從工業化模式解析縣域經濟之困

縣域是城鄉結合體，承擔著雙向服務城鄉、帶動鄉村發展、縮小城鄉差距的重要功能?？h域經濟是城市經濟和農村經濟的綜合體，兼有城市經濟和農村經濟的共同特點?？h域經濟是我國經濟的薄弱環節，全國大多數縣域（含縣和縣級市）經濟規模不大，產業層次偏低，轉型升級緩慢，相當一部分縣域財政運轉困難。近年來，各省采取了大量措施助推縣域經濟發展，但成效仍然有限。把縣域經濟發展看作縣域工業化和城鎮化的過程和結果，本文以廣東為例，以工業化的視角考察分析縣域經濟之困的深層原因，并提出改進縣域工業化模式、推動縣域工業發展的具體對策。

本文所指縣域，主要是指縣和縣級市。近幾年撤縣設區的原縣（縣級市）可視為縣域?？h域經濟包括縣城經濟、集鎮經濟、農村經濟?？h域工業泛指縣域范圍內的各種工業經濟，包括村、鎮工業?？h域工業化包括農村工業化。

縣域經濟之困數據解析

廣東省共有21個地級以上市，65個市轄區（其中10個區是近幾年才由縣改區），57個縣和縣級市。2021年，全省地區生產總值12.44萬億元，折合1.92萬億美元，假如作為一個經濟體，廣東經濟總量已位居世界第10名，超過韓國、俄羅斯、巴西和澳大利亞，趨近于加拿大和意大利。但廣東經濟發達地區僅限于珠三角核心區6市（廣州、深圳、珠海、佛山、東莞、中山），珠三角后發地區（江門、惠州、肇慶）、粵東地區（汕頭、汕尾、潮州、揭陽）、粵西地區（湛江、茂名、陽江）、粵北地區（韶關、清遠、河源、梅州、云浮）都屬于經濟不發達地區。區域、城鄉發展不協調，是廣東現代化進程中需要解決的重大戰略問題。

從城區和縣域的地區生產總值對比看，全省65個城區中，有20個城區超過1500億元，其中9個城區超過3000億元，與此形成巨大反差的是：全省57個縣和縣級市中，有37個縣（縣級市）不足300億元，有20縣（縣級市）不足150億元。2021年，中國GDP千億元縣（縣級市）共有43個，廣東無一入圍，位居全省縣域經濟前三名的博羅縣、四會市和惠東縣，分別只有741億元、725億元和710億元。

從人均GDP看，2021年，全國人均GDP為 80976元，廣東省人均GDP為98285元，珠三角（9市）人均GDP為128264元。廣東省57個縣（縣級市）中，沒有一個縣域人均GDP達到珠三角平均值；僅有四會市人均GDP（112542元）超過全省平均值；四會市和鶴山市（82396元）人均GDP超過全國平均值。有25個縣（縣級市）人均GDP不足全國平均值的1/2，有36個縣（縣級市）人均GDP不足全省平均值的1/2。數據顯示，廣東作為中國第一經濟大省，縣域經濟整體發展仍然十分落后。

縣域經濟之困的歸因

近年來，關注和研究縣域經濟的文章頗多，對縣域經濟發展滯后的歸因，主要集中于四點：一是國家的產業和區域發展戰略有利于大中城市而不利于小城市和農村，比如國家和各省規劃建設以中心城市為主導的都市圈，把重要發展平臺部署于大城市，大城市在經濟發展方面擁有更多優勢，從而導致農村和小城市的生產要素持續流向大城市。二是縣域存在區位和交通短板，商業氛圍不足，公共服務水平不高，營商環境和創業環境較差。三是縣域工業以傳統產業為主，處于產業鏈的低端，企業普遍體量較小、成長性較差。四是縣域就業和創業機會不多，戶籍人口持續外流，造成勞動力不足，企業用工困難，經濟缺乏活力。

上述歸因看似有一定道理，其實并非主因。如果以羅斯托的經濟發展六階段理論作為分析的理論基礎，發達地區和大中城市在“為經濟起飛進行準備的階段”和“經濟起飛階段”，它們都存在上述類似的問題。探尋造成區域經濟發展差距的原因，不能以經濟發展的不同階段進行比較。

事實上，廣東縣域經濟發展具有比較優越的條件。一是區位優勢顯著。全省均屬于沿海地區，粵東、粵西大部臨海，粵北內陸與出?？诘淖钸h距離也僅有200公里。粵東西北處于珠三角大都會區的周邊（被稱為“環珠三角地區”），是珠三角主要城市的重要經濟腹地，屬于珠三角大都會區強輻射帶動的范圍。二是與珠三角同屬廣東省。這意味著廣東可在一省之內以強有力的措施促進區域協調發展，也意味著省內的經濟資源可被充分利用。雖然中心城市享有一些特殊政策，但歷屆省委、省政府都把促進區域協調發展作為重大戰略主題，振興粵東西北地區和促進縣域經濟發展的政策從未弱化。三是所有縣域實現通高速公路，部分縣已通高速鐵路，交通閉塞的問題不復存在。很多縣域還有多條高速公路和鐵路穿境而過，加上國省道和其他快速路，已形成比較發達的交通運輸網絡。由于交通條件得到極大改善，粵東西北很多縣域已經從珠三角的后花園轉變為粵企開拓國內大市場、構建雙循環新發展格局的前沿地區。

對縣域工業化模式的評價和反思

改革開放后，中國縣域工業化經歷了兩個階段、兩種模式：即城鄉全面工業化階段和農村去工業化階段、城鄉工業共同發展模式和大中城市主導工業化模式。兩種工業化模式在價值取向、路徑和組織形式上均存在巨大差異，必然造成截然不同的結果。

第一階段：城鄉全面工業化階段（1978—1997年）。這一階段，城鄉工業共同發展模式為中國工業化的主要模式。這一模式的主要特點是農業和工業、農村和城市、農村工業和城市工業共同發展。全國大多數發達地區，尤其是長三角和珠三角，發軔于村辦企業、鄉鎮企業的工業企業遍地開花、蓬勃發展。這種工業化模式的典型成果便是各地出現的專業鎮，它是中國第一代產業集群，以廣東、江蘇、浙江最為集中。在這一階段，城市工業以國有經濟為主，它的體量還不大，市場主體也不多。農村工業化的發展，不僅推動了城市化進程，農村資本向城市匯聚，還直接推動了城市工業的快速發展。

第二階段：農村去工業化階段（1998—2017年）。這一階段，縣域工業化特別是農村工業化的作用受到了輕視，工業向城市集中，農村工業迅速衰落，大中城市主導工業化模式（以工業園區化為特色）為中國工業化的主要模式。發源于20世紀80年代中期的開發區，以廣州開發區和天津開發區為代表，經過10余年的建設，取得了令人矚目的成就，相比村鎮工業和專業鎮，在土地集約化利用、污染防治和環境保護、產業配套建設、投資環境的改造提升和發展外向型經濟等方面，體現出明顯的優越性。隨著開發區（工業園區）尤其是國家級開發區發展優勢日漸顯現，國家從上到下，開始將工業化發展的重心放在開發區（工業園區）上。

很多地區紛紛實施“工業進園、以園聚產”（即工業園區化、園區集群化）發展模式，工業化的重心從村、鎮、縣城迅速向大中城市及其周邊地區轉移，大部分地區的農村和縣域工業迅速衰落。與此同時，經濟體制發生重大轉型，市場經濟法則在各經濟領域全面實施，國有經濟和集體經濟受到了巨大的沖擊，大批沒有來得及完成技術改造和管理改造的村辦工業、鎮辦工業、縣辦工業紛紛陷入困境直至破產倒閉。

現行工業化模式的弊端

工業園區化。到2000年，全國所有大中城市都已經建立起省級以上開發區。為了提高辦園水平，很多地級以上市（含地級市）提出集中全市資源辦好一個開發區（可稱為“核心園區”）。目前，國家級開發區（含國家級經開區和國家級高新區）主要來自這些城市全力打造的核心園區。與此同時，新辦開發區（工業園區）門檻比以往提高，且需經省級以上政府認定四至范圍并批準，工業用地指標也日益收緊。很多縣級行政區由于財力有限，沒有及時創辦開發區（工業園區），因而在國家提高辦園標準、壓減開發區數量的情況下，失去了創辦開發區（工業園區）的機會。即使在廣東省，直到2010年前后，全省還有一部分縣級行政區沒有創辦經省級以上政府認可（批準）的開發區（工業園區）。

一縣一園化。省、市、縣各級堅持“一縣一園”的政策，即一個縣級行政區集中力量舉辦一個開發區（工業園區）。各地區推行主體功能區規劃，進一步促進工業經濟向部分區域尤其是園區集中。在土地整治、環保治理、“退二進三”等政策的驅動下，大批村鎮工業被關停整頓或主動退出。這種政策設計使我國后發地區的絕大多數鄉鎮和村莊失去了工業化的機會，廣東省也存在這種情況。由于農村工業的萎縮停滯，農村勞動力無法在家門口就業，只好進城務工經商。廣東省粵東西北地區的大批農村勞動力從此開始持續流入珠三角地區，導致縣域工業企業出現招工難，村鎮和縣城發展工業失去了勞動力這個傳統而關鍵的優勢。

一縣一園化是工業園區化的極端形式。由于全縣工業主要集中于一個工業園區，而這個工業園區一般又集中于一兩個鄉鎮，多為縣城所在鄉鎮或鄰近縣城的鄉鎮，因而同一個縣的絕大多數鄉鎮失去發展工業的機會，導致絕大多數鄉鎮失去重要稅源，在國家工業化進程中迅速被邊緣化。應當看到，欠發達地區基礎設施、市政建設、產業配套和公共服務建設水平較低，與縣、鎮兩級財力嚴重不足有密切關系，而這又反過來影響投資環境的改善。

事實上，全國廣大欠發達的縣（縣級市）通過工業園區化的發展路徑，即以縣城工業園區帶動全縣經濟發展，成功案例極少。以廣東為例，全省57個縣（縣級市）與10個近幾年才撤縣設區的縣（縣級市），即共67個縣（市、區），沒有一個縣（市、區）由于縣城（城區）工業園區的帶動而進入發達地區之列。筆者進一步分析“中國經濟百強縣”名單，發現這些經濟強縣均具有一個顯著的特點：工業布局分散于各鎮，集鎮工業經濟比較發達。雖然這些經濟強縣也會集中打造一個優勢開發區（一般成為中心園區或縣辦園區），但它們通常只是全縣用于發展先進制造業和新技術新產業的基地，并且往往在部分鄉鎮也開辟小型工業園，形成“一區多基地”的辦園格局。

園區集群化。各地區在工業園區化的基礎上，進一步推動園區產業集群化發展。產業集群是圍繞某一主導產業而促成關聯企業集聚的商業生態。產業集群化一度成為各地極為重視的發展理念，部分地區甚至將其奉為產業發展的首要原則。但這種理念如果脫離產業發展的基礎，過分強調甚至極端化，那么在工業化處于起步階段的地區就會出現這樣一種結果：地方政府花費大量精力引進某一產業的企業，由于投資環境的局限，常常只能引進一些低端項目，這些項目之間的協同效應并不顯著，甚至微乎其微。與此同時，這些地區錯過了其他產業的發展機遇，從而導致縣域工業企業數量偏少，縣域產業結構單一。假如堅持產業多門類、多樣化發展，每個產業（行業）都能引進一批企業，很多縣域培育多元支柱產業就會有更好的后備力量。

大城市主導型工業化。很多篤信“溢出效應”的學者和官員，在思考區域經濟發展戰略時，常常過度地強調發達地區尤其是中心城市的輻射帶動作用，很多縣域把接受大城市的輻射帶動作為縣域經濟發展的重要動能和機遇，由此形成大城市主導型工業化模式。

在工業化的早期階段，城市的生產要素并不會以較大的規模向農村地區擴散。相反，它們還千方百計以極廉價的方式從農村獲取生產要素，再把生產要素的產出品推向農村，導致縣域草根工業極難生存。

在工業化發展到一定水平，城市工業積累起較強實力之后，主推大城市主導型工業化模式，在緊鄰中心城市的一些縣（縣級市），確實有一定效果。因為大城市與周邊地區在經濟發展水平上產生了梯度差異，這些鄰近大城市的縣域具有發展空間和成本洼地，確實能承接大城市的技術和產業溢出。但是，大城市的生產要素往往只集中流向少數縣域，大多數縣域并不能獲得足夠的輻射帶動，這種現象在環珠三角地區表現得十分明顯。事實上，大城市向周邊縣域轉移的產業項目多為生產性項目，處于產業鏈和價值鏈的低端，且價值鏈很短。例如，很多企業將財務運作、研發設計、銷售和售后服務等高價值環節留在大城市，轉入縣域的產業項目清一色為生產基地，其從業人員絕大多數是普通工人，僅有少數管理人員。這些項目既不能為轉入地提供較大規模的稅收，又不能為流入地創造一些可吸納中高層次人才的工作崗位。

以廣東為例，考察大城市主導型工業化模式，還必須關注到一個重要問題，即2005年之后，珠三角出現產業轉移潮并持續至今，同處廣東一省的粵東西北地區為何未能充分承接到珠三角地區的產業轉移？這可能有兩種解釋：一種解釋是交通的改善，導致“過道效應”，即快速交通干線的開通，為珠三角產業轉移提供了便利，使得大量的產業項目得以部署到比粵東西北地區營商環境更好的內地。另一種解釋，是廣東省促進粵東西北地區發展的政策未能對珠三角的企業產生足夠的吸引力。

促進縣域經濟高質量發展的對策建議

工業化為各地區帶來大量的資金、技術、信息、商品和人才，并帶動第一產業、支撐第三產業發展。發展經濟學泰斗張培剛先生指出，農業國家或經濟落后國家，要想做到經濟起飛和經濟發展，就必須全面（包括城市和農村）實行工業化。事實上，大至國家和省、中至市縣、小至鎮村，工業化對于經濟發展與現代化都極為重要。目前以大城市主導型工業化、以工業園區化為主要工業化模式，導致縣域工業發展空間受限、發展動能受壓、發展機制不活、發展環境較差。必須修正這種模式，實施更加包容的工業化政策，把縣域工業化作為新一輪工業建設的新戰場。

堅持工業興縣戰略（制造業當家戰略）。正視制造業是強縣之基，工業化是縣域現代化不可逾越的階段。正確認識工業化內涵，修正工業化評價標準，把工業基礎實力（如工業企業法人單位數量、規模以上工業企業數量）、工業產業結構（如工業門類結構、產值結構、布局結構）、工業產出水平（稅收規模、從業者收入、非農就業崗位貢獻度）等有關指標納入工業化評價指標體系。國家和省級層面應支持廣大縣域（包括縣、鎮、村三級）繼續推進工業化進程。各縣（縣級市）要堅持制造業當家，優先發展制造業。以鎮為單位，爭取每個縣（縣級市）超過75%的鄉鎮實現工業化。以縣為單位，只有全省超過75%的縣（縣級市和城區）實現工業化，才能確認全省真正實現工業化。

促進工業多基地布局。改變“一縣一園”“一城一園”的產業布局思維。只要符合環保標準、土地利用標準、安全生產標準，允許每個縣（縣級市）規劃建設多個工業園區；允許每個鄉鎮規劃建設一個工業集中區。引導工業產業及配套項目沿高速公路、國省道干線、市域快速路和內河航道沿線布局。鼓勵多個縣級行政區共建共管一條產業帶。目前，很多縣城和小城鎮污水處理廠的實際處理量遠低于設計處理量，影響到污水處理廠的運行效率，發展鎮域工業，擁有一定的污水處理條件。如果在公路沿線布局工業項目，也能滿足工業項目對交通和物流的需求。隨著風光發電和儲能技術的成熟運用和普及化，縣域工業的用能條件也將得到極大的改善，甚至體現于較大的成本優勢。

推動鄉村工業振興。在我國擁有14億多人口的國情下，不管工業化、城鎮化進展到哪一步，農業都要發展，鄉村都不會消亡，城鄉將長期共生并存，這是客觀規律。城的比重上升，鄉的比重下降，必須依托鄉村主動工業化和主動城鎮化，讓鄉村主動接受工業和城市文明，并主動創造出新的工業和城市文明。要圍繞實施鄉村振興戰略，以新理念新標準推進農村工業化。以行政村為單位，結合村莊規劃的要求，支持面積較大、用地條件較好的行政村在適當的位置規劃建設一個小型工業區。以省支持、以縣統籌、以鎮主導、由多個連片村莊沿著公路干線共建一個工業區（工業帶）。引導城市工業下鄉進村，為城市騰出發展空間，把一些并不造成環境污染的電子裝配、機電零部件加工、食品生產、中藥材分裝、家具、文旅用品、服裝制造等輕工項目，布局于農村地區，以吸納農村勞動力就近就業，并增加農村集體經濟收入和鄉鎮稅收。

加大對縣域工業化的綜合支持力度。一是實施更大力度的減稅降費政策。大幅降低縣域工業企業的增值稅和所得稅稅率，使稅費優惠政策對城市工業項目和外資項目落戶縣域產生足夠的吸引力。對高技術制造業和戰略性新興產業項目落戶縣域實行更大范圍、更大力度的減稅降費、退稅緩稅政策。制定外資企業落戶縣域的激勵措施。二是加強招商引資工作。明確省、市、縣三級政府招商責任。堅持省級政府（含省級部門）主動為縣域招商，省級政府對外招商的重大項目優先落戶縣域，爭取省級政府每年為每個縣引進一個重大投資項目。引導省屬國有企業、省（部）屬高校和科研機構優先將科技成果轉化和產業化項目放到縣域。三是實施“鄉賢反哺”工程，引導鄉賢返鄉創業，對本地鄉賢回鄉創辦的工業項目，加大支持力度。四是促進發達地區和落后地區協同發展。堅持發達地區和大中城市與欠發達縣域結對幫扶，發達地區重點引導當地企業把增資擴產項目優先落戶到對口幫扶的縣域。省級政府可引導發達地區的開發區在有關縣域建立飛地型園區，支持縣（縣級市）在發達地區建立異地科創中心。

（本文作者葉嘉國系廣東省社會科學院改革開放與現代化研究所研究員）