“治理強基”戰略背景下黨建引領城市社區治理的實踐研究

王佳

摘 要：城市社區黨組織是城市社區治理體系的領導者和提高城市社區治理能力的實踐者。基于對新余市52個社區的實地調研發現，新余市通過搭建黨組織體系、實施精細管理、優化服務質量等方式，強化了社區黨組織功能，城市社區治理取得新成效。但是，新余市黨建引領城市社區治理也存在治理體制機制不暢、黨組織功能發揮不顯、多元主體利益與價值融合不深等問題。在“治理強基”戰略背景下，加強黨建引領城市社區治理，需要理順社區治理體制機制，增強黨組織政治、組織和服務功能，保障社區治理主體治理意愿和能力。

關鍵詞：基層社區治理;黨建引領;政治功能;組織功能

中圖分類號：C91 文獻標志碼：A 文章編號：1005-7544（2024）02-0024-09

習近平總書記在黨的二十大報告中指出，要增強黨組織政治功能和組織功能，堅持大抓基層的鮮明導向，加強城市社區黨建工作，推進以黨建引領基層治理[1]，充分彰顯了黨的建設在引領城市社區治理中的重要作用，也提升了城市社區治理工作的政治高度。江西省委書記尹弘在中共江西省委十五屆四次全體（擴大）會議上強調，要實施“治理強基”戰略，始終堅持黨建引領，完善黨領導下的基層治理機制。這既是貫徹落實習近平總書記考察江西重要講話精神的重要舉措，也為未來江西基層社會治理指明了發展方向。城市社區是基層社會治理的最后一公里，也是做好基層社會治理的關鍵。因此，在城市社區治理實踐中，要筑牢基層黨組織的戰斗堡壘，充分發揮黨組織的政治功能、組織功能和服務功能，不斷探索城市社區治理新模式，提升基層治理體系和治理能力現代化水平。

為準確掌握江西省新余市城市社區黨建工作，本文以座談會、實地考察等方式對相關部門和社區開展調研，了解該市當前城市社區治理的經驗做法。同時，以問卷調查方式對全市52個社區共計發放6000份問卷，最終回收有效問卷5228份，有效問卷回收率87.13%。問卷調查對象包括社區書記、居民、物業工作人員等，其中社區書記問卷為單獨設計，做到社區書記全覆蓋。

一、黨建引領城市社區治理的實踐舉措

新余市深入貫徹習近平總書記關于城市基層黨建、基層治理重要指示精神，錨定中共江西省委“三大高地”“五大戰略”目標要求，堅持高位統籌，強化黨建引領，推動城市社區治理取得新成效。

（一）穩搭黨建體系，建強社區治理“主心骨”

緊抓黨建引領“主心骨”，搭建了以社區黨組織為核心，以物業企業、居民委員會和業主委員會為主體，以社會組織、在職黨員、居民志愿者等補充的“1+3+N”組織體系，凝聚了基層治理的強大合力。一是健全四級領導體系。出臺新余市深化城市基層黨建引領基層治理相關文件，組建市、縣（區）領導小組和專項工作組，形成市、縣（區）、街道、社區合力共抓的強大格局。市四套班子黨員領導干部帶頭聯系社區，定期到社區開展調研指導。二是建強社區黨組織。選優配齊全市80個城市社區黨組織，打造過硬社區書記隊伍。截至目前，新余市共有城市社區“兩委”干部466名，其中黨組織書記80名，均為“一肩挑”。推動網格黨組織應建盡建，共設立網格黨支部215個、黨小組603個，網格黨支部書記由社區黨組織成員擔任，并兼任網格長。三是推動紅色物業全覆蓋。成立物業行業黨委，采取聯合組建與選派黨建指導員相結合方式，成立覆蓋121家物業企業的黨支部24個，同時推行“雙向進入、交叉任職”制度，4名社區書記擔任物業企業黨支部書記，相關做法在江西省推廣。四是搭建業委會黨組織。強化黨組織對業委會組建、履職的指導和監督，新余市900個住宅小區中成立業委會的小區有596個，建立黨組織的業委會有519個，黨員比例達到50%及以上的有217個，實現基層黨建工作與業委會服務管理的有機結合。

（二）實施精細管理，練好社區治理“基本功”

堅持抓實抓好“微治”“數智”“眾治”，努力做到治理更精細、手段更豐富、參與更廣泛，扎實錘煉社區治理“基本功”。一是以微治應群眾訴求。按照每個網格覆蓋300～500戶的要求將城市社區劃分為842個網格，把黨建和政法綜治、民政、城管、信訪、市場監管、衛生健康、應急管理等各類網格整合為“一張網”[2]。在江西率先配齊專職網格員，通過“敲門行動”、數據平臺、群眾接待等多種渠道收集群眾訴求，推動實現“事情在網格辦、問題在網格提、困難在網格解”。二是以數治促管理效能。形成“黨建引領、一網統管”的運營管理體系，建成四級綜治中心555個（其中城市社區綜治中心80個），整合辦公、政策、視頻監控、人員、服務五大資源，打造集指揮調度、資源調配、信息匯集、研判分析、綜合管理、便民服務為一體的社會治理大平臺。如渝水區通過“渝心為民365”智慧平臺推動實現數據匯聚一張表、智慧安防一張網、管理匯聚一平臺、服務匯聚一終端，不斷提升群眾的安全感和滿意度[3]。三是以眾治筑共享格局。將區域治理、部門治理、基層治理、單位治理有機結合，形成全方位、多角度整體推進共建共治共享的社會治理格局。推動320家市、縣（區）機關、企事業單位與80個城市社區結對共建，各共建單位與社區實現黨建、設施、文化、服務等資源共享，幫助社區解決實際問題。推動在職黨員干部回歸社區小區“雙報到”，以他們為骨干力量組建小區志愿服務隊，零距離聯系和服務居民。2022年10月突發疫情后，全市1.1萬名黨員干部下沉社區，組建583支黨員先鋒隊、430個臨時黨支部和1893個樓棟黨小組，有效構筑起了聯防聯控、群防群控的紅色堡壘。

（三）優化服務質量，煥發社區治理“新活力”

堅持以人民為中心，圍繞筑牢陣地、建強品牌、創新方式不斷加強社區服務能力建設，將群眾滿意度作為衡量社區治理效果的重要標準，持續激發社區治理的“新活力”。一是建強黨群服務陣地。按照布局體系化、功能綜合化、信息集成化要求，建立城市社區黨群服務中心80個，推行“365天服務不打烊”，打造“15分鐘政務服務圈”。2022年率先在江西省建成5個“24小時自助服務”試點社區，實現“家門口辦”。探索黨群服務中心功能最大化，設置黨群活動、政務服務、協商議事、文體康養等功能區域，如龍泉灣社區“城市會客廳”、締景社區“假期自習室”、路東社區“艷萍調解室”等，便民服務不斷提質增效。二是打造黨建服務品牌。秉承“黨建工作做強了就是生產力，做實了就是競爭力，做深了就是凝聚力”的理念，創新“五社聯動”機制，推行一社區一品牌，打造了包括“鋼城紅”“紅色管家”“鈐城紅”等一系列黨建工作品牌，形成抓黨建、抓服務、抓治理的強大合力。三是創新服務群眾方式。健全聯席會議制度，如渝水區建成52個社區議事場所，搭建“‘泉心泉‘議”“圓桌會”等居民自治平臺，有效解決了群眾急難愁盼的“微小事”。完善協商機制，形成黨組織牽頭、多方參與協商議事機制，涌現出“小鳳有約”“小紅時間”等協商議事品牌。打造“紅色驛站”，多個社區將空置的核酸采樣小屋改建成“紅色驛站”，提供各種惠民生、接地氣的服務活動，深受群眾喜愛。[4]

二、黨建引領城市社區治理面臨的現實困境

新余市黨建引領城市社區治理雖然取得一定成效，積累了不少有益經驗，但與深化城市基層黨建引領基層治理要求相比還存在許多迫切需要厘清和解決的現實問題。

（一）根源問題：城市社區治理體制機制不暢

1.社區權責不匹配，“吹哨報到”難落實

社區承擔著解決居民訴求的重要主體責任，由于缺乏行政管理權和執法權，社區在響應居民訴求、處理和化解矛盾糾紛時只能求助有關部門協調解決。在現行體制機制下，街道轄區內職能部門不受街道橫向管理和考核，一些部門往往會將社區收集上報的問題“踢回”給社區解決，導致社區上報問題時“避重就輕”，未能真實反映居民訴求。問卷顯示：高達70.58%的居民提出希望提高黨委政府對民生的關注度。社區書記也指出社區面臨黨組織統攬能力不強、資源整合無序（25%）、社區資源不能滿足需要（78.85%）等困境。

2.多元主體參與渠道缺，“居民自治”難實現

社區作為介于政府和社會中間地帶的“第三域”，具有“行政性”和“自治性”雙重屬性[5]。目前以黨建引領的制度化協調多元主體參與機制依然不夠完善，社區、居民、黨員、物業、政府相關部門等各治理主體協商議事機制不暢通，同時居民參與社區治理的主體地位和程序方面的法律法規仍然較為模糊，社區居民自治的制度還未完全確立，導致居民參與社區治理的保障不夠、意愿不足、能力不強。

3.智慧信息化平臺多，“數據共享”難推進

新余市城市社區治理信息化建設條塊分割、數據壁壘等現象仍較為普遍。全市10多個單位和部門分別建立了信息化平臺和系統，但這些平臺在功能區分、運行流程、合作機制上基本沒有關聯。數據交換融合不夠，導致社區工作人員在數據填報時存在較大程度的重復。此外，社區書記反映當前還存在黨員學習教育信息化平臺使用率低（26.92%），黨建信息化平臺使用不熟練、錄入不準確、更新不及時（1.92%）等問題。

（二）核心問題：黨組織功能發揮不明顯

1.社區黨組織引領作用不強

當前新余市社區黨組織與居民之間存在信任程度不高，交流互動不夠的情況。問卷顯示：49.81%居民與所在社區黨組織工作人員有非常好的溝通，34.58%居民認為還可以，10%的居民認為一般，還有5.57%的居民指出社區黨組織工作人員與居民基本上不溝通，19.09%的居民指出并不清楚社區黨員干部是否定期聯系服務群眾。

2.物業黨組織功能發揮不足

當前物業黨組織功能還未充分發揮，特別是創文創衛活動中，社區以及群眾反響最大的物業參與程度低的問題。社區缺乏管理考核物業的相關機制，在推動物業工作時抓手不足。問卷顯示：34.62%社區書記反映當前存在“紅色物業”建設浮于表面、偏形式化的情況，32.69%社區書記指出社區物業黨建聯建缺乏高效合力機制，導致物業與居民糾紛頻發。

3.共建共治機制發揮作用不夠

雖然新余市較早建立了市縣領導掛點社區、市縣單位幫扶社區、在職黨員回歸社區、網格化管理等制度，但在執行過程中卻存在著落實不到位的問題，各類主體參與社區黨建的積極性和主動性還不夠，未能真正形成區域內共建共治的有效格局。問卷顯示：39.46%駐區單位與社區每月開展一次共駐共建活動，35.71%的單位每季度開展一次，5.36%的單位每年開展一次，仍有9.43%的單位從未開展。

（三）動力問題：多元主體利益與價值融合不深

1.社區回歸黨員約束力不強

在特殊緊急時期，“雙報到”制度充分發揮了回歸社區黨員的先鋒模范作用。但如何持續發揮這支隊伍的戰斗力，建立“戰時”與“平時”轉換機制還存在欠缺。問卷顯示：由于單位或社區對黨員組織管理不到位（9.62%）以及黨員量化積分考評難落實（23.08%），社區書記反映在職黨員回歸時間不確定性大，不能定期報到（59.62%）、參加社區活動積極性不高（73.08%）等問題突出，再加上缺乏激勵約束機制，部分黨員敷衍應付、形式主義偏重（38.46%）。

2.社區工作者隊伍穩定性不夠

當前新余市各社區大專學歷網格員占比達48.0%，本科及以上學歷占比14.8%。學歷普遍不高導致社區開展反詐、消防安全、法律宣講等相關專業性較強的工作時存在困難。社區專職網格員由于收入相對不高、考核機制不完善、職業認同感不強等原因，自身對于晉升通道、工作前景沒有清晰的認識，特別是一些年輕網格員難以將此作為長期職業進行發展規劃。從第一批招聘開始，辭職的專職網格員168人左右，網格員隊伍流動性相對較大。

3.社區書記群體聚合力未形成

一方面，得益于新余市“五類人員”考試機制，一些社區書記通過考試轉變身份，導致當前大部分社區書記任職時間普遍較短，社區治理經驗不足。參與調研的52位社區書記只有1位任職10年以上，任職2年以內的占比高達90.38%，3—5年及6—10年均占3.85%。另一方面，新余市當前缺乏新老社區書記的傳幫帶機制，老書記的經驗優勢尚未轉化為治理效能，社區治理資源優勢合力還需集聚。

三、新時代加強黨建引領城市社區治理的實踐路徑

（一）理順社區治理體制機制

1.重構社區主體治理權能及職能

一是創新思路。面對長期以來基層權責不匹配、聯合執法效率低而無法有效解決的現實情況，新余市可大膽借鑒國內先進經驗，在江西率先推進體制機制創新，形成基層治理“新余樣板”。二是精準賦權。突出和加強街道黨工委、社區黨委在基層治理中的領導地位。比如，北京市明確了街道社區黨組織在推動社區治理過程中的核心領導地位，賦予街道社區對轄區單位的召集權、指揮權、考核權和評價權，讓原本政府單一的從上而下的治理模式變成了由基層黨組織牽頭抓總、多元治理主體協同并進的治理模式[6]。三是增強基層綜合行政執法效能。權責不一致導致基層治理難落實、難推進、難協調，必須有針對性、有篩選性地精準下放權力。比如南京市秦淮區將8個區級部門162項行政執法權集中打捆賦予街道黨工委，同時在賦權基礎上將城管執法局、應急管理局、市場監督管理局等部門的部分執法力量劃歸街道統一調配使用，讓街道黨工委有權力、有能力自主開展各項綜合行政執法，進一步提升了各項工作的處置效率[7]。

2.推動社區多元主體協商共治

一是建構協商機制。將政府、企業、社會組織、專業機構和公眾等各利益相關方納入“多元共治”工作機制，建立起利益相關方之間的溝通渠道和合作機制。制定相關政策和規劃，明確各利益相關方的權責和參與方式，推動各方共同參與決策和管理過程。二是設立協商平臺。可以通過定期召開會議、成立工作委員會等方式，促使各方就共同關心的議題進行深入交流和合作。同時建立信息共享機制，確保各利益相關方及時獲取必要的信息和數據，以便做出科學的決策和行動。三是加強法制建設。完善法律法規體系，加強執法監督和問責機制，提高執法水平和公信力，確保社會治理協同共治的有效實施。

3.構建社區治理智慧共享網絡體系

一是破部門壁壘，促數據融合。打通政府、企業、社會之間的數據壁壘，推動網格信息數據一網采集、分級授權、多元共享，提升信息使用效率[8]。如上海黃浦區瑞金二路街道黨工委，運用信息技術手段建立數據庫，解決社區治理中數據孤立和相互分散的問題。二是破層級壁壘，促市縣融合。整合構建市、縣（區）黨建信息平臺與政務信息平臺，并在平臺終端對應建立市區街社相應查詢版塊和各類信息分類板塊，切實提高數據提取效率、信息查找精準度和時效性、關聯資源協同利用率[9]。三是強安全管理，促智慧治理。加強信息安全管理，包括數據加密、身份認證、訪問控制等，以確保數據的安全性和可靠性。同時注意收集社區工作者對平臺的意見和建議，及時改進平臺功能和服務，提高平臺使用效率。

（二）增強黨組織政治、組織和服務功能

1.加強社區黨組織功能

一是以選優配強社區領導班子為重點。側重從政治素質過硬、發展思路開闊、統籌協調能力強、善于同群眾打交道等方面配強社區領導班子。同時建立健全的監督機制和培訓機制，加強團隊建設和協作精神的培養。二是以加強制度建設為保障。建立健全社區黨組織工作制度，明確黨組織的工作職責、工作流程和工作標準，確保黨組織工作有章可循、有據可依。三是以提升服務群眾能力為目標。通過組織開展各種形式的社區活動，如志愿服務、文體活動、宣傳教育等，增強社區居民的歸屬感和凝聚力。

2.完善“紅色物業”服務效能

一是完善物業考核管理機制。積極推動物業服務企業定期開展評星定級工作，建立三方評價體系，由業主委員會或者居民代表、社區和街道三方對物業進行打分。將考核結果與物業招標、物業企業及負責人信用評價、業主大會選聘物業企業、扣罰履約保證金等相掛鉤。二是進一步健全物業行業黨組織。加強物業行業黨委和物業企業黨支部建設，加強對物業服務監管，依托信息化管理手段，建立面向業主投訴即時處理機制。三是提高物業管理服務水平。積極以市場化方式引入優質物業服務企業，提升物業企業服務質量。同時加強物業服務從業人員隊伍建設，定期組織開展思想道德教育和業務培訓。

3.積極推動駐區單位參與社區治理

一是形成共治格局。要充分發揮黨組織統籌協調作用，切實推動和利用轄區內的市直、區直單位和職能部門資源優勢共同參與到社區治理。二是暢通交流機制。如上海市創新推行“雙向溝通服務機制”，要求各社區黨組織與駐區黨組織年初共同研究擬定全年“三張任務清單”：規定任務清單、自選性任務清單、重點任務清單。每季度對照清單進行督促檢查，確保各項既定目標任務嚴格按照要求落到實處。[10]三是加強制度建設。明確規定各類主體的職責、權利和義務，規范其參與社區治理的類型和頻次，對駐區單位開展活動的內容、取得的效果等進行“反向考核”，激勵轄區單位參與社區治理。

（三）保障社區治理主體治理意愿及能力

1.激發黨員參與社區治理積極性

一是強化黨員服務意識。強化黨員干部的宗旨意識和擔當意識，通過老黨員帶新黨員，肩負起基層社會治理的重要責任。二是建立積分評價考評機制。可采正向積分、獎勵加分、負面扣分等教育管理辦法，嚴格正向激勵加分標準，細化反向監督減分項目，把黨員現實表現轉化為鮮明具體可操作的分數“硬指標”[11]。三是完善積分轉化效能。選擇部分條件成熟的社區和居民小區開展“道德積分銀行”試點，探索將社區黨員參與社會治理的“服務積分”兌換為線下消費的“商品積分”或者線上消費的“芝麻信用積分”。

2.加強社區工作者隊伍建設

一是多渠道籌集資金。通過自主營收、合作創收、服務增收等方式，盤活社區公共資源。探索“社區集體入股+強社公司運營+共富工坊參與”增收模式。比如，在部分社區推出紅色研學、商品寄售、廣告招租等經營服務，為社區擴充資金來源。二是暢通職業發展通道。比如，2023年陜西省實施從優秀村（社區）干部中考試錄用鄉鎮（街道）機關公務員，為社區干部提供更強保障。將專職網格員納入社區工作者隊伍管理，建立健全優秀網格員晉升社區“兩委”干部機制，事業編招聘時予以一定傾斜。三是完善各類激勵保障。探索建立網格員“基本工資+績效+臨時補助”薪酬制度，設立年終績效獎，與年度考核結果掛鉤，績效獎所需經費可從職能單位下沉的部分工作經費中列支。定期開展“最美網格員”“優秀網格員”等評選表彰活動，深入挖掘、廣泛宣傳網格員先進事跡及網格經驗做法。

3.發揮社區各主體資源優勢

一是充分發揮社區書記傳幫帶作用。可參考景德鎮昌江區做法，發揮社區書記經驗優勢，由老社區書記帶頭，定期組織“社區書記沙龍”活動，通過集中研討交流、頭腦風暴，形成社區治理先進經驗模式，不斷提升解決社區治理難題的能力。二是發揮離退休黨員優勢。可借鑒新余市歐里帶元村聘請退休干部返鄉擔任村支書參與鄉村治理和建設的思路，結合社區優秀離退休黨員職業經歷和技能特長對其設崗定責，給予其參與社區治理的平臺。三是發揮社區社會組織的作用。搭建社區與社會組織之間服務對接平臺，加強各社區與各社會組織之間的溝通聯系和信息交流，充分實現資源共享、優勢互補。

參考文獻：

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]陳居祥.“小網格”也能實現“大提升”[J].黨員干部之友，2023，（3）.

[3][4]“鋼城紅”引領“治理優”[N].新余日報，2023-09-13（001）.

[5]羅強強，陳濤.黨建引領共同生產：城市社區應急治理共同體構建的驅動機制——以武漢市F社區“共同締造”實踐為例[J].地方治理研究，2023，（4）.

[6][7][9][10]朱麒屹.資陽市雁江區黨建引領社區治理問題及對策研究[D].成都：電子科技大學，2022.

[8]李長凱.“網格化+大數據”基層治理模式的實踐與思考——以天津市東麗區為例[J].求知，2023，（9）.

[11]寧夏回族自治區固原市直機關工委.黨員“積分制”管理 “積”出擔當與作為[J].機關黨建研究，2020，（12）.

Research on the Practice of Party-building Leading Urban Community Governance Under the Background of the “Strengthening Grassroots Governance” Strategy

——Empirical Investigation Based on 5228 Residents From 52 Communities in Xinyu， Jiangxi

Wang Jia

Abstract： Party organizations in urban community are leaders in governance system and practitioners in improving the governance capacity of urban communities. Based on field research on 52 communities in Xinyu， Jiangxi， it was found that by establishing a party organization system， implementing fine management， and optimizing service quality， Xinyu has strengthened the functions of community party organizations and achieved new results in urban community governance. However， there are also problems in the community governance in Xinyu， such as inadequate governance system and mechanism of party-building leading urban community governance， inefficiency of party organization functions， and insufficient integration of diverse subject interests and values. In the context of the “strengthening grassroots governance” strategy， strengthening party-building to lead urban community governance requires streamlining the community governance system and mechanism， enhancing the political， organizational， and service functions of party organizations， and ensuring the governance willingness and ability of community governance entities.

Key words： Grassroots community governance; Leaded by party-building; Political function; Organizational function

責任編輯：曹高明