鄉(xiāng)村環(huán)境治理中黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治的雙向耦合

余敏江 劉沛漢

內容提要 鄉(xiāng)村環(huán)境具有天然的隱蔽性、分散性、流動性、復合性等特征，“治聯(lián)體”自治是鄉(xiāng)村生態(tài)振興背景下基層黨建嵌入鄉(xiāng)村以整體性推進環(huán)境善治的新型治理結構。基于“價值—結構—制度”的三維分析框架，結合T村環(huán)境治理實踐，揭示黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治雙向耦合的機理。結果表明，黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治的雙向耦合是一個價值互認、結構互嵌和制度互融的過程。一方面，基層黨建以理念嵌入、身份嵌入、制度嵌入等方式嵌入“治聯(lián)體”，在“價值認同—結構優(yōu)化—制度整合”的層層遞進鏈條下激發(fā)村民進行環(huán)境治理的行動自覺；另一方面，“治聯(lián)體”的嵌入性自主，不僅使“治聯(lián)體”自治以新的簡約形態(tài)復歸落位，也為基層黨建創(chuàng)新提供了中間渠道和行動空間。雙向耦合下的鄉(xiāng)村環(huán)境治理，實現了局部有效和整體有效的雙重提升、政治定力和社會活力的協(xié)同進階、政治國家與鄉(xiāng)村社會的良性互動。

關鍵詞 鄉(xiāng)村環(huán)境治理 黨建嵌入“治聯(lián)體”自治 雙向耦合

余敏江，同濟大學政治與國際關系學院教授

劉沛漢，同濟大學政治與國際關系學院研究助理

本文為國家社會科學基金重點項目“黨的十八大以來黨領導生態(tài)文明建設‘制度—效能轉化的經驗與啟示”（22AZD091）的階段性成果。

一、問題的提出與文獻梳理

相當長時間以來，鄉(xiāng)村在快速城鎮(zhèn)化進程中的邊緣化以及對鄉(xiāng)村環(huán)境資源的掠奪性開發(fā)、大范圍的城鎮(zhèn)污染源轉移，始終是我國鄉(xiāng)村高質量振興的主要阻礙。為此，2018年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》明確要求，建設“生活環(huán)境整潔優(yōu)美、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、人與自然和諧共生的生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村”。2021年12月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發(fā)的《農村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，要求“充分發(fā)揮農民主體作用，以農村廁所革命、生活污水垃圾治理和村容村貌提升為重點，扎實穩(wěn)步推進農村人居環(huán)境整治提升”。黨的二十大報告強調“建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”。從“美麗”到“和美”，雖然只有一字之差，但反映了對鄉(xiāng)村生態(tài)振興戰(zhàn)略的新認知，背后體現的是鄉(xiāng)村生態(tài)振興從“客體性”到“主體性”再到“互主體性”的理念轉變。

然而，鄉(xiāng)村環(huán)境治理是涵蓋鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治與鄉(xiāng)村污染治理的復合范疇，是公認的“棘手問題”，具有天然的隱蔽性、復合性、分散性、流動性和治理過程的共建性、治理成果的共享性之特征，僅靠基層政府的單向度治理、分散化治理、運動式治理恐難奏效。

從治理對象看，鄉(xiāng)村污染源面廣且散、污染途徑隨機多樣，具有隱蔽性、復合性。部分環(huán)境敏感性企業(yè)出于趨利動機和成本考量，對林地、草地、礦產資源等無序開發(fā)利用，也有少量環(huán)境敏感型企業(yè)經營分散、技術落后、管理粗放，其排放的大量工業(yè)廢棄物進入農村；村內養(yǎng)殖戶將家禽糞便隨意傾倒在房前屋后空地處，垃圾堆、磚瓦堆、柴草堆和糞堆大多堆積于衛(wèi)生死角或“隱性地帶”；在農業(yè)生產過程中，過度使用或不當使用的農藥、化肥、塑料薄膜通過農田地表徑流、農田排水和地下滲漏等途徑進入水體，造成水環(huán)境污染，而水圈、土壤圈、林草圈和生物圈相互依存、相互作用，具有復雜的互動關系。

從治理空間看，鄉(xiāng)村環(huán)境污染物可以通過不同介質擴散到周邊，具有流動性、擴散性。鄉(xiāng)村環(huán)境治理的基本單元實質上是由地理空間與地域資本共同決定的[1]。然而，長期以來，在剛性的行政區(qū)劃基礎上形成的閉合式“行政村（居）”是鄉(xiāng)村環(huán)境治理的基本單元。村（居）委會并非作為一個整體而發(fā)生治理效用，而是將區(qū)域內部的各種環(huán)境問題切割為若干層次。面對日益外溢化的跨區(qū)域環(huán)境問題，村（居）委會的屬地治理必然導致治理上的“模糊地帶”或盲區(qū)。因此，調整空間規(guī)模、上移自治單元，即由行政村、跨行政村到鎮(zhèn)區(qū)的空間拓展，勢在必行。

從治理主體看，鄉(xiāng)村環(huán)境治理涉及地方政府、村（居）委會、村民、環(huán)保組織和市場資本等多個利益主體，具有治理過程的共建性和治理成果的共享性之特征。然而，自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，國家資源更多的是通過項目下鄉(xiāng)的方式輸入農村，如“廁所革命”、村容村貌提升等。但是，“項目制具有的一次性、有限任務特征與農村人居環(huán)境治理要求的整體性、持續(xù)性之間形成矛盾，從而使項目制的運行面臨有效邊界制約”[2]。鄉(xiāng)村環(huán)境治理的目標不是局部的，而是整體的；不是單一的，而是多重的。“項目制”的短期性、淺表性與鄉(xiāng)村環(huán)境治理內含的“文明扎根”形成緊張關系。誰是鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的“具象”主體和可動員力量，亟需理論層面的回應和實踐層面的探索。

作為對上述“棘手”問題的回應，一種新的鄉(xiāng)村環(huán)境治理結構即“鄉(xiāng)村治理聯(lián)合體”（以下簡稱“治聯(lián)體”）自治模式應運而生。“治聯(lián)體”自治發(fā)軔于上海寶山區(qū)。后來，作為一種成功的自治模式被上海市其他區(qū)域復制和推廣，成為一些試點單位進行環(huán)境自治的新型治理結構。“治聯(lián)體”包含的主體既有鎮(zhèn)黨委成員、村（居）委會成員、村組和村民，也有村域內的企業(yè)、社會組織、鄉(xiāng)賢等。“治聯(lián)體”自治依據聯(lián)盟優(yōu)勢注重村界地帶環(huán)境治理，做到村與村無縫對接、村內外一個標準，全域整治、成片推動，尤其加強宅前屋后、村溝宅河、綠地游園、農村公廁治理，整體推進鄉(xiāng)村環(huán)境持續(xù)美化優(yōu)化。質言之，“治聯(lián)體”自治強調鄉(xiāng)村環(huán)境的自然屬性、地理屬性，是一種通過治理單元適度上移以整體性推進環(huán)境善治的新型治理結構的實踐形態(tài)。

隨著探索鄉(xiāng)村環(huán)境治理的實踐推進，如何優(yōu)化鄉(xiāng)村環(huán)境治理的基本單元引發(fā)了學界的廣泛討論。從現有文獻看，大體呈現出“單元下沉”與“單元上移”的理論分野。秉持“單元下沉”理念的學者認為，治理單元下移的做法迎合了農村自治的實際環(huán)境和村民群體的利益要求，符合村莊治理中的民主自治邏輯[1]。因此，“微自治”[2]“環(huán)境內發(fā)性治理”[3]“片區(qū)自治”[4]等模式具有更高的治理效能。然而，農村環(huán)境治理具有跨域性、復合性和整體性等特征，過分強調治理空間的下沉容易遭遇“復合碎片化”的困境[5]。有學者深刻指出，“大規(guī)模進行的基層群眾自治活動中仍缺少規(guī)范化的引領，離開了明確的規(guī)范、完善的程序和穩(wěn)妥的步驟，會出現失序脫軌和混亂不堪。因此，‘單元下沉在理論邏輯上是矛盾的，以‘單元上移的形式構建‘鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的治理形態(tài)才是未來鄉(xiāng)村治理的正確走向”[6]。

基于地方試驗，越來越多的學者呈現出將自治單元上移到跨行政村或鎮(zhèn)區(qū)的共性認知。“農村環(huán)境作為一種典型的公共物品，決定了農村環(huán)境治理的強外部性、環(huán)境受益主體的不可分割性和集體治理行動中的機會主義行為，容易引起參與過程中的‘搭便車的現象，需要進行系統(tǒng)地動員和引領。”[7]有學者甚至認為，“在農村環(huán)境治理中只有建構起‘強國家-強社會的模式，使國家與社會在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中達成利益均衡共識，彼此協(xié)同合作，共同致力于鄉(xiāng)村環(huán)境的善治之道，才能徹底改變現在的鄉(xiāng)村污染面貌”[8]。要建構并運行強國家和強社會的“雙強”模式，黨建引領至關重要。囿于農村環(huán)境“流動的公共性”，村民不大愿意將精力與時間投到同自身家戶利益關聯(lián)不大的公共空間。“政黨作為一種樞紐型組織，可以通過資源輸入和黨員下沉等方式，整合各種碎片化的治理資源與要素，重構社會聯(lián)結機制。”[9]因此，如何發(fā)揮政黨在農村環(huán)境治理中的組織優(yōu)勢，從而既保證政治定力又保證社會活力，是農村環(huán)境治理模式的發(fā)展取向。

回顧以往的研究不難發(fā)現，大部分學者都認同環(huán)境治理“單元上移”的觀點。本文正是在這一研究背景下探討“治聯(lián)體”自治的實踐探索。然而，在現有的研究中，學界對已經比較成熟的“治聯(lián)體”自治鮮有關注，對基層政府與鄉(xiāng)村內部要素耦合關系的形成之研究更是近乎空白。那么，在全面推進和美鄉(xiāng)村建設背景下，基層政府與“治聯(lián)體”之間呈現何種關系樣態(tài)？黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治如何并行不悖且有效互動？引領與自治雙向耦合的功能機制是什么？基于此，本文基于“價值—結構—制度”的分析框架，結合滬北T村“治聯(lián)體”的組織結構變遷和組織功能運作來展現基層黨建嵌入“治聯(lián)體”自治的圖景，并試圖從價值認同、結構優(yōu)化和制度整合等方面深入剖析黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治雙向耦合機理，以期為鄉(xiāng)村環(huán)境治理效能的提升提供理論依據和決策參考。

二、價值—結構—制度：雙向耦合的分析框架

基于鄉(xiāng)村環(huán)境治理利益相關者的多元化、鄉(xiāng)村環(huán)境問題的“脫域化”、經濟流動的負外溢性，建立“治聯(lián)體”的做法本質上是鄉(xiāng)村環(huán)境治理“行政單元”向“自然單元”的適度回歸，從而實現各村莊運維由“封閉運行”向“跨村聯(lián)動”轉變，資源配置由“自給自足”向“互補共享”轉變。可是，“治聯(lián)體”的結構依然是松散的，激活“治聯(lián)體”成員的主體性，進而帶動村民由“旁觀者”向“行動者”轉變，以部分“治聯(lián)體”成員為主軸激活帶動另一部分群體的方式運作勢在必行。要形成特有的內生精英輻射式動員效應，黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治的雙向耦合至關重要。雙向耦合是指基層黨組織和“治聯(lián)體”為踐行自我角色及各自功能而進行互動同構，并據此調整行動單元、行動統(tǒng)合機制并對涉及雙方的各種重要關系進行調適的過程。在此，有必要引入“價值—結構—制度”三維理論框架，從規(guī)范層面揭示黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治雙向耦合的機理，如圖1所示。

其中，價值認同是雙向耦合的合法性基礎，重在強化鄉(xiāng)村環(huán)境治理的社會共識凝聚機制；結構優(yōu)化是雙向耦合的穩(wěn)定性支持，能夠促進多元環(huán)境治理主體的有效銜接和良性互動；制度整合是鄉(xiāng)村環(huán)境治理的可持續(xù)性支撐，規(guī)定了多元環(huán)境治理主體間利益交換的規(guī)則，可以減少機會主義和行為的不確定性。采用“價值—結構—制度”三維分析框架有利于明確雙向耦合中各子系統(tǒng)的價值取向、功能定位與行為調適，提升鄉(xiāng)村環(huán)境治理的整體績效。

1.價值認同：雙向耦合的合法性基礎

價值是行動的先導。作為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的深層結構，價值主要通過建制規(guī)范和理念導引的方式為鄉(xiāng)村環(huán)境治理提供合法性基礎。一般而言，建制規(guī)范和理念導引共容發(fā)展以內外生態(tài)文化的相互促進、相互滲透、共同發(fā)展為基礎。蘊含于綠色產品、綠色生活、環(huán)保道德風俗、生態(tài)契約中的生態(tài)文化理念，能夠使個體從內心認同環(huán)境友好理念并將其外化為自覺行為。習近平總書記深刻指出：“在現實生活中違法排污、違規(guī)建筑、亂砍亂伐、亂掘亂挖、亂捕濫殺等無視生態(tài)規(guī)律的行為還時有發(fā)生，究其深層原因是我們還缺乏深厚的生態(tài)文化。”[1]

在“綠水青山就是金山銀山”“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”“生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰”等環(huán)境政治話語的導引下，基層黨建保持著對鄉(xiāng)村生態(tài)文化的引領與主導，通過文化熏陶、輿論約束、禮法引導等方式多方位傳播生態(tài)價值觀，同時吸納地方性知識，強化“治聯(lián)體”對生態(tài)文化的認同，促使“治聯(lián)體”積極融入現代鄉(xiāng)村綠色生活。“治聯(lián)體”的行動理念由“要我做”轉化為“我要做”。與此同時，“治聯(lián)體”的民俗信仰、道德規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約等地方性知識通過主動對接主流生態(tài)文化，自我辯證否定，與主流生態(tài)文化實現價值融合。

2.結構優(yōu)化：雙向耦合的穩(wěn)定性支持

結構是指由國家、村級黨組織和鄉(xiāng)村社會聯(lián)動所組建的框架鏈條。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理體系中，隨著大量企業(yè)涌入農村，隨之而來的是“半熟人”社會的形成，一些以渙散化和“原子化”生存為主要表征的問題正日益凸顯。于是，鄉(xiāng)村環(huán)境治理結構在“最后一公里”處出現了國家與社會關聯(lián)鏈條的斷裂地帶。在此背景下，“國家力量的適度在場”尤為重要。但“適度”不是意味著基層黨委政府對鄉(xiāng)村環(huán)境事務簡單而直接的統(tǒng)攝，而是強調共有的身份屬性，激活“治聯(lián)體”成員的身份意識，編織身份認同的情感紐帶，筑牢“自己人”的認知基礎。也就是說，“治聯(lián)體”依然是在農村自治政策的引領和導向下運行的，依然具有自治屬性，只不過占據重要節(jié)點位置的基層黨建對“治聯(lián)體”具有較強的影響力和支配力。通過基層黨建的身份嵌入，一方面，基層黨員群體成為鄉(xiāng)村環(huán)境治理的核心能動者，不僅將國家權力人格化地導入一線治理場景之中，也構造出雙向治理結構的協(xié)同并行。另一方面，伴隨著主體間信任關系的達成，原來經由“雙向吸納”形成的德治網絡和自治網絡開始慢慢交匯，“治聯(lián)體”成員由傳統(tǒng)的“旁觀者”轉變?yōu)閰⑴c者、行動者。

3.制度整合：雙向耦合的可持續(xù)性支撐

“制度實質上就是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為規(guī)范，它能夠起到降低搜尋、談判和監(jiān)督等交易成本、創(chuàng)造合作條件和提供激勵機制的作用，實際也能夠減少合作中的不確定性。”[1]從廣義上說，制度既包括法律法規(guī)等強規(guī)制性的制度，也包括信念認知等“意義框架”內的軟文化要素。在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，正式制度通過穩(wěn)定的權威性制度供給，將各類行動主體的行為規(guī)范在可控范圍內，鄉(xiāng)村環(huán)境治理的失序問題由此得到紓解。盡管正式規(guī)則非常重要，但它也僅僅是形塑選擇約束的很小一部分，而支配結構的絕大部分是由行事規(guī)則（codes of conduct）、行為規(guī)范（norms of behavior）以及慣例（conventions）三部分來界定的[2]。在具有“禮治”傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會共同體中，基層自治規(guī)范（鄉(xiāng)規(guī)民約）、風俗習慣與生態(tài)文明的內在養(yǎng)成等“軟規(guī)范”，對鄉(xiāng)民的環(huán)境行為有著更為深刻的塑造和影響。也就是說，“硬規(guī)范”的嵌入必須尊重鄉(xiāng)村社會中的地方性知識、民俗信仰、道德倫理、共性認知等非正式制度，反之，兩者就可能會發(fā)生沖突和博弈，從而使鄉(xiāng)村環(huán)境治理陷入效率低下的窘境。如果正式制度的變化沒有和非正式制度產生同頻共振，那么二者之間就會產生一種不協(xié)調的緊張關系。

基層黨建的制度嵌入需要充分地考量治理行為選擇對于情景的恰當性、制度安排對于環(huán)境的適宜性，遵循制度創(chuàng)新的基本邏輯，在制度變遷中將環(huán)境法律法規(guī)與政策有機嵌入“治聯(lián)體”的社會文化運行機制中，以促進“硬規(guī)范”塑造“軟規(guī)范”與“軟規(guī)范”調適“硬規(guī)范”均衡并行且協(xié)同一體。同時，“治聯(lián)體”自治也不是孱弱且不具備自我調適能力的，而是在基層黨建引領下主動調配資源、梳理社會關系及調整價值規(guī)范。正式制度與非正式制度的雙向建構的可持續(xù)動力在于獲取“合作-交易”剩余，并在有效治理的基礎上減少鄉(xiāng)村環(huán)境的屬地治理成本。

三、案例分析：雙向耦合的T村實踐

1.案例引入

本文以滬北T村為個案，主要因為T村經歷了從治理失序到治理有效的過程，該過程也是黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治雙向耦合驅動鄉(xiāng)村環(huán)境治理效能提升的過程。而且，這種雙向耦合模式已在上海市大多數鄉(xiāng)村進行推廣，值得深入剖析其內在機理。本研究主要運用追蹤調查法，廣泛搜集2013年至2023年的相關政策文件和公開報道，并于2023年6月25日至7月15日，在T村及其所在的L鎮(zhèn)開展了為期20天的駐村調研，通過查閱相關資料、工作臺賬和手冊、議事會記錄，了解T村環(huán)境政策制定與執(zhí)行的相關情況。并以多次性訪談的方式與“治聯(lián)體”成員、普通村民等20余人進行交談，以了解T村環(huán)境治理的變遷過程。

T村位于滬北L鎮(zhèn)西北部，是上海首批鄉(xiāng)村振興示范村之一，同時擁有全國文明村、全國民主法治示范村和中國美麗休閑鄉(xiāng)村等多項榮譽稱號，入選第三批全國村級“文明鄉(xiāng)風建設”典型案例。全村行政區(qū)域1.56平方公里，現有村民小組11個。截至2022年底，村民總戶數379戶，戶籍人口1245人；中共黨員49人，其中流動黨員30人。村集體年收入380萬元，村民人均年收入3.6575萬元。如今，這里成了名副其實的“富美村莊”：水清岸綠、阡陌縱橫、林網蔥郁，美不勝收。然而，幾年前的T村卻完全不是這樣一番場景：違法搭建、違法排污、違法居住嚴重，環(huán)境臟亂差，河道污水橫流，溝渠被淤泥和雜草堵塞，農田歪歪扭扭且細碎化嚴重。

實際上，在實施美麗鄉(xiāng)村建設過程中，T村先后曾遭遇多重環(huán)境治理困境。一是“行政”總體支配，村民的主體性遭遇“組織起來難題”。2013年，寶山區(qū)深入推進新農村建設，加大了農村生態(tài)文明建設支持力度。隨著公共資源向農村傾斜力度的提升，基層政府通過制定規(guī)范性政策文件和監(jiān)督村委會依法履行法定義務等途徑，強化了對村民自治的控制。在壓力型體制和基層政府過于倚重政治邏輯處理環(huán)境公共事務的慣性作用下，基層政府與村委會之間的“指導-協(xié)助”關系逐漸異化為“命令-服從”關系。在大多數情況下，T村只能通過“做材料”“填報表”“搞數字”等手段來應對基層政府的任務與考核壓力，這非但沒有增加村民進行環(huán)境治理的主體性和參與性，反而削弱了旨在聯(lián)結和整合村民與村集體之間關系的內生機制，最終形成“政府干、百姓看”的亂象。二是“制度-生活”錯配，村民環(huán)保行動遭遇“集體行動的困境”。鄉(xiāng)村環(huán)境治理中的諸多事項，如垃圾分類、改廁、溝渠清淤、農田規(guī)整等，頻繁觸及農民的日常生活。“人居環(huán)境問題是農民日常生活問題，忽視農民需求的方案會導致村民在參與過程中的應付性參與和沉默性對抗。”[1]幾年前的T村更多秉持的是制度邏輯，即環(huán)境治理是程序化、標準化的，主要依靠資源配置或政策推動。過于重視塑造制度規(guī)約或政策推動模式而缺乏對農民生態(tài)“生活化”和生活“生態(tài)化”的引導，出現“等靠要的依賴心理以及事不關己的冷漠心態(tài)共存”等制度空轉現象。進言之，“制度-生活”的錯配，必然造成鄉(xiāng)村環(huán)境治理中“情感”的缺位以及村民自主性的闕如。于是，村落接合部亂堆放、自留地占綠毀綠、電線桿亂張貼等現象頻頻出現，村民的環(huán)保行動陷入集體行動的困境。三是行政區(qū)域的人為分割，村委會環(huán)境治理遭遇“有組織的不負責任”。T村南與X村相鄰，南岸沿湖路是村里有名的斷頭路，多年來無人管理、雜草叢生。T村的荻涇河，上游流經工業(yè)園區(qū)，由于工業(yè)污水排放，河水黑臭，污染嚴重。長期以來，由于行政區(qū)劃分割，上下游、左右岸在功能定位上不統(tǒng)一，環(huán)境治理的標準、力度、步伐不一致，以致在出現環(huán)境污染問題時，村委會總會想方設法推諉扯皮，有組織地不負責任。

自2021年以來，L鎮(zhèn)開始建構并運行以空間統(tǒng)籌為核心、以組團聯(lián)動為重點、以輻射帶動為導向的“治聯(lián)體”自治模式。T村發(fā)揮黨組織的工作優(yōu)勢，橫向串聯(lián)各村、統(tǒng)一步伐，突破行政村界限壁壘，構建跨越行政邊界的網絡型關系，積極配合L鎮(zhèn)組建聯(lián)村黨委，健全“鎮(zhèn)黨委—村黨組織—村民黨小組—黨員聯(lián)系戶”組織鏈條。鄉(xiāng)村環(huán)境治理逐漸由“串點成線”向“強片拓面”轉變。在這一過程中，基層黨建以導引者、協(xié)調者、激勵者、監(jiān)督者的身份，運用多種方式嵌入“治聯(lián)體”自治系統(tǒng)，通過與村域內多元主體展開互動，激發(fā)村民的主體性和協(xié)同合作行動意識，最終實現了T村環(huán)境的“蝶變”。

2.雙向耦合的形成過程

黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治的雙向耦合本身是一項縱向歷時的動態(tài)發(fā)展實踐，遵循“宣傳發(fā)動階段——價值認同”“集中整治階段——身份認同”“常態(tài)維護階段——制度認同”的迭代式持續(xù)推進邏輯。這種治理模式與鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程之間的互促性迭代升級，不僅包含多元主體的凝集價值共識過程，也包括組織轉型與社會群體再造的結構性變革過程以及個體意志注入正式制度的制度調適過程。

回顧T村環(huán)境治理的過程，黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治的雙向耦合大致經歷三個階段：宣傳發(fā)動階段、集中整治階段與常態(tài)維護階段。宣傳發(fā)動階段，通過理念的“內嵌入”和“外嵌入”，爭取積極分子對“治聯(lián)體”的支持。集中整治階段，通過基層黨建的身份嵌入，組建“治聯(lián)體”，以少數帶動多數的方式形成組織化參與。常態(tài)維護階段，通過基層黨建的制度嵌入，即通過積分制吸納越來越多的村民自覺做好維護村莊環(huán)境衛(wèi)生的日常工作。隨著T村環(huán)境治理的漸次展開，基層黨建日益發(fā)揮出居中調和且串聯(lián)上下的載體功效，國家與社會逐漸成為交互循環(huán)、交疊并行、共生合作的有機整體。

一是宣傳發(fā)動階段：理念嵌入與角色激活。宣傳發(fā)動階段是T村環(huán)境整治的起始階段，重點工作是識別并激活“治聯(lián)體”中的積極分子。T村通過村民議事會、道德評議會、涇彩故事會，結合風貌打造、河道清淤、廁所革命、垃圾分類，“生態(tài)文明戶”“生態(tài)達人”評選等活動，精準識別具有環(huán)境偏好的積極分子。在這一過程中，通過理念嵌入，T村的村干部模范、優(yōu)秀黨員、小組長中的積極分子、優(yōu)秀大學生，逐漸成為骨干力量。他們在L鎮(zhèn)創(chuàng)衛(wèi)、T村創(chuàng)建鄉(xiāng)村振興示范村和全國文明村等重點工作中不僅率先垂范，而且成為村干部連接村民的中介機制，合作意識被建構起來。T村村委會主任提道，“早在2019年初，區(qū)委組織部、鎮(zhèn)黨委就積極聯(lián)絡我們村的骨干，他們通過‘涇彩鄉(xiāng)賢說積極進行環(huán)境政策宣傳。平時，他們也會派會員輪流在周邊區(qū)域進行值守，對亂堆放、占綠毀綠等行為進行勸阻，在溝渠清淤、垃圾分類上率先垂范”（訪談資料：20230625）。T村的環(huán)保骨干在做好模范表率的同時，倡導綠色生活、簡約生活，使鄉(xiāng)村落后的價值觀得以改變。由此，基層黨建嵌入的主流性話語與本地傳承發(fā)展的地方性知識逐漸實現價值耦合，直接促使村民變被動參與為主動參與，村民的主體性角色也被充分激活，大大強化了對“治聯(lián)體”的支持。

二是集中整治階段：身份嵌入與組織起來。2020年底，T村違法居住人員50余人，占村勞動人口總數的比例超過10%，違法排污企業(yè)5家，村民違法搭建5095平方米，企業(yè)違章搭建約50畝。集中整治階段的工作重點是通過非常規(guī)式治理方式，重點打擊違法排污、違法搭建、違法居住等行為，在短期內改變村落的臟亂環(huán)境。這既需要骨干成員的參與，更需要基層黨組織的身份嵌入。身份嵌入是指基層黨組織為適應本土規(guī)范，推動組織成員同將黨員身份嵌入村莊社會文化網絡之中，以實現由“圈外人”轉為“圈內人”的過程。2021年初，由區(qū)委組織牽頭，以T村為依托單位，建立鎮(zhèn)村治理聯(lián)合體，區(qū)級組織、農業(yè)農村、民政部門以及相關結對幫扶單位、L鎮(zhèn)其余七村作為“治聯(lián)體”成員單位。治理聯(lián)合體設輪值會長，下設辦公室負責日常組織工作。“治聯(lián)體”每年制定建設項目清單，以實體化項目為抓手做實“治聯(lián)體”運行機制。“治聯(lián)體”破除行政區(qū)域壁壘，實行黨建聯(lián)席會議制度，每年由輪值會長召集成員召開至少2次聯(lián)席會議，采取大事共議、急事共商、要事共決、實事共辦原則，聚焦區(qū)域發(fā)展、環(huán)境治理重難點問題，共商共討、共研共判，一體化推進村與村融合發(fā)展，提升區(qū)域連片發(fā)展成效。同時，通過互上黨課、共享陣地、聯(lián)組學習等黨建形式，延伸“鎮(zhèn)黨委—村黨組織—村民黨小組—黨員聯(lián)系戶”的縱向組織鏈條，并在各個層面實現橫向延伸擴展，這極大提升了“治聯(lián)體”的政治支持和村民參與環(huán)境治理的熱情和動力。由此，黨建的身份嵌入通過外生資源的聚合和彈性空間的保留，“治聯(lián)體”成員通過內生資源的融合與自治空間的再造，最終實現二者角色間的協(xié)同合作。

三是常態(tài)維護階段：制度嵌入與穩(wěn)定吸納。通過一年的集中整治，T村環(huán)境治理進入常態(tài)維護階段。這一階段需要穩(wěn)定的行動者來保障T村環(huán)境衛(wèi)生的日常維護。T村環(huán)境集中整治后，維護工作由村干部模范隊、黨員先鋒隊、小組長宣傳隊、青年突擊隊、婦女巾幗隊、志愿服務隊、新鄉(xiāng)賢參謀隊等7支骨干隊伍負責，隊長安排志愿者日常值班。為了將環(huán)境衛(wèi)生日常維護的規(guī)范與責任內化為共識保持的持續(xù)性，T村探索了“積分制”的制度安排。志愿者只要獲得鎮(zhèn)級以上優(yōu)美庭院榮譽，或者兌現垃圾不亂倒、干濕垃圾容器保持整潔、干濕垃圾分投、有害垃圾和可回收物定期交的承諾，或者宅前屋后及小三園（自留地）保持整潔、無違章搭建堆物和不規(guī)范家庭養(yǎng)殖，便可以獲得積分。T村村民說：“以前村里總會有衛(wèi)生死角，區(qū)里鎮(zhèn)里整改的環(huán)境問題也時不時反彈。現在有了‘寶善治，只要把自己家房前屋后打掃干凈就可以加100分，不僅自己住得舒坦，還可以去超市用積分兌換獎品，這種事情誰不去做呢？”（訪談資料：20230626）

而且，“寶善治”積分系統(tǒng)設置了積分排行榜，村民登錄系統(tǒng)之后可以看到本村排名靠前的戶號及其積分值，村民之間還會經常分享“得分之道”[1]。村民參與到具有正外部性的道德行為獲取積分的體系中之后，社會規(guī)范不斷顯性化，不僅以“口口相傳”的方式潛移默化地影響著周圍的村民，而且在政治、行政、社會達成“共識”的基礎上吸納村民，形成“配合者—參與者—評價者”的遞進參與過程。作為一種“自下而上”的非正式制度創(chuàng)新模式，積分制在很大程度上體現了德治、法治和自治邏輯的互嵌和協(xié)同，從而獲得了鄉(xiāng)村環(huán)境治理的合法性基礎。截至2023年，T村積分管理系統(tǒng)已覆蓋全村95%以上的村戶，積分制的廣覆蓋和常態(tài)化運行，一方面能夠有效激勵“界外”的村民生成“共同”目標，改變自身的不良行為；另一方面有利于提升村民參與公共事務的熱情，增強村民之間協(xié)同合作的能力，建立社會聯(lián)結，促成以善治為目標的鄉(xiāng)村集體行動。T村村主任表示：“積分制切實提高了村民們的積極性和活躍度，村里的黨員和村民代表都能非常自覺地維護村子的環(huán)境衛(wèi)生，并且積極主動地參與環(huán)保公益活動。總之，積分制對人居環(huán)境、生活水平等各方面都有很大的提升。”（訪談資料：20230702）

四、雙向耦合的多重效用

通過過程性地展開T村黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治雙向耦合的卷軸，一套新的鄉(xiāng)村環(huán)境治理模式漸漸呈現出來。不難看出，在新的治理模式中，基層黨組織不是渙散、懸浮的，而是以自立凝集的狀態(tài)接近村民、引領村民；同樣，鄉(xiāng)村社會也不是孱弱且缺乏自行能力的，而是能夠自主地調配價值規(guī)范和梳理社會關系。通過相互“借力”、合作共生，黨建嵌入和“治聯(lián)體”自治雙向耦合實現了價值互認、結構互嵌和制度互融，帶來了多重效用，共同催生出鄉(xiāng)村環(huán)境治理的蓬勃生機。

1.局部有效與整體有效的雙重提升

鄉(xiāng)村環(huán)境治理是與每個村民、每戶家庭、每個村（居）的行為和切身環(huán)境利益直接相關的、日常化的“小事”，必然要求村民保持高度的自主性才能保證其可持續(xù)性。“自上而下”的控制、“自下而上”的反控制以及村民自主性的缺乏，必然造成“局部失效”。同時，鄉(xiāng)村環(huán)境問題具有跨界化、外溢性等特點，這種“三不管”或跨界性的公共問題不能僅依賴“一村”“一地”來解決。如果不打破行政區(qū)劃和屬地管理的藩籬，建立跨區(qū)村與村、村與鎮(zhèn)聯(lián)動機制，“整體失效”將不可避免。

政黨組織發(fā)揮重要的政治整合作用。其主要功能之一是將分散或分化的社會力量組織到政治共同體中來[1]。黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治的雙向耦合則對鄉(xiāng)村環(huán)境治理的“局部失效和整體失效”進行了有力回應：一方面，基層黨建嵌入“治聯(lián)體”，解決了靜態(tài)的碎片化問題，大大提升了屬地治理的有效性。隨著基層黨建的理念嵌入，基層黨組織與“治聯(lián)體”間的價值認同不斷強化，有利于厚植“德治”與“共治”融合的基礎。由此，“治聯(lián)體”成員逐漸形成了高度的認知自覺和良好的環(huán)境自覺。隨著基層黨建的身份嵌入，“治聯(lián)體”成員將環(huán)境治理策略置放在宏觀結構所劃定的行為邊界內，但同時也享有一定的自由活動空間。在進取信念的驅動下，“治聯(lián)體”成員既可以發(fā)揮主動性來研判環(huán)境治理，也可以通過釋放能動性來調整行為指向，這直接改變了鄉(xiāng)村環(huán)境治理的邊緣化、碎片化格局。隨著集中整治任務告一段落，雙向耦合的成功經驗開始擴散到日常的環(huán)境治理過程中。良性建構的內生動力和本源邏輯，催生出具有制度變化適應性和可持續(xù)性發(fā)展訴求的鄉(xiāng)村環(huán)境治理體系。另一方面，“治聯(lián)體”能動地調適正式權威，解決了動態(tài)的碎片化問題，大大提升了跨界治理的有效性。“治聯(lián)體”自身系統(tǒng)的適應性更加強調自治系統(tǒng)進行自我組織以及調適正式權威的能力和效果。馬爾騰指出，“適應性發(fā)展是應對變化的制度上的能力，在關鍵問題上維持著一種公共對話，而民主是最能保證充分參與和最好運作的”[2]。目前來看，“治聯(lián)體”在價值、結構、制度甚或權力邊界的劃分等方面，已經初步呈現出一些開放和融入的特征。“治聯(lián)體”突破了原有以行政村為單位的治理區(qū)域，而是按照不同的環(huán)境治理片區(qū)，從橫向上串聯(lián)各村、統(tǒng)一步伐，突破了村與村之間的界限壁壘，構建起跨區(qū)域的治理網絡。

2.政治定力與社會活力的協(xié)同進階

自治組織要成為真正的鄉(xiāng)村環(huán)境治理主體，在處理與正式權威的關系時，須擺脫“寄居蟹”“依附者”角色，延展社會邏輯的運行空間。然而，過分“張揚”的社會活力存在“越軌”可能，猶如“脫韁野馬”，不僅對社會穩(wěn)定造成嚴重沖擊，還會使已經建立的社會聯(lián)結面臨斷裂風險[3]。因此，如何有效地平衡黨建嵌入與社會自主的政治空間，使自治主體在政治秩序的引領下最大程度地發(fā)揮其治理效能，是鄉(xiāng)村環(huán)境治理中極為重要的議題。

黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治既保持政治定力又保持社會活力的組合策略對不同特征的個體對癥下藥，促進多元主體有效銜接和有效互動從而選擇最有利于集體行動的策略。其在農村環(huán)境治理場域中的實踐邏輯表現為黨建引領與“治聯(lián)體”自治的耦合式協(xié)同過程。其一，基層黨組織通過環(huán)境政治話語對內外人員進行道德感召和價值引領，強化其“政治定力”，并且通過培育主體性和主體間性來喚醒村民的環(huán)保意識，從而實現了與社會活力迸發(fā)“共同在場”的嵌入式柔性引領。其二，基層黨建的身份嵌入以“進場”為切入點，接合了國家與村社的“斷裂地帶”。作為中間接點的基層黨員既要吸納精英，又要處理好精英與大眾的在地平衡，這必然要加深“治聯(lián)體”內部關系的組織化形態(tài)，從而確保外溢過程中“中心結構”的穩(wěn)定性。其三，在柔性嵌入和身份認同的基礎上，基層黨組織通過向下賦權來進一步釋放社會活力，賦予“治聯(lián)體”參與環(huán)境治理行動和決策的權力，參與到環(huán)境治理的決策和討論過程。在此過程中，村級黨組織的角色發(fā)生轉變，從原有的主導者和命令者轉變?yōu)楝F在的引領者和組織者，通過一系列制度安排與資源支持賦權“治聯(lián)體”，幫助其成為農村環(huán)境治理的主要參與角色，以組合賦權形成政黨與治聯(lián)體的協(xié)同共進格局。

3.政治國家與鄉(xiāng)村社會的良性互動

國家與社會關系是“近年來學界研究中國社會變遷的主導性視角”[1]。國家與社會關系及其演變構成了鄉(xiāng)村環(huán)境治理變遷的基本脈絡。回顧中國鄉(xiāng)村環(huán)境治理的歷程，大致經歷了新中國成立前“弱國家-強社會”的簡約型環(huán)境治理、新中國成立后到村民自治制度實行前“強國家-弱社會”的全能型環(huán)境治理、村民自治制度實行后“強國家-較弱社會”的威權型環(huán)境治理、稅費改革后“強國家-較強社會”的彈性化環(huán)境治理的演變。在演變過程中，政治國家和鄉(xiāng)村社會始終沒有達成良好的調適關系，或是鄉(xiāng)村內生權威過于強大，有可能對國家權力帶來一定挑戰(zhàn)，成為國家發(fā)展不穩(wěn)定的因素；或是國家力量“野蠻生長”，引發(fā)村民自治空間萎縮、內生治理主體失語和非正式制度弱化等困境。

黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治的雙向耦合紓解了上述難題。從社會層面講，“價值認同—結構優(yōu)化—制度整合”的層層遞進鏈條，能夠打破以村落為基本治理單元的傳統(tǒng)，使得行政邊界內和邊界外的生態(tài)需求都得到滿足。同時，基層黨建的嵌入充分發(fā)揮了組織優(yōu)勢，為“治聯(lián)體”統(tǒng)合和調配各種資源，實現了其治理能力的再生產。從國家層面看，“治聯(lián)體”自治實際上是基層民主建設的試驗田，它不僅恢復了村（居）委會的自治屬性，同時也找回了“國家”，本質上仍然是國家權力在一線治理場景中的具象表達。

五、結論與討論

優(yōu)化存量，培育增量，以增量逐步積累促發(fā)體制漸進轉型是黨的十八大以來黨領導生態(tài)文明建設的基本原則。這一原則體現在鄉(xiāng)村環(huán)境治理中，便具化為鄉(xiāng)村環(huán)境治理體制的總體穩(wěn)定與鄉(xiāng)村環(huán)境治理機制的靈活適用互賴共生。與協(xié)同治理、參與式治理、多中心治理強調多元主體合作共治有所不同，黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治的雙向耦合更強調以國家力量自上而下的動員與社會力量自下而上的呼應，來建構具有共在、平等、信任與互惠關系的“行動者網絡”。基層黨建理念嵌入、身份嵌入和制度嵌入的“治聯(lián)體”自治，通過自治單元的適度上移來重塑鄉(xiāng)村的共同體基礎，與黨的二十大報告所提出的建設和美鄉(xiāng)村的目標相契合，實現了局部有效和整體有效的雙重提升、政治定力和社會活力的協(xié)同進階、政治國家與鄉(xiāng)村社會的良性互動，是新時代可復制、可推廣的典型范本。

然而，這種試點型的鄉(xiāng)村環(huán)境治理創(chuàng)新實踐更像是一場未盡的實驗，在農民主體性建構方面仍面臨不少難題，如“治聯(lián)體”自治的內生動力不足、內部權能配置不科學不規(guī)范等。在實踐中還要注意基層黨組織嵌入“治聯(lián)體”自治的程度和時機，既不能嵌入過度，嵌入過度有可能沖擊法治邏輯，導致法治與德治、自治的拉鋸；也不能嵌入不足，嵌入不足會產生部門主義、“各自為政”、“各掃門前雪”等現實癥結[2]。同時，鑒于不同地區(qū)的資源稟賦、歷史傳統(tǒng)、財政水平和自治能力不同，黨建嵌入與“治聯(lián)體”自治的雙向耦合機制構建，不能搞“照貓畫虎”、整齊劃一的“一刀切”，而是要根據當地農民對美好生活的需要，尊重和適應本地特色、文化傳統(tǒng)、發(fā)展水平和發(fā)展階段，朝著建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村目標穩(wěn)步向前。鑒于此，本文簡要地提三點政策建議：其一，基層黨組織應具備與“治聯(lián)體”耦合兼容的人格特質，這是保障“治聯(lián)體”自治持續(xù)運行的有效基礎；其二，基層黨組織應該保證“治聯(lián)體”有適當的自主活動空間，這是保障“治聯(lián)體”自治持續(xù)運行的必要條件；其三，基層黨建的理念嵌入、身份嵌入、制度嵌入應該向較為軟弱渙散的鄉(xiāng)村傾斜，這是穩(wěn)固鄉(xiāng)村環(huán)境治理基座的內在要求。

〔責任編輯：史拴拴〕

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