“禁”與“放”之間,煙花搖擺30年

眼下，當煙花“禁燃與否”再次擺上決策的案桌，“解禁”絕非下達一紙文書那么簡單。當年的規定如何環環相扣成為一項“強管制”，“解禁”就要如何層層松綁。對于曾經的輿論、安全和環保之憂，社會各界仍然需要建立新的共識。

“禁”與“放”，規定搖擺30年

多年前，大型城市成為煙花“禁放令”的最早發起者。

一篇名為《首都告別煙花爆竹的前前后后》的紀實文章，還原了北京早年的禁放史。1987年，114名人大代表提議，重點限制或禁止燃放煙花爆竹。當時，煙花爆竹已名列“危險品”目錄，安全事故時有發生。

同一時期，上海也實施了相對寬松的“限放令”。當年上海市公安局在給政協委員的答復中提及，上海只是嚴禁在公共場所、主要街道、人口密集的棚戶區、建筑工地、存放易燃易爆物品場所和糧油棉等重要物資倉庫周圍燃放。他們顧慮的仍然是安全和環保問題。 但限制燃放的效果不如預期。另有委員建議，參考當時廣州、深圳的做法，全面禁燃煙花。

深圳和廣州，先后于1990年和1992年發布了嚴格的“禁放令”，面向所有單位和個人。深圳更是在制造、運輸方面加以嚴禁。在經歷了1993年“8·5清水河危險化學品倉庫大爆炸”事故之后，深圳的管控更加嚴厲。

上海沒有下定決心，倒是北京把口子收緊了。1993年春節過后，308位代表委員提案，再次要求立法，徹底禁放煙花。當時，北京市人大也很謹慎，第一次將“禁放規定（草案）”向市民征求意見，結果表明，約八成的意見贊成“禁”。

于是，1993年底，北京宣布市內8個城區全面禁止燃放煙花爆竹。“禁燃令”施行的第一個春節，執法從嚴，除了行政拘留外，公安部門還開出了萬元罰單。

從嚴執法讓北京過了個安靜的年，可大約從1998年春節開始，在“過年不放炮，沒有過年味兒”的觀念下，違規燃放又到了難以控制的局面。一些聲音還指出，1993年的民意調查，反饋意見主要來自中老年人，對煙花爆竹更有熱情的年輕人，意見沒有充分表達。

2005年春節，北京的管控成本已經大到需要出動13萬名監督員，在街巷路口嚴防死守，但還是有252人不合作，因違反禁燃令受罰。然而，此時的罰款額度缺乏震懾力，即便是行政拘留，執法機關也傾向于先放人回家過年，畢竟稍加嚴格執法，拘留所又將人滿為患。基層干部疲于奔命，違規燃放卻屢禁不止。見狀，2005年，北京社情民意調查中心再次抽樣調查民意，卻得出了與此前相反的結果：6000名受訪市民中，約八成支持解禁。于是，管控的尺度趨松，“全面禁止”又回歸了“限制燃放”。

之后，一批城市聞風而動。據當時的報道，約有100多個城市相繼解除對煙花爆竹的全面禁令，或以尊重民意、照顧民俗的名義放緩了部分規定。但這只是政策和民意博弈、搖擺的上半場。

博弈與循環

爭議沒有就此結束，戲劇性的轉折又從2009年開始。

這一年元宵節，煙花火星落到央視新址北配樓頂，引發了特大火災，造成1名消防員殉職，6名消防員和2名施工人員受傷，直接經濟損失1.6億元。20名被告分別被判處3-7年有期徒刑，包括原央視新址辦主任。這起事故又敲響了安全警鐘，標明了事故發生后所付出的代價。

之后的2013年，霧霾席卷中東部地區，年平均霧霾日數刷新半個世紀的紀錄，緊接著的春節，各地唯恐燃放煙花加劇霧霾的嚴重程度。當年春節前夕，北京有記者街訪，115位受訪者中，七成人表示沒有購買煙花爆竹，八成以上的人認為燃放影響空氣質量。之后，北京社情民意調查中心的調查結果也給出了相似的結論。

公安部數據顯示，2017年，全國共有444個城市禁止燃放煙花爆竹，764個城市限制燃放。2018年，“禁放令”擴大到全國803個縣級以上城市，規模之大，史無前例。但來自社會各界的“潮水”仍在改變它的流向。

2023年1月，央視網發起了一項“煙花該不該禁”的微博投票，62.7萬人表明了自己的態度：近40萬人選擇了“應該放”，約20萬人投了“視情況視地區制定政策”，而認為“應該禁”的人數不到4萬。

回顧過往30多年，我們很容易看到這場煙花“禁與放”之爭的走向，它的上半場是“限-禁-限”，下半場則是以更大的規模從“主限”到“主禁”，如今又迎來新的節點。

有意思的是，“禁”與“放”博弈過程中，問題其實還是圍著“安全”和“環保”轉，矛盾仍然發生在民俗和法規之間，并沒有質的變化，至多是些類似“霧霾”的新提法。看上去代表了“大多數”的民意如流水般起伏不定，政策規定也是此一時彼一時。決策和民意交織，“禁與放”卷入了周期循環。

要“年味兒”背后的執行沖突

政策法規是決策意志的顯現，但它的效力體現在執行當中。在基層實踐中，春節期間由執行規定引發的大小沖突，才是真正的考驗。

感受最明顯的是公安部門。鐵道警察學院鐵路警務系副教授何恒攀分析，他們手里就兩個辦法，罰款和行政拘留。按上位法《煙花爆竹安全管理條例》的規定，違規燃放者頂多受罰500元。但高收入的上海覺得力度太小、違規成本太低，震懾不住。2015年，初擬地方條例時，設定最高3萬元的罰款，但沒有獲得審議通過，理由是與上位法不符，有超越立法權限的嫌疑。

有意思的是，一篇發表于2017年、關于上海煙花管理條例的立法回顧的文章透露，原條例自1994年頒行以來，至今沒有罰過一分錢。

至于行政拘留，動用這一手段的條件更嚴格，只有在違反《治安管理處罰法》的情況下，才有被行政拘留的可能，在放煙花上，它有一個前提，即違反國家規定。

何恒攀引述公安部法制局內部人士的觀點：這里的“國家規定”，不應包括地方性法規和地方政府規章，但作出禁放限制規定的卻是地方政府，這就帶來了法律不適用的問題——也就是說，違規放煙花的居民，違反的是地方法規，不是國家規定。嚴格來說，公安機關基本沒辦法依法給出行政拘留處罰。那么，在管控放煙花上，公安借懲罰行管控的手段就更有限了。

治理的重點

地方有現實差異，共識仍然稀缺。“多年的研究表明，法律的作用被人們大大高估了，社會規范而非法律規則，才是社會秩序的主要支撐性力量。”經濟學家張維迎在《法律與社會規范》中寫道，他以此解釋禁燃令屢禁不止、爭議不斷的癥結。

南京大學法學院副教授艾佳慧認為，煙花“禁與放”對立的根本原因，在于當代中國的現代轉型：現代化和城市化，使得許多原來不構成問題的現象成為了問題，對傳統習俗的堅持越來越顯示出它破壞性的一面。在城市公共場所燃放煙花的代價，又無法由具體個人完全消化，必然影響他人，來自政府的干預就獲得了正當性，同時也造成了一個治理難題。

如今，全國人大法工委的法律解釋，給下一階段的干預重申了兩個口子，我們暫且擱置實操問題，轉而去看其中提示的治理重點——“法律、行政法規對于銷售、燃放符合質量標準的煙花爆竹未作全面禁止性規定”;同時，“授權縣級以上人民政府可以劃定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時段和區域”。

（摘自《南風窗》施晶晶）