地方鐵路引入社會(huì)資本的合作機(jī)制研究

王大鵬，榮朝和，王楊

（1.交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 綜合運(yùn)輸研究所，北京 100028；2.北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100044；3.中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院 綜合運(yùn)輸研究所，北京 100038）

0 引言

地方政府主導(dǎo)投資的地方鐵路由來已久，積極推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為鐵路行業(yè)持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。政企分開以后，隨著分類建設(shè)、股權(quán)置換等產(chǎn)業(yè)政策的持續(xù)推進(jìn)，地方政府在鐵路領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)一步增強(qiáng)[1]。政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式在我國全面推廣，已經(jīng)成為我國地方投融資的重要模式[2]。社會(huì)資本在轉(zhuǎn)變政府職能、拓寬融資渠道、提升運(yùn)營效率等方面起到關(guān)鍵作用[3-5]，但引入社會(huì)資本也將使地方政府面臨收入分配、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、公司治理等問題和挑戰(zhàn)[6]。地方鐵路的健康穩(wěn)定成為推動(dòng)鐵路行業(yè)持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建治理體系現(xiàn)代化的重要議題，引入社會(huì)資本建立合理的合作機(jī)制值得關(guān)注和深入探討。

羅定鐵路(春灣—岑溪)是我國第一條由縣級政府主導(dǎo)的地方鐵路。起初，羅定市政府按照“以路養(yǎng)路、分段建設(shè)”的思路先修建春灣至羅定段(以下簡稱“春羅鐵路”)。但通車運(yùn)營后，該段線路的運(yùn)輸收支勉強(qiáng)維持平衡，同時(shí)又面臨較大的債務(wù)壓力，這讓當(dāng)?shù)卣疅o力再為羅定至岑溪段(以下簡稱“羅岑鐵路”)出資和融資。受政策激勵(lì)，羅定市政府將春羅鐵路和在建的羅岑鐵路整體轉(zhuǎn)讓給一家民營企業(yè)，藉此“一攬子”解決政府債務(wù)以及新建鐵路的資金來源問題。但引入的民營資本并無長期經(jīng)營的能力和意愿，只是將鐵路變成利用資本市場的規(guī)則漏洞進(jìn)行非法融資的“題材”資產(chǎn)，最終導(dǎo)致羅岑鐵路建設(shè)停滯、春羅鐵路被政府接管的結(jié)局。

在整體規(guī)劃上，羅定鐵路連接廣茂線(廣州—茂名)與洛湛線(洛陽—湛江)，是粵桂最便捷的鐵路通道，比經(jīng)廣茂線再轉(zhuǎn)洛湛線的“V”字型路線要節(jié)省上百公里，將會(huì)產(chǎn)生很好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。自羅岑鐵路批復(fù)建設(shè)以來，鐵路行業(yè)處于規(guī)模建設(shè)的快速發(fā)展時(shí)期，廣東省鐵路固定資產(chǎn)投資額平均年增長率高達(dá)19.4%。經(jīng)營預(yù)期并不太差、里程僅70 km 的羅岑鐵路項(xiàng)目未能如期完成，這不僅帶來建設(shè)成本的成倍攀升，錯(cuò)失的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益更是不可估量。羅定鐵路陷入發(fā)展困頓的教訓(xùn)值得總結(jié)，這對羅定鐵路后續(xù)發(fā)展和地方鐵路都具有借鑒意義。

1 羅定鐵路建設(shè)發(fā)展歷程

1.1 整體籌劃，分段建設(shè)

1992年，羅定市政府全資設(shè)立廣東羅定鐵路總公司(以下簡稱“羅鐵總公司”)，承擔(dān)春羅鐵路的投資建設(shè)及資產(chǎn)管理，羅定地方鐵路開始籌建。2000 年12 月，春羅鐵路投入試運(yùn)營，并于2003 年實(shí)現(xiàn)全國直通運(yùn)輸。期間，羅鐵總公司與國家鐵路出資代表合資成立中鐵(羅定)鐵路有限責(zé)任公司(以下簡稱“中鐵羅定公司”)，負(fù)責(zé)春羅鐵路的運(yùn)營管理。之后，羅鐵總公司將持有的春羅鐵路及附屬設(shè)備(不含軌道資產(chǎn)及卸煤線)等資產(chǎn)作價(jià)向中鐵羅定公司增資。增資資產(chǎn)價(jià)值約9.82億元，確認(rèn)為資本金4.13億元，債務(wù)約4.12億元，其余1.57億元作為資本公積[7]。為加快推進(jìn)羅定鐵路羅岑段的建設(shè)進(jìn)度，羅鐵總公司代表羅定市政府與國家鐵路和岑溪市合資成立中鐵(羅定岑溪)鐵路有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)羅岑鐵路的籌資建設(shè)。

1.2 出讓國有產(chǎn)權(quán)，緩解債務(wù)壓力

春羅鐵路的初始建設(shè)成本約8.46億元，除原鐵道部5 000 萬元撥款外，地方財(cái)政僅承擔(dān)了征地拆遷資金，其余資金主要來自債務(wù)。還本付息僅靠運(yùn)輸收入基本無力償付，常年虧損再加上大比例計(jì)提折舊，賬面上幾乎是資不抵債。

羅定市政府開始著手春羅鐵路的債務(wù)重組。春羅鐵路的建設(shè)債務(wù)累計(jì)8.68億元，其中，2.43億元的銀行貸款通過不良資產(chǎn)處置轉(zhuǎn)讓給了金融資產(chǎn)管理公司，并由羅定市政府出資2 000 萬元將該債權(quán)買斷；1.7 億元的企業(yè)債券由廣東省金融化解基金幫助償還；國家開發(fā)銀行貸款減免了70%的利息；剩余3.25億元的財(cái)政國債由羅定市財(cái)政局償還。債務(wù)重置在一定程度上減輕了償債壓力，但羅定市政府的融資生態(tài)大受影響，進(jìn)一步降低了建設(shè)鐵路的融資能力。

2005年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》，原鐵道部出臺(tái)政策規(guī)定，在鐵路貨運(yùn)方面可設(shè)立非公有資本控股或獨(dú)資的鐵路貨運(yùn)企業(yè)。受政策激勵(lì)，羅定市政府決定將其持有的羅鐵總公司股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓給有實(shí)力的民營企業(yè)。2006年8月，深圳市中技實(shí)業(yè)(集團(tuán))有限公司(以下簡稱“深圳中技”)以4 186萬元的現(xiàn)金支付、3.25 億元的國債償還義務(wù)(承債式)，拍下羅定市政府持有的股權(quán)，從而間接持有中鐵羅定83.43%的股權(quán)，以及中鐵羅岑58%的股權(quán)[8]。

1.3 地方政府被套牢，引入民營資本失敗

承債式轉(zhuǎn)讓使羅定市政府成為民營資本的債權(quán)人，這種“風(fēng)險(xiǎn)捆綁”的轉(zhuǎn)讓機(jī)制，為地方政府被套牢埋下伏筆。

在取得控制權(quán)后，鐵路成為深圳中技利用上市公司募集資金的“題材”資產(chǎn)。深圳中技在短時(shí)間內(nèi)將春羅鐵路和羅岑鐵路先后注入到上市公司，并以資產(chǎn)重組的名義從資本市場上募集資金。但所募資金并未全部投入到鐵路建設(shè)和運(yùn)營中，而是通過各種應(yīng)付應(yīng)收關(guān)系被挪作他用。根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的投資概算計(jì)算，羅岑鐵路的最終建設(shè)進(jìn)度僅為22%，而且在2011 年之后就基本停滯了，這給地方政府帶來嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因羅岑鐵路遲遲未能開通，春羅鐵路的經(jīng)營水平也未取得實(shí)質(zhì)性改善，引入民營資本期間，每年虧損平均達(dá)2 500萬元。

因操作違規(guī)和經(jīng)營虧損，上市公司國恒鐵路被監(jiān)管部門強(qiáng)制退市，其持有的羅岑鐵路作為抵債資產(chǎn)劃給債權(quán)人銀行平安銀行。而深圳中技一直沒有按期償還3.25億元的國債借款，春羅鐵路又被羅定市政府收回。至此，羅定鐵路的民營化運(yùn)營最終失敗。

1.4 重塑責(zé)任主體，重啟鐵路建設(shè)

不管是確保鐵路服務(wù)當(dāng)?shù)氐男姓?zé)任，還是主導(dǎo)化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的屬地責(zé)任，羅定市政府都要重新承擔(dān)起羅定鐵路建設(shè)任務(wù)的主體地位。

2015年6月，羅定市和岑溪市兩地政府按7∶3的比例成立羅定市粵桂羅岑鐵路投資有限公司，通過該公司將平安銀行和廣西岑溪鐵建分別持有的羅岑鐵路股權(quán)收購，最終持有羅岑鐵路99.86%的股權(quán)。2017年8月，羅岑鐵路的主導(dǎo)方粵桂羅岑鐵路投資公司委托相關(guān)設(shè)計(jì)單位，按原設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對羅岑鐵路建設(shè)進(jìn)行重新估算，建設(shè)復(fù)工需要約33.9 億元。2019 年2 月，羅岑鐵路項(xiàng)目被列入《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》。2020年7月，羅岑鐵路項(xiàng)目聯(lián)合籌備組發(fā)布了《羅定至岑溪鐵路項(xiàng)目可行性研究招標(biāo)公告》，宣告已經(jīng)開展前期工作，2022年12月19日進(jìn)行了規(guī)劃選址批前公示。

同時(shí)，春羅鐵路的資產(chǎn)控制權(quán)也回到了羅定市政府。2018年2月，羅定法院將春羅鐵路以8.43億元的價(jià)格進(jìn)行公開拍賣，所拍收入用來償還羅定市財(cái)政局和其他債權(quán)人的借款。在流拍的情況下，羅定市財(cái)政局與其他債權(quán)人達(dá)成協(xié)議，按照3∶1 的比例持有。為順利承接春羅鐵路資產(chǎn)，羅定市財(cái)政局先與其他債權(quán)人出資成立廣東春羅鐵路有限責(zé)任公司(以下簡稱“新春羅鐵路公司”)。在資產(chǎn)抵債生效后，新春羅鐵路公司先是接管春羅鐵路，然后將相關(guān)資產(chǎn)評估作價(jià)后向新春羅鐵路公司增資。幾輪增資后，羅定市財(cái)政局持股68.73%，股權(quán)比例超過2/3，幾乎實(shí)現(xiàn)絕對控股。引入民營資本及化解風(fēng)險(xiǎn)期間羅定鐵路的股權(quán)變化如圖1所示。

圖1 引入民營資本及化解風(fēng)險(xiǎn)期間羅定鐵路的股權(quán)變化Fig.1 Ownership structure of Luoding Railway assets during the period of introducing social capital and resolving risks

2 鐵路發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律與羅定鐵路的失敗教訓(xùn)

一波三折的發(fā)展進(jìn)度，讓羅定市政府不但沒有實(shí)現(xiàn)鐵路“所有”，卻承受了因民營資本經(jīng)營不力而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)“所在”。因此，進(jìn)一步探討地方鐵路實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和外部因素，剖析羅定鐵路陷入發(fā)展困頓的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。

2.1 鐵路實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的必要條件

2.1.1 重視密度經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)屬性

鐵路建設(shè)項(xiàng)目通常以凈現(xiàn)值評估法分析其經(jīng)濟(jì)可行性，這也是判斷鐵路企業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)務(wù)良性的基本前提。根據(jù)凈現(xiàn)值評估原則，建設(shè)項(xiàng)目財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率(折現(xiàn)率)基本給定，凈收入則是計(jì)算凈現(xiàn)值的核心變量。因此，從市場中盡可能地獲取運(yùn)輸收入是鐵路持續(xù)發(fā)展的重要保障。而密度經(jīng)濟(jì)、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)等反映基礎(chǔ)設(shè)施利用率的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不容忽視[9]，這便要求鐵路建設(shè)項(xiàng)目最好力爭一次拉通，盡快形成通道能力，提高客貨流的集散與通過，進(jìn)一步降低邊際成本，從而降低總的運(yùn)輸成本，才能增加鐵路運(yùn)輸企業(yè)的凈現(xiàn)金流入。

2.1.2 符合成本回報(bào)機(jī)制的資本屬性

社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)需要獲取合理的資本回報(bào)以補(bǔ)償其機(jī)會(huì)成本。對于無法依靠自生能力實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)可持續(xù)的鐵路建設(shè)項(xiàng)目來說，通過自償率來判斷政府部門參與資本投入的比例，由政府的投資補(bǔ)助、資本注入等公共投資來替代部分社會(huì)資本出資，以彌補(bǔ)社會(huì)資本無法改善其機(jī)會(huì)成本的劣勢[10]。因此，建立合理的收入分配機(jī)制則顯得十分必要。若缺乏合理的收入分配機(jī)制，地方鐵路引入社會(huì)資本是難以成功的，遑論將其完全推向資本市場，因?yàn)橘Y本市場的融資原則更需要合理的投資回報(bào)來支撐。

同時(shí)，民營資本投資鐵路是以實(shí)業(yè)經(jīng)營為特征，以獲取合理資本回報(bào)為目的的投資行為。因此，引入鐵路行業(yè)的民營資本需要具備長期經(jīng)營的投資能力，有相應(yīng)的資金實(shí)力和經(jīng)營收入予以保障；還要有長期經(jīng)營的投資意愿，了解地方鐵路在路網(wǎng)條件、市場需求、定價(jià)機(jī)制等方面存在的不足，能夠通過爭取政策支持獲取合理回報(bào)的談判意識(shí)。

2.1.3 構(gòu)建責(zé)任主體的風(fēng)險(xiǎn)屬性

政府在鐵路建設(shè)的制度、規(guī)劃、監(jiān)管、融資等方面都擔(dān)負(fù)著最終的責(zé)任，不但要為鐵路運(yùn)輸市場秩序和行業(yè)安全負(fù)責(zé)，必要時(shí)還要承擔(dān)適當(dāng)?shù)耐顿Y補(bǔ)助或后期運(yùn)營補(bǔ)貼，以保障鐵路項(xiàng)目的財(cái)務(wù)可持續(xù)。當(dāng)鐵路基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸服務(wù)的供給模式發(fā)生重大變化時(shí)，盡管政府由直接供給主體改變?yōu)槲兄黧w，但作為鐵路公共運(yùn)輸?shù)淖罱K提供者，仍需保證能夠提供最基本的運(yùn)輸服務(wù)，并及時(shí)實(shí)施供給側(cè)的風(fēng)險(xiǎn)管理[11]。而引入社會(huì)資本則是利用其專業(yè)的運(yùn)營管理能力，以保障鐵路能夠提供較好的服務(wù)，其作用主要體現(xiàn)在對市場需求的風(fēng)險(xiǎn)管理上。

2.2 羅定鐵路發(fā)展困頓的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

2.2.1 建設(shè)時(shí)序忽視鐵路的經(jīng)濟(jì)屬性

“分段建設(shè)、以路養(yǎng)路”的發(fā)展思路忽視了經(jīng)濟(jì)屬性的內(nèi)在要求。羅定鐵路未能盡早開通，路網(wǎng)地位和經(jīng)濟(jì)作用被極度壓縮，實(shí)際上只成為一條當(dāng)?shù)仉姀S的鐵路專用線，運(yùn)量和收入都極其有限，造成巨額虧損是必然結(jié)果。羅岑鐵路的建設(shè)停滯導(dǎo)致成本攀升，時(shí)間拖得越久，控制項(xiàng)目造價(jià)越難。再加上長時(shí)間沒有全線貫通所帶來的時(shí)間成本，各方面風(fēng)險(xiǎn)因素疊加在一起，導(dǎo)致羅定鐵路這原本不該太差的項(xiàng)目，幾乎演變成為當(dāng)?shù)卣呢?cái)政和債務(wù)黑洞。

2.2.2 盲目引入社會(huì)資本忽視鐵路投資的資本屬性

民營資本按照實(shí)業(yè)經(jīng)營的投資原則，在簽署投資鐵路協(xié)議時(shí)將投資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行甄別篩選，選擇承擔(dān)與其能力相匹配的市場風(fēng)險(xiǎn)。顯然，民營資本違背了上述原則，只是把鐵路資產(chǎn)當(dāng)作上市公司募集資金的“題材”資產(chǎn)，而罔顧鐵路投資的資本屬性，最終出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。而羅定市政府也正是對鐵路投資的成本回報(bào)機(jī)制缺乏足夠認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致其僅憑民營資本的積極態(tài)度，便認(rèn)可鐵路實(shí)施民營化的可行性，帶來鐵路建設(shè)停滯、運(yùn)營不佳的嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)后果。

2.2.3 “只在乎所在，不在乎所有”的發(fā)展思路忽視鐵路的風(fēng)險(xiǎn)屬性

羅定市政府作為羅定鐵路的初始推動(dòng)者、投資主體和行政責(zé)任人，理應(yīng)做好相應(yīng)規(guī)劃，合理確定建設(shè)時(shí)序，尊重并有效利用資本市場規(guī)則，控制好投融資流程，確保項(xiàng)目成功。但“只在乎所在，不在乎所有”的發(fā)展思路，致使羅定市政府只是一味地降低出資責(zé)任和減輕債務(wù)壓力，忽視了最終責(zé)任歸屬的風(fēng)險(xiǎn)屬性，從而失去對鐵路建設(shè)和運(yùn)營整體上的把控。當(dāng)民營資本在證券市場上違規(guī)運(yùn)作，羅岑鐵路建設(shè)長期停滯不前時(shí)，羅定市政府都沒有履行監(jiān)管職責(zé)并進(jìn)行必要的干預(yù)。因此，即使引入社會(huì)資本，地方政府也應(yīng)及時(shí)關(guān)注鐵路項(xiàng)目的財(cái)務(wù)問題，同時(shí)維系金融市場的正常秩序，而不能把產(chǎn)權(quán)出讓當(dāng)作減少己方事權(quán)的理由。

2.2.4 缺乏與受益原則下的其他出資者合作

地方鐵路的財(cái)務(wù)自生能力很難實(shí)現(xiàn)，有必要借助利益上的戰(zhàn)略聯(lián)盟與合作伙伴，而羅定市政府似乎對此認(rèn)識(shí)不夠。羅定市政府作為縣一級政府，財(cái)政收支缺口較大再加上財(cái)政收入結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，使得羅岑鐵路的建設(shè)資金缺乏保障。從羅岑鐵路的路網(wǎng)地位和通道作用來說，理應(yīng)從省級或上一級政府中獲取財(cái)政資金支持。羅岑鐵路貫通后廣西岑溪市也是重要受益者。如果羅定市能及時(shí)與岑溪市結(jié)成利益密切相關(guān)的戰(zhàn)略聯(lián)盟，局面或許大為改觀。此外，篩選一些既有鐵路運(yùn)輸需求又有一定投資能力的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，比如當(dāng)?shù)禺a(chǎn)能過千噸的水泥廠等，通過調(diào)動(dòng)其積極性參與鐵路建設(shè)，不但可獲得必要的資金，建成后也有利于通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)提高運(yùn)量。

3 金融資本的逐利投機(jī)

深圳中技等公司開展一系列的違法違規(guī)的資本操作，主要包括通過“左手倒右手”的方式刺激股價(jià)上漲來套現(xiàn)獲利，溢價(jià)收購資產(chǎn)向資本市場募集資金并違規(guī)挪用，向社會(huì)發(fā)行定增基金實(shí)際為“龐氏騙局”的非法集資等手段，實(shí)質(zhì)上屬于逐利投機(jī)的金融資本[12]。

金融資本投資在降低資金成本、擴(kuò)大資本性支出、提高鐵路資產(chǎn)的市場價(jià)值等方面具有重要的促進(jìn)作用。作為一項(xiàng)制度安排，金融資本投資鐵路也已經(jīng)成為鐵路產(chǎn)業(yè)政策的重要組成部分，進(jìn)而對整個(gè)鐵路行業(yè)的監(jiān)管體制、組織形式和交易規(guī)則提出適應(yīng)性要求[13]。有關(guān)監(jiān)管部門也在不斷完善資本市場的制度規(guī)則。但資本逐利的屬性很難避免通過攫取產(chǎn)業(yè)利潤來獲取回報(bào)，甚至通過盲目擴(kuò)大資產(chǎn)規(guī)模的方式來獲取資產(chǎn)溢價(jià)，與改善資本效率為目的的產(chǎn)融結(jié)合背道而馳，金融資本對鐵路的投資能力和動(dòng)機(jī)仍需要進(jìn)一步考察。

3.1 深圳中技的短期套現(xiàn)

掌控鐵路資產(chǎn)的主導(dǎo)權(quán)后，深圳中技持續(xù)向中鐵羅岑增資，表現(xiàn)出對修建羅岑鐵路的極大主動(dòng)性。但與此同時(shí)，深圳中技卻在謀劃全身退出。首先，抽回羅岑鐵路的增資，安排中鐵羅岑分兩次借款3.35億元給中鐵羅定，代為償還3.25億元的國債借款。這不僅虛增了中鐵羅岑的資產(chǎn)，也變相將中鐵羅岑剛剛完成的增資抽逃。其次，轉(zhuǎn)讓春羅鐵路的股權(quán)，深圳中技將其持有中鐵羅定的59%股權(quán)轉(zhuǎn)注入到上市公司，實(shí)現(xiàn)對中鐵羅定的控股，并將其納入合并報(bào)表。公司的主營業(yè)務(wù)也因此從采礦變?yōu)殍F路運(yùn)輸，并更名為國恒鐵路，這為后期假借鐵路題材募集資金奠定基礎(chǔ)。深圳中技從羅定鐵路中整體退出，并僅用0.42 億元的現(xiàn)金就獲得了約8.72 億的現(xiàn)金回流，深圳中技投資鐵路的支出與收入如表1所示。

表1 深圳中技投資鐵路的支出與收入 億元Tab.1 Expenditure and income from Shenzhen Zhongji Investment Railway

3.2 上市公司的違規(guī)占用

收購?fù)瓿珊螅瑖汨F路開始在資本市場上定向募集資金。扣除相關(guān)發(fā)行費(fèi)用后，國恒鐵路募集資金凈額21.13億元，其中向中鐵羅岑增資累計(jì)10.98億元。但通過披露的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，羅岑鐵路的在建工程價(jià)值長期低于公司凈資產(chǎn)，這充分說明國恒鐵路對中鐵羅岑的出資并沒有完全投入到鐵路建設(shè)中。之后，證監(jiān)會(huì)也查明，國恒鐵路披露但未真正投入羅岑鐵路建設(shè)的資金累計(jì)約4.955 億元。而實(shí)際上，中鐵羅岑在2006—2008 年期間實(shí)際工程量不足1億元。

不僅如此，國恒鐵路代中鐵羅定償還了中鐵羅岑上述的3.35億元借款，借此從募集資金中又套取一筆資金。而中鐵羅岑作為建設(shè)單位，公司負(fù)債主要是一些應(yīng)付賬款而非銀行貸款等項(xiàng)目融資方式，這在一定程度上說明了羅岑鐵路只是上市公司募集資金并關(guān)聯(lián)往來的工具性資產(chǎn)。

4 地方鐵路引入社會(huì)資本的經(jīng)驗(yàn)啟示

羅定鐵路的慘痛經(jīng)歷并不是要否定引入社會(huì)資本，而是在明確責(zé)任主體的基礎(chǔ)上引入合格的社會(huì)資本，以提高鐵路服務(wù)的質(zhì)量和效率。

4.1 嚴(yán)格社會(huì)資本的引入標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)羅定鐵路股權(quán)轉(zhuǎn)讓公告，股權(quán)受讓方必須在注冊資本金、資產(chǎn)規(guī)模、營業(yè)收入、經(jīng)營利潤等各項(xiàng)財(cái)務(wù)指標(biāo)上滿足一定條件。但考慮到鐵路具有資本密集、資產(chǎn)專用和風(fēng)險(xiǎn)集中等特殊屬性[14]，僅考查社會(huì)資本的財(cái)務(wù)指標(biāo)，容易被熟悉資本市場的社會(huì)資本所利用。比如像深圳中技、天津國恒等這類民營企業(yè)，更擅長短期套利、資金套取等資本運(yùn)作手段，而缺少鐵路運(yùn)輸市場的實(shí)業(yè)經(jīng)營經(jīng)驗(yàn)，作為鐵路行業(yè)的合格投資者明顯先天不足。因此，在引入社會(huì)資本時(shí)，一是優(yōu)先考慮產(chǎn)業(yè)資本，增加在運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)等方面的篩選考核，以充分發(fā)揮社會(huì)資本的專業(yè)優(yōu)勢。二是適當(dāng)考慮產(chǎn)融結(jié)合較好的金融資本，同時(shí)增加對融資信用、社會(huì)信用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的盡職調(diào)查，以有效規(guī)避金融資本的投機(jī)動(dòng)機(jī)。

4.2 設(shè)計(jì)合理的利益共享機(jī)制

羅定鐵路是一個(gè)由縣一級政府推動(dòng)實(shí)施，通過引入民營企業(yè)利用資本市場融資建設(shè)鐵路的典型案例，提供了在不具備相應(yīng)條件的情況下，地方鐵路被過度民營化、市場化的教訓(xùn)借鑒。公益性和外部性等經(jīng)濟(jì)屬性導(dǎo)致鐵路的利益回收路徑較為復(fù)雜，投資回報(bào)滿足資本市場的要求較為困難，如果把融資希望都寄托到一家民營企業(yè)身上是不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)該利用上市公司的融資平臺(tái)優(yōu)勢，努力打好政府注資、社會(huì)投資、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)、綜合開發(fā)等政策的組合拳，給予投資者和金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)定的預(yù)期，最大限度地減少投資鐵路的不確定性風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 明確社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

羅定市政府試圖通過全線貫通后的運(yùn)量增長預(yù)期，將運(yùn)營鐵路和待建鐵路等資產(chǎn)打包進(jìn)行整體轉(zhuǎn)讓。但春羅鐵路的實(shí)際運(yùn)量不足設(shè)計(jì)運(yùn)能的1/5，息稅前的經(jīng)營利潤都很難實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，而待建鐵路每年都需要上億元的資金凈投入，這反而增加了投資鐵路預(yù)期的不確定性。因此，在明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制時(shí)，要盡可能地降低風(fēng)險(xiǎn)概率、風(fēng)險(xiǎn)損失和風(fēng)險(xiǎn)處置成本。針對可能發(fā)生的各類風(fēng)險(xiǎn)，如政策性風(fēng)險(xiǎn)、市場性風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行甄別和測度。并充分利用各方的專業(yè)和信息優(yōu)勢合理分擔(dān)，政策性風(fēng)險(xiǎn)由政府或平臺(tái)企業(yè)承擔(dān)，市場性風(fēng)險(xiǎn)則由社會(huì)資本控制和承擔(dān)，而社會(huì)性風(fēng)險(xiǎn)可由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。

4.4 建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制

國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，深圳中技僅支付了4 000多萬元的現(xiàn)金便取得了整條鐵路的控制權(quán)。同時(shí)，羅定市政府還成為民營資本的債權(quán)人，從而與民營資本進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)捆綁。較少的現(xiàn)金支付和無約束的債務(wù)承接無法全面體現(xiàn)民營資本的出資實(shí)力和償債意愿。因此，在建立激勵(lì)和約束機(jī)制時(shí)，既要防止社會(huì)資本無底線的尋租，更要防止社會(huì)資本利用風(fēng)險(xiǎn)捆綁的辦法套牢地方政府[15]。一是要向社會(huì)資本分配與之承受能力相匹配的市場風(fēng)險(xiǎn)，將社會(huì)資本從運(yùn)輸市場中獲取收入的能力放至最大。二是要在一定程度上給予一定的運(yùn)營補(bǔ)貼，同時(shí)配備相應(yīng)的績效評估，以此帶來激勵(lì)效應(yīng)。

5 結(jié)束語

當(dāng)前，各地政府正在大力推進(jìn)鐵路建設(shè)，如何構(gòu)建鐵路行業(yè)的責(zé)任主體，并加強(qiáng)與社會(huì)資本的合作，是順利實(shí)現(xiàn)交通強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要保障，也是構(gòu)建鐵路行業(yè)治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。通過市場化的融資方式將鐵路建設(shè)起來就是成功的發(fā)展觀念是值得警惕的，確保鐵路企業(yè)的財(cái)務(wù)基本平衡和持續(xù)運(yùn)營，實(shí)現(xiàn)資本要素在鐵路行業(yè)內(nèi)部的有效循環(huán)和合理配置，才是鐵路可持續(xù)發(fā)展的根本所在。地方政府應(yīng)該重視鐵路行業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性、資本屬性和風(fēng)險(xiǎn)屬性，真正設(shè)計(jì)好與社會(huì)資本利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合作機(jī)制。