地方政府合作意愿分配對區域全周期治理的營造與影響

鎖利銘 高光涵

內容提要“意愿-行為”構成了地方政府間合作全周期過程，合作意愿分配是地方政府有方向營造合作行為的隱性過程，地方政府的合作意愿分配何以驅動顯性合作行為并由此形塑區域治理結構，是有待回應的研究命題。基于4個都市圈中心城市地方政府2012年至2021年的政府工作報告，分析了都市圈“中心-外圍”治理結構下中心城市地方政府合作意愿對象與要素的分配特征以及意愿驅動行為的路徑。研究發現，地方政府合作意愿分配是“意愿-行為”過程中的前置環節，通過對合作意愿對象的分配形成合作網絡環境的營造效應，界定合作網絡的風險、成本與文化。都市圈中心城市地方政府的合作意愿對象分配具有等級、轄區和地理三條路徑，其對周邊城市地方政府的合作意愿對象與要素分配形成了“中心-外圍”治理結構下中心城市地方政府的個體意愿網絡。都市圈合作的意愿網絡與政策網絡互構過程中，意愿轉化為行為，驅動“中心-外圍”治理結構形成。

關鍵詞 地方政府 中心-外圍 合作意愿 全周期治理 都市圈

鎖利銘，南開大學周恩來政府管理學院教授、中國政府發展聯合研究中心研究員、計算社會科學實驗室主任

高光涵，南開大學周恩來政府管理學院博士研究生

一、問題的提出

合作網絡是地方政府間合作行為的組織化表現，合作網絡的形成經歷由“意愿”與“行為”組成的全周期過程。既有的區域合作研究更聚焦于網絡視角下的合作行為分析，而相對忽視了地方政府行為自主性下的前置過程——意愿決策。地方政府間合作網絡的構建往往基于某一地方政府作為網絡發起方或網絡節點率先單向表達合作意愿，形成包含合作價值觀、信念與傾向的合作文化氛圍，為合作行為營造網絡環境[1]。合作意愿延伸了府際合作網絡形成的全周期過程，降低了合作的多重風險，是理解地方政府間合作秩序與規則的重要視角[2]。

都市圈是我國多重區域合作治理格局中的重要空間場景。國家發展改革委印發的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》指出，都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。《“十四五”新型城鎮化實施方案》強調，培育現代化都市圈是優化城鎮化空間布局和形態的路徑之一，要以促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展為導向，建立健全省級統籌、中心城市牽頭、周邊城市協同的同城化推進機制。都市圈合作創設了中國情境下的“中心-外圍”區域治理結構，“帶動”“牽頭”的角色厘定意味著中心城市地方政府掌握更多的合作主動權，都市圈合作網絡的形成依托于作為關鍵行動者的中心城市地方政府的合作意愿與行為[3]，中心城市地方政府的合作意愿分配影響著都市圈合作網絡的集體行動特征[4]。

由此，本研究力圖跳出既往基于合作行為的網絡的研究視角，將研究單位由“行為”前移到“意愿”，遵循地方政府的自主理性選擇邏輯，關注區域合作網絡建構過程中關鍵行動者的合作意愿分配過程及其特征何以營造合作行為環境。具體而言，本研究探討都市圈合作治理結構下中心城市地方政府的合作意愿分配邏輯，分析中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿分配特征及其對合作行為的驅動路徑。聚焦都市圈中心城市地方政府對“中心-外圍”治理結構的合作意愿分配，有助于理解都市圈合作網絡形成過程中合作意愿對合作行為的營造效應，闡釋都市圈合作網絡的“意愿-行為”全周期過程，為推動現代化都市圈治理模式提供啟示。

二、理論基礎與分析框架

1.全周期合作過程中的意愿分配

制度性集體行動理論（institutional collective action，ICA）是理解地方政府間區域合作的基礎框架。ICA框架指出，地方政府間合作行為是地方政府基于合作收益、交易成本和合作風險的微觀動機所做出的理性選擇與決策。合作行為產生前的過程被定義為理性決策階段，是合作的隱性過程，而地方政府理性決策的過程何以呈現？合作意愿為理解地方政府間合作的隱性過程提供了一個新視角，與顯性的合作行為一同構成合作的全周期合作模型。

合作意愿的產生與表達是地方政府間合作關系建立的基本前提[5]，其描述了地方政府預期與誰合作、如何合作的傾向[6]。地方政府合作意愿的表達創設了府際合作的網絡環境，營造和預設了地方政府間的合作行為。地方政府通過意愿分配所營造與創設的合作行為界定了府際合作的成本、風險與收益，為集體行動的參與者提供了理性選擇參考[1]。然而，合作意愿表達作為一項組織決策，受到決策者注意力分配的影響。馬奇和西蒙的有限理性學說指出，在組織行為產生前的組織決策配置過程中，組織是有限理性的[2]，并非所有決策都會進入組織決策者的政策議程，注意力是組織中最稀缺的資源[3]。地方政府合作意愿表達過程同樣受限于有限的組織注意力，對某一對象或要素的合作意愿表達是地方政府理性分配的結果，并營造了由合作風險、成本與收益組成的合作行為[4]。

2.合作意愿分配的對象與要素

地方政府的合作意愿分配過程由對象分配與要素分配兩部分組成，如圖1所示，兩部分之間并非存在時序演化關系。這意味著地方政府既可能先產生合作意愿對象，在此基礎上決定合作意愿領域與結構，也可能源于某一動因、某個領域或某種結構而選擇某一合作意愿對象。由此，地方政府面臨著復雜而又艱難的合作意愿分配局面。

一方面，“與誰合作”的意愿對象分配。地方政府合作意愿對象的選擇是地方政府間合作行動落實與區域合作網絡形成的前提[5]。地方政府間的同質性與異質性匹配導致合作意愿對象產生了多重選擇路徑。基于同質性理論，地方政府傾向于與政治、經濟和社會屬性相似的地方政府合作[6]，其面臨著共同的政策議程或具有相似的政策偏好[7]，比如與轄區關聯或地理鄰近的地方政府合作。在異質性邏輯下，地方政府向比自身經濟更發達或向具有更高政治地位的地方政府尋求合作[8]，以實現政策學習、資源獲取甚至搭便車等合作目標，其遵循向等級更高位的地方政府合作的意愿分配邏輯。由此，地方政府的合作意愿對象選擇可以歸納為等級高位、轄區關聯與地理鄰近三條路徑。

另一方面，“如何合作”的意愿要素分配，包括合作意愿動因、領域、關系等。地方政府間合作意愿分配的動因主要是自主獲益的內部驅動力或回應干預的外部驅動力。地方政府為了實現組織目標或收益，自主產生與其他地方政府合作的意愿[1]。上級政府通過權威政策制定（戰略布局、發展規劃等）、資源激勵（人事、財政等）和信息提供（數據、知識等）等方式也對地方政府合作意愿分配形成了干預[2]，地方政府為了完成上級任務而通過分配合作意愿回應上級干預。在合作領域上，地方政府傾向于在資產專用性低[3]、績效可測量難度低[4]的領域產生合作意愿。合作意愿關系指向合作的涉及方規模，包括兩個地方政府之間合作的雙邊結構[5]與三個及以上地方政府間合作的多邊結構[6]。

3.“中心-外圍”治理結構下的合作意愿分配

都市圈合作網絡是一種“中心-外圍”結構的區域合作治理模式，是區域內中心城市地方政府與周邊城市地方政府間的同城化合作。克魯格曼的新經濟地理理論跳脫了強調資本與人力在部門間流動的模式[7]，他提出了空間視角下產業和勞動力等要素在區域內集聚與分散的流動模式[8]。新經濟地理理論對區域治理提出了兩個命題，即區域間空間不平等與區域內發展不平等[9]，后者的內在邏輯通過“中心-外圍”模型得以解釋[10]，即通過區域結構下的向心聚集與離心分散[11]揭示地理空間中的經濟集聚與人口集中[12]。向心的聚集與離心的分散意味著大量資源和人力要素在區域的中心地區與外圍地區之間流動，而流動帶來了大量的超越單一地方政府所能提供的需求和所能解決的問題。ICA框架補充了克魯格曼對于“中心-外圍”模型的闡述[13]，其主張，如果“中心-外圍”治理結構下的中心城市與周邊城市地方政府間克服了建立和維持協作的交易成本走向區域合作，它們可以跨越行政管轄權分割的鴻溝[14]，形成行政邊界融合[15]。那么，理論上需要進一步解釋“中心-外圍”的區域治理結構如何形成。在都市圈的“中心-外圍”治理結構中，中心城市地方政府在資源、市場以及權力等多方面都是區域內的優勢方，主導著區域合作網絡的形成、結構與演化。在合作“意愿-行為”過程中，中心城市地方政府的合作意愿分配影響著“中心-外圍”治理結構能否形成以及如何形成[1]。中心城市地方政府對周邊城市的合作意愿對象與要素分配構成了“中心-外圍”治理結構的個體意愿網絡。中心城市地方政府的個體意愿網絡影響了上級政府構建都市圈發展的整體政策網絡，后者又反過來影響中心城市地方政府的個體意愿網絡。由此，在都市圈合作的意愿網絡與政策網絡的互構中，合作行為環境得以營造，中心城市地方政府與周邊城市地方政府的“中心-外圍”合作治理結構產生，形成“意愿-行為”的全周期合作治理過程。

基于上述理論闡述與分析，本文首先理清中心城市地方政府的合作意愿對象分配邏輯，界定其對周邊城市地方政府的合作意愿水平。其次，分析“中心-外圍”治理結構下中心城市地方政府的合作意愿要素分配，包括合作意愿動因、領域與結構。最后，分析中心城市地方政府對于“中心-外圍”治理結構的個體意愿網絡與上級發展規劃中所給定的都市圈整體政策網絡之間的耦合程度，討論意愿網絡與政策網絡兩者在推動合作行為產生過程中的關系。

三、案例選擇與資料來源

1.案例選擇：4個副省級國家中心城市

本文選擇廣州、成都、武漢和西安4個副省級國家中心城市、都市圈中心城市作為研究樣本，原因在于同一行政層級和城市定位面臨著相對同等的治理局面，可以盡可能控制更復雜與特殊因素的影響。4個都市圈中心城市的合作意愿分配受到了多重影響。首先，副省級國家中心城市是副省級建制的省轄市，在財政經濟、官員職務任免等方面直接受到中央政府的領導與審批。中央政府實施了合作區、經濟區、城市群、都市圈等多重區域合作戰略，形成了對中心城市地方政府合作意愿分配的層級干預。其次，副省級城市在“行政區劃級別”上仍然屬于省轄市，由所在的省級政府管轄。省級政府通過構建以中心城市地方政府為關鍵的區域合作，以期實現省域范圍的整體協調發展。最后，中心城市不斷擴張的城市演化過程，使中心城市產生與相鄰的周邊城市地方政府合作的需求，同時周邊城市地方政府為了謀求“中心-外圍”的正外部性產生與中心城市地方政府合作的訴求[2]。那么，在層級、轄區和地理的復雜影響與多重選擇下，有限注意力下的中心城市地方政府合作意愿如何分配更值得關注與分析。

2.資料來源：2012年至2021年政府工作報告

資料來源于4個樣本城市2012至2021年十年間政府工作報告中的“工作安排”部分，收集于各城市人民政府官網。政府工作報告從醞釀起草到最終代表審議，吸納了多方意見，每年度的政府工作報告具有相對固定的結構，包括對上一年工作的總結以及本年的工作安排[3]。“工作安排”部分是政府對未來一整年內需要依據法律、法規、制度履行的剛性責任進行預測，同時對來年可能需要“自由裁量”解決的事項大致范圍進行預測[4]。因此，“工作安排”部分體現了地方政府在組織行為產生前的理性決策結果，體現著組織注意力的分配特征。

3.分析步驟

首先，對于合作意愿對象分配，通過政府工作報告中對其他地方政府所提及的次數[1]，測量中心城市地方政府的合作意愿對象分配特征，并歸納中心城市地方政府對周邊城市地方政府合作意愿分配的時間演化歷程與趨勢。其次，對于合作意愿要素，通過對政府工作報告中提及都市圈、同城化等與周邊城市地方政府合作的相關語句的編碼與分析，探討中心城市地方政府在“中心-外圍”的都市圈中的合作意愿動因、領域與結構，分析意愿分配對合作行為營造的特征。最后，梳理4個中心城市所形成的都市圈獲得中央或省級層面批示的合作網絡（整體政策網絡），將其與2012至2021年十年間中心城市地方政府的合作意愿分配網絡（個體意愿網絡）進行比較，探討個體意愿網絡與整體政策網絡的耦合程度與關系。

四、實證分析

1.合作意愿對象分配

（1）合作意愿對象選擇：多重路徑并行

中心城市地方政府在合作意愿對象上的分配特征如表1所示。其中，對某一城市的提及頻次越高，意味著中心城市與該城市的合作意愿越強[2]。可以發現，中心城市地方政府的合作意愿對象選擇主要遵循三重邏輯。

等級邏輯下，比中心城市地方政府經濟規模等級或政治等級更高的地方政府成為優先合作意愿對象，具體表現在對直轄市、港澳或其他副省級城市、省會城市中經濟發達城市的合作意愿分配。比如，成都對外省經濟更發達城市或政治級別更高的城市的合作意愿高達48.65%，而對外省其他城市的合作意愿僅占0.68%；武漢與外省省會城市、副省級城市產生的合作意愿也高達48.27%。

地理邏輯下，地理相鄰的地方政府是中心城市地方政府合作意愿對象的重要選擇，甚至在部分中心城市成為首要選擇。從表1看出，廣州、成都和武漢對周邊城市的合作意愿對象分配比例位于22%至28%區間，約占整體合作意愿的四分之一。而西安對周邊城市的合作意愿分配占比為86.21%，周邊城市地方政府成為其合作意愿對象分配的第一路徑。

轄區邏輯下，中心城市地方政府同一轄區的地方政府成為合作意愿對象。比如，廣州對深圳、東莞等同省非周邊城市的合作意愿分配，盡管這些城市與中心城市在空間地理上并非直接相鄰，但同轄區隸屬關系使得中心城市地方政府對其產生了一定的合作意愿。

（2）對周邊城市的合作意愿分配水平：整體呈上升態勢

根據中心城市地方政府的合作意愿對象分配特征，地理相鄰的周邊城市地方政府已經成為中心城市地方政府的重要合作意愿對象。從趨勢來看，4個中心城市地方政府對周邊城市合作意愿分配的時間演變如圖2所示。中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿盡管在近十年間波動起伏，但中心城市地方政府對周邊城市合作意愿分配的線性趨勢線顯示，中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿分配呈現出總體上升態勢。

2.合作意愿要素分配

（1）合作意愿動因：縱橫各異

中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿分配受到不同動因的驅使，其中回應上級干預的任務導向和實現自主獲益的發展導向是最主要的兩類意愿分配驅動因素。

其一，回應上級干預的任務導向型意愿分配，核心驅動力源自國家戰略的賦能或上級政策的規制。以西安為例，2014年1月，西咸新區成為國務院正式批復設立的國家級新區，西安從2014年開始表達與周邊城市合作的意愿，比如提出“西咸一體化”“共建大西安”等。而2015和2016年，西安對周邊城市的合作意愿分配水平降低。2017年1月，陜西省委、省政府發布《關于促進西咸新區進一步加快發展的意見》，作出西咸新區全面托管轄區行政和社會管理職能并交由西安市整體代管的重大決定，同年西安對咸陽的合作意愿分配顯著上升。因此，上級政策的出臺與干預為西安與周邊城市的合作提供了一定的資源與利益支撐，為西安與周邊城市合作營造了網絡環境，也驅動了西安對周邊城市的合作意愿表達與意愿網絡形成。

其二，實現自主獲益的發展導向型意愿分配。以廣州為例，2000年，為了緩解廣州在高速經濟發展下面臨的城市化問題與城市擴張無序性，廣州出臺了中國大城市中的第一個戰略規劃《廣州城市建設總體戰略概念規劃綱要》，其中提到“南拓北優，東進西聯”，向地理相鄰的周邊城市釋放了合作意愿信號，特別是對與廣州中心城區直線距離僅有不足20公里的佛山表達了合作意愿。2008年，廣東省發改委印發的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》正式提出“廣佛同城化”概念，標志著廣州與地理相鄰城市的合作得到了上級戰略賦能。可以看出，在廣州與周邊城市的“中心-外圍”合作治理過程中，橫向自主的合作意愿表達是上級政策規劃干預的基礎與前提，上級政策規劃的目的在于制度化與規范化橫向自主間的合作過程。

（2）合作意愿領域：發展偏好

都市圈合作面向經濟產業、基礎設施、生態環境和公共服務等眾多領域，中心城市地方政府結合本地發展實際對合作領域進行選擇，形成地方政府的合作意愿領域[1]。從中心城市地方政府的合作意愿領域特征（如表2所示）可以看出，基礎設施和產業協作是中心城市地方政府最傾向與周邊城市合作的兩個領域。相對而言，城鄉融合和市場開放是中心城市地方政府合作意愿最低的兩個領域。可以發現，“中心-外圍”治理結構下的中心城市地方政府對周邊城市的合作意愿領域具有發展偏好，績效測量難度低、資產專用性程度低、短期內經濟增長顯著的領域更能夠得到中心城市地方政府的合作意愿表達。

（3）合作意愿關系：雙邊傾向

4個樣本城市實現都市圈合作的意愿關系結構特征如表3所示，廣州、西安具有雙邊合作意愿關系傾向，武漢、成都兼顧雙邊和多邊的合作意愿關系。其中，“西咸”“廣佛”是合作意愿最強的兩對雙邊關系，“武漢城市群”“成都經濟區”是合作意愿最強的兩個多邊關系。

3.合作意愿網絡與政策網絡的耦合關系

4個中心城市地方政府與周邊城市地方政府合作的個體意愿網絡與都市圈整體政策網絡的耦合情況如圖3所示，其中實線圈表示整體政策網絡，虛線圈代表個體意愿網絡，連線的粗細代表了合作意愿的強弱。從圖3看出，整體政策網絡是對中心城市地方政府個體意愿網絡的整體納入或局部選擇。其中，廣州和西安的整體政策網絡是對中心城市地方政府合作意愿網絡的整體納入，武漢和成都的都市圈整體政策網絡是對中心城市地方政府個體意愿網絡的局部選擇。

（1）整體納入型

政策網絡對意愿網絡的整體納入包括廣州都市圈和西安都市圈，其中廣州都市圈的整體政策網絡具有更堅實的合作意愿基礎，而西安都市圈在相對薄弱的合作意愿基礎上形成了更為松散的整體政策網絡。廣州的整體政策網絡是“中心-外圍”治理結構下廣州與周邊城市合作的個體意愿網絡有序拓展與演化的結果。2012至2015年，“廣佛肇”是廣州與周邊城市的核心合作意愿網絡。2017年至2018年，“廣佛肇”的合作意愿網絡拓展為“廣佛肇清云韶”。2020年，《廣東省開發區總體發展規劃（2020—2035年）》把廣州都市圈正式界定為“廣佛肇清云韶”，廣州都市圈的政策整體合作網絡生成。因此，在良好的合作意愿網絡基礎上，廣州都市圈整體政策合作網絡也具有較高的網絡緊密性。而西安都市圈的合作意愿網絡相對薄弱，相應生成松散的整體政策網絡。在西安都市圈的整體政策網絡給定前，西安作為中心城市并未形成與咸陽、渭南與銅川等周邊城市地方政府的多邊合作意愿網絡。從西安的合作意愿關系的情況（見表3）可以看出，近十年間西安僅提及合作意愿網絡2次，即在西安都市圈的整體政策網絡給定后，才驅動了西安與3個周邊城市的多邊合作意愿。

（2）局部選擇型

政策網絡對意愿網絡的局部選擇，包括成都都市圈和武漢都市圈，其整體政策網絡往往是將合作意愿網絡中關系緊密與穩固的部分作為上級賦能的都市圈合作網絡。成都市與周邊城市的合作意愿網絡相對較豐富，擁有多種異質性的合作意愿多邊關系，但成都都市圈的整體政策網絡只包含德陽、資陽和眉山三座城市。這一合作網絡的局部選擇是出于都市圈的政策戰略對1小時通勤圈的空間距離考量，并未將空間距離相對較遠但既有合作意愿強烈與穩固的綿陽和雅安作為網絡行動者納入。在武漢，2004年，《關于武漢城市經濟圈建設的若干問題的意見》提出建設“1+8”格局的武漢城市圈，這成為武漢與周邊城市較穩固和緊密的“中心-外圍”結構合作意愿網絡。2017年，《武漢市城市總體規劃（2017—2035年）》提出建設“1+6”同城化格局的“武漢大都市區”，排除了此前“1+8”格局中與武漢地理距離相對較遠的潛江和天門，這一模式也在2018年和2019年被武漢納入合作意愿。而根據2022年國家發改委印發的《長江中游城市群發展“十四五”實施方案》中的武漢都市圈整體政策網絡界定，武漢與鄂州、孝感、咸寧、黃岡、黃石形成同城化格局。由此，基于1小時通勤圈的政策戰略需求以及合作基礎強弱的合作關系強度考慮，武漢都市圈最終被界定為“1+5”的治理結構，對武漢作為中心城市地方政府在“中心-外圍”治理結構下的都市圈合作意愿網絡進行了部分選擇。

4.中心城市地方政府驅動都市圈合作的“意愿-行為”過程

通過對中心城市地方政府合作意愿的分配分析，得到中心城市地方政府驅動都市圈合作的“意愿-行為”全周期過程結構，如圖4所示。“中心-外圍”治理結構下的中心城市地方政府個體意愿網絡由中心城市地方政府的合作意愿對象分配與要素分配組成。其中，合作意愿對象分配有等級、轄區和地理三重路徑。在地理路徑下，同地理邊界的周邊相鄰城市地方政府是中心城市地方政府的重要合作意愿對象，甚至成為部分中心城市地方政府的首選合作意愿對象。中心城市地方政府與周邊城市的合作意愿分配具有任務和發展導向，任務導向旨在回應上級的干預，發展導向在于實現自主獲益。中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿領域分配具有發展偏好，合作意愿關系在雙邊與多邊中選擇。中心城市地方政府對于“中心-外圍”的個體意愿網絡與上級發展規劃所圈定的都市圈整體政策網絡并非完全耦合，在合作意愿強度與政策戰略需求的雙重考量下，整體政策網絡對個體意愿網絡進行整體納入與局部選擇。在中心城市地方政府對都市圈合作的個體意愿網絡驅動與上級都市圈發展規劃的整體政策網絡干預下，“中心-外圍”治理結構下中心城市地方政府與周邊城市地方政府雙向確認合作意愿，都市圈合作行為得以進一步營造與創設。

五、結論與展望

1.研究結論

合作意愿表達是地方政府間合作關系確立的基礎，“意愿-行為”的合作過程為理解區域治理提供了全周期的視角。合作意愿分配是合作行為產生前地方政府在組織理性決策過程中所產生的合作意愿表達，是合作網絡環境營造的過程，塑造了合作網絡的風險與文化。本研究聚焦都市圈空間結構下中心城市地方政府的合作意愿分配過程，通過對4個副省級中心城市地方政府近十年政府工作報告的分析，討論了面向都市圈的“中心-外圍”治理結構下的中心城市地方政府合作意愿對象與要素分配特征，分析全周期治理過程中合作意愿何以驅動合作行為生成。本研究的結論主要包括三方面：

其一，地方政府合作意愿分配是區域全周期治理的前置環節，通過對合作意愿對象的分配形成合作網絡環境的營造效應，界定合作網絡的風險、成本與文化。中心城市地方政府在復雜的內外部因素影響下，形成了合作意愿對象分配的三重路徑：一是等級高位路徑，中心城市地方政府將更多的合作意愿分配給了外省經濟社會更發達或政治等級更高的地方政府，但由于地方政府間的經濟社會特征差距與地理空間距離較大，合作存在不穩定性[1]。因此，合作意愿表達成為降低合作風險、緩解合作不穩定性的路徑之一。二是轄區關聯路徑。中心城市地方政府與同屬行政轄區的地方政府間在科層體制下面臨著同樣的屬地考核目標與政策任務，加之深厚的歷史關聯性，構成了其對同轄區內地方政府的合作意愿分配[2]。三是地理相鄰路徑。中心城市地方政府愿意對同地理邊界的空間距離相鄰的地方政府進行合作意愿分配，地理相鄰下的信任積累對于降低地方政府間的合作交易成本與風險具有一定優勢，因此，對周邊城市地方政府的合作意愿表達推動形成地方政府間“鄰居效應”的合作網絡環境營造[3]。

其二，中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿對象與要素分配形成了“中心-外圍”治理結構下中心城市地方政府的個體意愿網絡。周邊城市地方政府已經成為中心城市地方政府合作意愿的重要分配對象，且合作意愿呈現出整體上升態勢。中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿分配受到任務型導向或發展型導向的驅動，任務型意愿分配趨向于完成上級任務，而發展型意愿分配更強調組織自身發展目標的實現。中心城市地方政府對周邊城市地方政府的合作意愿領域具有發展偏好，其合作意愿領域表達集中于資產專用性低、績效可測量度高的基礎設施和產業協作領域，為合作意愿對象提供了領域上的環境營造。對于合作意愿關系，一部分都市圈中心城市地方政府更愿意與周邊城市形成捆綁式的雙邊合作，而另一些則兼具雙邊與多邊的合作意愿關系結構，這種合作意愿關系的公開表達為都市圈合作網絡的形成提供了核心個體意愿的基礎，為周邊城市地方政府的合作意愿提供了意愿與風險參考。

其三，都市圈合作的意愿網絡與政策網絡互構過程驅動“中心-外圍”治理結構形成。中心城市地方政府對周邊城市地方政府的個體合作意愿網絡是上級政府對都市圈發展規劃中政策網絡構建的基礎，整體政策網絡是基于既有的合作意愿強度與政策戰略需求，對個體意愿網絡的整體納入或局部選擇，而政策網絡的形成又干預了個體意愿網絡，引發中心城市地方政府對都市圈合作的個體意愿網絡的內在調適。因此，面向都市圈合作的中心城市地方政府個體意愿網絡在形成之后持續與政策網絡相互影響，意愿網絡與政策網絡之間構成了雙向互構的關系。在互構過程中，中心城市地方政府與周邊城市地方政府的合作意愿得到多層級、多主體的多方表達，中心與周邊的合作關系得到進一步確認，營造了良好的都市圈合作網絡環境，合作行為也在這一過程中產生，“中心-外圍”治理結構在“意愿-行為”的合作過程塑造下形成。

總體而言，從理論上來看，既有研究已經廣泛關注到地方政府間合作行為的“合作網絡”范式，但聚焦于合作行為的網絡化容易將分析視角陷于給定“邊界”的網絡，而忽視了“意愿-行為”的全周期過程。本文將分析單元從“行為”帶回到“意愿”，回歸中心城市地方政府的個體理性選擇與其作為復雜合作網絡的關鍵節點，將合作意愿分配作為合作行為營造的重要基礎。同時，研究進一步聚焦都市圈“中心-外圍”治理結構下的“意愿-行為”過程，以中心城市地方政府這一關鍵行動者在組織決策過程中所呈現的合作意愿分配為研究對象，分析“中心-外圍”治理結構下中心城市地方政府的合作意愿分配特征，探究意愿網絡與政策網絡之間的關系，以及意愿營造行為的路徑。面向實踐，無論是上級干預的協調性政策還是地方政府間自主的合作協議，其功能在于識別、承認、尊重并規范地方政府間的個體理性選擇，為合作意愿的表達與合作關系的確立營造良好的網絡環境。在“中心-外圍”治理結構下，將“意愿-行為”過程引入區域治理中，回歸具有個體理性的組織決策過程，更有利于指導上級政府對于都市圈的發展規劃與政策制定[1]。未來可以通過政策干預驅動都市圈中心城市地方政府的合作意愿分配，并實現都市圈發展規劃中的政策網絡與關鍵行動者的意愿網絡的柔性匹配，推進中國式都市圈發展模式優化，構建區域協調發展的共同體格局。

2.研究展望

本文聚焦“意愿-行為”合作全周期過程中地方政府的合作意愿分配，拓展了區域合作的分析視角，為區域治理研究提供了一個新的分析過程模型，也為理解中國情境下的都市圈合作提供了素材。但本文也有一定的局限性，為未來相關研究留下了可拓展的研究空間：一是關于合作意愿分配水平與合作發展水平的關系研究。未來的研究可通過對合作網絡的發展水平與合作意愿分配水平進行因果機制討論，分析合作意愿分配如何影響合作網絡績效。二是關于合作意愿分配的對稱性及合作網絡環境營造的風險分析。未來的研究可以討論地方政府間合作意愿的對象與要素之間的對稱性，探討意愿對稱或不對稱對合作行為營造的影響。

〔責任編輯：史拴拴〕

本文為國家社會科學基金重大項目“中國式現代化進程中的區域協調發展路徑優化研究”（23&ZD035）的階段性成果。

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[6]李響、陳斌：《“聚集信任”還是“擴散橋接”？——基于長三角城際公共服務供給合作網絡動態演進影響因素的實證研究》，《公共行政評論》2020年第4期。

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[2]周凌一：《縱向干預何以推動地方協作治理？——以長三角區域環境協作治理為例》，《公共行政評論》2020年第4期。

[3]鎖利銘：《制度性集體行動框架下的衛生防疫區域治理：理論、經驗與對策》，《學海》2020年第2期。

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[3]文宏：《中國政府推進基本公共服務的注意力測量——基于中央政府工作報告（1954—2013）的文本分析》，《吉林大學社會科學學報》2014年第2期。

[4]尚虎平：《政府注意力的分配與改善路徑》，《人民論壇》2022年第7期。

[1]鎖利銘、陳斌：《地方政府合作中的意愿分配：概念、邏輯與測量——以泛珠三角為例》，《學術研究》2021年第4期。

[2]鎖利銘、李雪、闞艷秋等：《“意愿-風險”模型下地方政府間合作傾向研究——以泛珠三角為例》，《公共行政評論》2018年第5期。

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[1]鎖利銘、李雪、闞艷秋等：《“意愿-風險”模型下地方政府間合作傾向研究——以泛珠三角為例》，《公共行政評論》2018年第5期。

[2]鎖利銘、李雪：《從“單一邊界”到“多重邊界”的區域公共事務治理——基于對長三角大氣污染防治合作的觀察》，《中國行政管理》2021年第2期。

[3]M. E. Rubado， "From Neighbors to Partners： The Adoption of Interlocal Government Collaboration in the United States， 1977-2007"， Administration & Society， 2021， 53（5）， pp.708-736.

[1]鎖利銘、馬捷、李丹：《“核心—邊緣”視角下區域合作治理的邏輯》，《貴州社會科學》2014年第1期。