持看，2004年以來，農村發展環境得到發展，農田水利設施、農村交通運輸等農業生產經營條件進一步完善，同時，農村社會化服務體系逐步建立。但到目前為止，農業發展的外部環境還是明顯不足，突出表現在農村金融環境不完善、不成熟，農村社會化服務體系明顯不能形成對農業發展的有力支撐，整體上看農業發展的外部環境不完善，政府間接支持的力度還顯得比較弱，屬于弱間接支持。

其次，從直接支持看，2004年以來，政府直接支持明顯發力。從價格支持政策看，2004年糧食最低收購價取代了保護價收購，帶動了農民收入增長;2013年后，主要糧食收購逐步采用市場化收購加各種補貼，保證了農業生產經營主體的收益。從直接補貼看，2004年國家開始實施種糧補貼和農機購置補貼，2006年開始實施農資綜合補貼，2016年中央實行“三補合一”政策。從農業稅到農業直接補貼，國家對農業實現了從“取”到“予”的根本性轉變，[3]表明我國進入了工業反哺農業的階段，意義重大，“真正實行農業支持政策是在2004年廢除農業稅后實行糧食補貼”，[5]農業直接補貼有力促進了農民收入的增長。另外，國家對農業信貸也加大了支持力度。因此，這一階段政府的直接支持明顯高于前一階段，強力支持農業發展，屬于強直接支持。

四、當前政府支持農業模式的選擇——雙強模式

由于當前我國農業發展面臨著糧食安全、綠色發展、農民增收等問題，僅依靠強化政府的直接支持而弱化政府的間接支持，不能有效解決當前我國農業發展中面臨的問題，即直強間弱型模式并不適應當前農業發展的需要。我國政府的支持模式應選擇雙強型模式，既需要政府加強直接支持，也需要政府加強間接支持，這是由當前農業發展所面臨的問題對政府支持的需求決定的。

（一）糧食安全的需求

基于我國龐大的人口基數，保障糧食安全是我國農業政策的基本目標。黨中央一直高度重視糧食安全問題，圍繞國家糧食安全問題出臺了一系列文件。黨的十八大以來，保障糧食安全被進一步確定為國家的重大戰略性問題。

目前，糧食安全問題主要表現為：糧食連年產量穩定，但進口量不斷增加，糧食自給率不斷下降。據《中國統計年鑒2023》的數據顯示，2012年我國糧食產量突破6億噸，從2015年至2022年，我國糧食產量基本穩定在6.6～6.8億噸;谷物在2015年突破6億噸后，從2015年到2022年，產量基本穩定在6.1～6.3億噸，其中稻谷產量基本穩定在2.1億噸左右，小麥產量基本穩定在1.3億噸左右，玉米產量基本穩定在2.5～2.7億噸左右。同時我國的農產品進口量不斷增加，據國家統計局數據顯示，2022年，我國農產品進口金額達到2357.1億美元，比上一年增加158.7億美元，貿易逆差達到1376.3億美元。

要解決糧食安全問題，需要政府加大直接支持和間接支持力度。在直接支持上，需要繼續加大糧食補貼和價格支持，增加農民種糧積極性。在間接支持上，需要完善農業發展的外部環境，特別是提升農業科技創新、完善農村金融環境和農村社會化服務體系。

（二）綠色發展的需求

為提高農作物產量，增加農業收益，多年來我國大量使用農藥、化肥。以化肥為例，根據國家統計局數據，2000年農用化肥施用量突破四千萬噸，2007年突破五千萬噸，2015年突破六千萬噸，此后雖緩慢減少，但也在五千萬噸以上。目前，我國化肥、農藥的施用量是歐美國家4倍以上。[6]大量使用農藥、化肥等化學物品導致了兩個嚴重后果，一是農村生態環境的破壞，導致土壤退化和污染嚴重，土壤板結、肥力下降，水資源出現了大量污染現象。二是農產品質量問題，導致農產品有毒有害物質殘留超標，同時化學物品催熟的農產品品質低。

要推進農業綠色發展，需要政府加強直接支持和間接支持。在直接支持方面，需要政府的直接補貼、信貸支持和價格支持偏向農業綠色發展，引導農業生產經營主體從事綠色農業生產。在間接支持方面，一是需要政府加大農業綠色科技創新和農業綠色科技推廣，二是需要政府完善農村社會化服務體系，通過農村社會化服務體系提供農業綠色發展的各項服務。

（三）農民增收的需求

目前我國發展不平衡的重要表現之一是城鄉收入不平衡。根據國家統計數據，2022年城鎮居民人均可支配收入為49283元，而農村居民人均可支配收入為20133元，前者是后者的2.4倍，逐步縮小城鄉居民收入差距，一直是政府支持農業發展的核心目標。

提升農民收入，除需要對農民進行直接補貼、價格支持和信貸支持等直接支持外，關鍵是提高農業效益。目前我國農業生產成本較高、凈利潤較低，農業效益低，與發達國家相比差距明顯，在國際市場上競爭力不強。提高農業效益，需要政府加強農業科技投入和科技推廣，完善農村社會化服務體系，這是對政府間接支持的需求。因此，有效解決農民增收問題，需要政府強化直接支持和間接支持。

綜上所述，針對目前我國農業發展面臨的問題，既需要政府繼續加強價格支持和直接補貼等直接支持，也需要政府加強間接支持，特別是加強農業科技支持、完善農村社會化服務體系和農村金融環境，即當前我國政府應采取雙強型模式來支持農業發展。

五、當前我國政府支持農業發展的對策

當前，我國政府應實施雙強型的支持模式，既加強直接支持，又強化間接支持。根據目前農業發展面臨問題，具體實施對策如下。

（一）完善政府直接支持的對策

目前我國政府采取的是強直接支持，政府需要繼續強化價格支持、直接補貼等直接支持，但基于農業發展需要，直接支持需要進一步完善。

第一，價格支持要堅持市場機制和保護農民利益并重。保護價收購、最低價收購等價格支持政策在一定程度上保護了農民利益，增加了農民收入，但也導致市場機制弱化。目前，在農產品市場日益成熟背景下，價格支持政策需要進一步完善和發展，要堅持市場機制和保護農民利益并重，需要進一步完善市場化收購基礎上的價格支持。政府可根據農業的生產成本加上一定的收益來設定目標價格，當市場價格高于目標價格時，按市場價格收購，當市場價格低于目標價格時，在按市場價收購的同時政府補貼相應的差價，這樣既發揮了市場機制的作用，也保護了農民利益。

第二，直接補貼要有傾向性。直接補貼是直接支持的重要體現?；谖覈r業發展面臨的問題，直接補貼應向以下三方面傾斜：一是向糧食主產區傾斜，我國13個糧食主產區在保障糧食安全方面具有重要作用，直接補貼向糧食主產區傾斜有利于保障我國糧食安全;二是向重要農產品傾斜，水稻、小麥是我國主要口糧，玉米和大豆是我國飼料和工業消費的主要作物，補貼應向水稻、小麥、玉米、大豆等重要農產品傾斜，有利于提高我國糧食自給率;三是向農業綠色發展傾斜，農業綠色發展關系到農產品質量安全和農村生態環境，是鄉村振興的基本要求，直接補貼需要向綠色農業傾斜。

（二）強化政府間接支持的對策

基于當前我國農業發展環境的不足和農業發展面臨的問題，政府強化間接支持的重點應放在強化農業科技支持、完善農村社會化服務體系和農村金融環境上，具體對策如下：

第一，強化農業科技支持。在農業現代化下，農業發展的核心是提高農業效率，進而增加農民收入。提高農業效率的關鍵在于農業科技進步，而農業生產經營主體因自身資源有限，完全依靠其自身力量來提升農業科技水平是不可能的，因此，政府的科技支持不可缺少。根據我國農業發展要求，加強農業科技支持，政府需從兩方面入手：

一是加強農業科技創新支持。（1）進一步完善國家農業科技創新體系。以國家級、地方級各類農業科研機構為主體，組建農業科技創新中心，形成國家、省、市多層次的農業科技創新體系。（2）加強農業基礎技術研究。政府要進一步加大對農業科技的投入，重點支持先進的育種技術、灌溉技術、病蟲害預防與治理、綠色有機農業技術等農業基礎技術的研究和開發。（3）加強農業科技人才培養。政府要圍繞農業科技人才的培養強化政策支持，創新農業科技人才培養機制，實施農業科技人才培養工程，為農業科技創新提供人才支撐。

二是加強農業技術推廣支持。農業技術推廣是農業科技成果轉化為農業產出的重要一環，政府要加大支持力度，對農業技術推廣機構進行扶持，提高農業技術推廣人員的農業技能，激發農業技術推廣人員的工作積極性，為農業技術推廣創造良好環境。

第二，完善農村社會化服務體系，提供全面的社會化服務。近年來，各級政府采取多種措施，支持農村社會化服務體系建設，但目前我國農村社會化服務體系發展還不成熟，農村社會化服務機構提供各項服務的能力不強，服務功能比較單一，不能滿足農業現代化需要。農村社會化服務機構的發展既需要資金，更需要熟悉農業的各類人才。為促進農村社會化服務體系發展，政府需要從以下三個方面入手：

一是完善相關規章制度，健全法治環境。農村社會化服務涉及的范圍非常廣，各地政府需要根據本地農村的實際，有針對性地制定相關法律法規，為農村社會化服務的發展提供良好的制度環境。

二是資金來源多元化。農村社會化服務機構的發展需要大量的資金投入，而農村資本稀缺，因此政府需要通過優惠政策，吸引社會資本投資于農村社會化服務機構，通過投資主體多元化來擴大資金來源。

三是提升農村社會化服務機構的服務水平和服務能力。政府出臺優惠政策，把行業協會、社會中介、專業人才等各種社會資源吸引進農村社會化服務機構中，支持農村社會化服務機構發展壯大，提升農村社會化服務機構的服務水平和服務能力。

第三，健全金融環境。金融環境的改善是解決融資難的關鍵，針對當前農村的金融環境現狀，需要從以下三個方面來健全。

一是構建農村社會的信用體系。農村社會的信用體系能有效解決金融機構與農業生產經營主體之間的信息不對稱，有助于農村金融環境的完善。農村建立社會信用體系，可從以下方面進行：依托農村基層政府，建設農村社會信貸征信體系。農村基層政府可以利用自己的工作便利，建立農業生產經營主體的信用數據庫，并及時更新完善其信用數據;根據農業生產經營主體的信用狀況來確定信貸支持力度，信用狀況好則信貸支持強。通過信用狀況與信貸支持掛鉤來培養農業生產經營主體的信用意識，提升農村的信用環境。

二是進一步發展農村金融產品和服務。目前服務農業的金融產品和服務不能滿足農業發展需求，需要進一步發展農村金融產品和服務。為此，（1）進一步支持涉農貸款。支持金融機構增加涉農貸款品種，對涉農貸款的金融機構提供稅收優惠。（2）發展農業信貸擔保。首先，引入各類資金，投資來源多樣化促進農業信貸擔保機構發展;其次，促進信貸機構與擔保機構合作，共同提升信貸擔保水平;最后，發展農業生產經營主體之間聯保、互保的資金擔保形式。（3）創新農業保險產品和服務。首先，加強農業保險制度建設，為農業保險發展提供良好的制度環境;其次，支持保險機構拓展農業保險品種，力爭做到對農業病蟲害、自然災害、市場風險等主要風險的全覆蓋;最后，鼓勵社會資金進入農業保險，建立多層次的農業保險體系。

三是拓寬農業生產經營主體的融資渠道。融資渠道狹窄是農村融資難的重要原因，需要進一步拓寬農村融資渠道。為此，（1）進一步發展服務“三農”的金融機構。2005年以來，國家出臺了一系列政策，支持村鎮銀行、資金互助組織等農村金融機構發展，當前，需要進一步促進服務“三農”的金融機構發展，特別是擴大農村合作金融機構的發展;（2）出臺法律法規規范民間借貸行為，促進民間金融的合法化和規范化，讓民間借貸行為有序發展，使民間資本更好地服務農業生產經營。

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Research on the Modes of Chinese Government Supporting Agriculture

Shi Qinghua

Abstract： Agricultural modernization is an important part of rural revitalization. At present， in the process of promoting agricultural modernization in China， the government needs to support agriculture. Based on the combination of government support methods and support intensity， there are four modes of government supporting agriculture： dual strong， strong in direct and weak in indirect， weak in direct and strong in indirect ，and dual weak. Since the reform and opening up， the governments support for agriculture in China experienced a dual weak mode and a mode with strong in direct and weak in indirect. According to the problems faced by Chinas agricultural development， a dual strong mode should be adopted at present. Direct support needs to continue to strengthen and improve direct subsidies and price support while indirect support requires strengthening agricultural technology support， improving the rural social service system， and enhancing the rural financial environment.

Key words： Direct support， Indirect support， Support mode

責任編輯：曹高明