高水平對外開放的理論思考與江蘇探索

盧亞娟

2023年7月初，習近平總書記在江蘇考察時強調，要暢通國內國際雙循環，積極打通堵點、接通斷點，不斷創新吸引外資、擴大開放的新方式新舉措，建設具有世界聚合力的雙向開放樞紐，推動外貿創新發展，不斷鞏固和拓展國際市場。高水平對外開放是國內國際雙循環的重要驅動力量，也是雙循環良性互動的重要表現。推進高水平對外開放需要以國內統一大市場為基礎，深刻把握全球價值鏈重構趨勢及其帶來的挑戰和機會，并充分發揮制度型開放的引領作用。

建設國內統一大市場是高水平對外開放的基礎

改革開放以來，我國在由計劃經濟向市場經濟轉型的同時逐步建立起財政分權制度。一方面極大激發了地方政府發展當地經濟的積極性，另一方面也滋生了強烈的地方保護主義，導致了國內的市場分割。地方保護主義的表現形式包括：通過歧視性補貼提高本地產品的競爭力，在政府采購中設置有利于本地企業的條款；對于外地產品設置歧視性的收費、技術、檢驗標準，或者選擇性執法；限制商業銀行的異地授信等等。這些壁壘和市場分割嚴重阻礙了商品和要素的自由流動，限制了企業間的公平自由競爭。

大量研究表明，市場分割和較高的進入成本阻礙了企業的國內銷售，助長了企業的出口偏好，是我國外貿強勁增長的重要原因。這種“被迫”出口的現象客觀上契合了我國改革開放初期勞動力成本低廉的比較優勢，不僅拉動了地方經濟增長、提升了地方政府的經濟績效，也幫助我國成功實現了經濟發展和趕超。因此，可以說市場分割與過去較長時期內我國的出口導向型經濟增長模式之間存在相互強化的機制。然而，外貿低效粗放擴張，以“兩頭在外、大進大出”的世界工廠模式參與國際大循環也帶來諸多問題，包括核心技術短缺、產業鏈控制權丟失等等。本質上是我國企業缺乏技術優勢和核心競爭力，被鎖定在全球價值鏈低端。

近年來，隨著人口紅利逐步消失、國際貿易摩擦加劇，我國迫切需要打破市場分割，以國內統一大市場為依托，重塑競爭優勢，在更高水平上參與國際競爭和產業鏈分工，進而實現國內國際雙循環。以國內市場為基礎推進高水平對外開放的具體機制包括：利用國內市場的規模優勢、競爭效應、消費升級的內在要求引導企業研發創新；吸引更多“市場導向型”的外資企業，比“成本導向型”的外資更有利于引進研發、設計、銷售等價值鏈的高附加值環節；加強具有不同資源稟賦、技術專長的區域間的經濟合作，充分發揮各地區的比較優勢和協同效應，增強對全球資源要素的吸聚能力。

正是在這樣的背景之下，黨和國家對于加快建設全國統一大市場提出了新任務新要求。黨的二十大報告提出，要構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系；2022年4月，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》印發實施；5月19日，國務院常務會議研究落實建設全國統一大市場部署總體工作方案和舉措。江蘇作為重要的經濟大省，在推動省內區域協調發展和長三角區域經濟一體化方面進行了持續探索也取得了顯著成效。尤其是長三角等區域的市場一體化具有較強的引領示范、輻射帶動作用，有助于以點帶面促進建設全國統一大市場。

把握全球價值鏈重構趨勢推進高水平對外開放

上世紀八九十年代以來，國際分工的專業化程度不斷加深，產業內、產品內分工不斷細化，推動了全球價值鏈的形成。我國積極參與其中，憑借著勞動力成本相對低廉、基礎設施較為完善的優勢，成為全球加工制造的重要中心。然而近年來，原先的國際分工秩序受到貿易摩擦、地緣政治、新冠疫情等多重沖擊，全球價值鏈面臨重構壓力。這給我國的對外開放帶來很大困難，但也蘊含著新的機遇。只有深刻把握全球價值鏈重構的趨勢，堅持深化改革開放，才能轉危為機，推動我國對外經貿在更高層次上實現可持續發展。

當前，全球價值鏈重構壓力主要來自以下幾個方面：一是經濟全球化造成的就業與收入不平等、環境污染、移民潮等問題長期累積引起民眾的不滿，社會矛盾沖突增加，“反全球化”意識高漲。二是美國為了維護自身利益開啟逆全球化戰略，包括強推制造業回流、挑起中美貿易摩擦和爭端、對我國實施技術封鎖、鼓吹與中國“脫鉤斷鏈”等。三是新冠疫情造成的停工停產、運輸中斷、民眾消費行為的改變，給全球價值鏈帶來嚴重沖擊使其無法正常運轉。四是俄烏沖突爆發，戰爭的破壞以及西方國家出臺的一系列制裁措施給相關國家生產貿易帶來沉重打擊，也迫使國際社會對于地緣政治風險給予更高關注。

上述多重壓力和沖擊之下，當前各國對于產業鏈安全性、穩定性、政治性的考量已經超過對于經濟效率的考量。各國都想要更大限度地把握產業鏈的主導權，抵御外部風險的同時維護自身利益。發展中國家希望在國際事務中擁有更多話語權，而發達國家為了維護自身優勢地位希望重塑國際經貿規則。大國之間的戰略競爭加劇，原先的合作框架被破壞而新的框架規則尚未建立，貿易摩擦將持續較長時間。其結果導致全球價值鏈的縱向分工趨于縮短、停滯，橫向分工呈現本土化、區域化的特點，通過多元化布局避免供應鏈過于集中的風險。受此影響，近年來我國對美貿易規模有較大幅度下滑。同時，以越南為代表的東南亞國家逐步取代中國成為國際制造業轉移的新目的地。

在上述消極因素之外，影響全球價值鏈重構的積極因素包括以物聯網、大數據、人工智能等為代表的新一輪科技革命和綠色低碳轉型。例如：智能化生產有助于提高加工制造環節的附加值，在降低其對勞動力成本敏感度的同時對于新型基礎設施提出了更高要求；跨境電子商務平臺快速發展，有助于降低中小企業參與外貿的門檻，豐富貿易產品和服務的形態，拓展跨國業務合作的新模式；綠色低碳轉型已經成為主要經濟體共識，也將深刻影響未來國際貿易的規制、標準、合作框架。值得慶幸的是，我國數字平臺企業具有較強競爭力，數字經濟規模快速攀升，以5G基站為代表的新型基礎設施較為完善。與此同時，我國已經建成較為完備的新能源產業鏈，在綠色低碳轉型方面也在積極探索。

因此，我國在進一步擴大對外開放的過程中應當盡力培育競爭優勢、補足短板。其一，應當對國際局勢復雜變幻的風險有充分評估，圍繞世界科技前沿、國家戰略和產業發展需求，盡力突破關鍵核心技術，增強對于產業鏈的主導權。其二，應當通過財政、產業政策等引導企業對生產制造環節進行智能化改造，加強校企合作培養高技能人才隊伍，推動制造業轉型升級。其三，還應當充分利用我國在基礎設施、數字經濟、綠色產業等方面的優勢，在完善監管框架和競爭規則的同時鼓勵企業探索創新，輻射帶動關聯行業，形成積極的外溢效應。

江蘇是我國眾多產業鏈的重要發起點和聯結點，是融入國際循環的重要通道。2023年7月初，習近平總書記到江蘇考察，強調要注重實體經濟，構建現代化產業體系，在強鏈補鏈延鏈上展現新作為。當前，全省各部門積極落實《加快建設制造強省行動方案》，重點打造16個先進制造業集群和50條產業鏈，采取八項行動，努力增強產業鏈供應鏈韌性，快速形成以先進制造業為核心的現代化產業體系，以實際行動響應習近平總書記的殷切囑托和期望。

通過制度型開放引領高水平對外開放

2018年底，中央經濟工作會議首次提出“推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變”。此后，“制度型開放”被寫入“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要以及黨的二十大報告。2023年1月，習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時又一次強調：“推進高水平對外開放，穩步推動規則、規制、管理、標準等制度型開放，增強在國際大循環中的話語權。”

回顧我國的對外開放歷程，改革開放以來尤其是加入WTO之后，我國接受現行國際規則，削減關稅和非關稅壁壘，積極引進外資，發展加工貿易，實現了“商品和要素流動型開放”。與此同時也要看到，WTO框架下的關稅、非關稅壁壘、市場準入等傳統貿易規則主要為“邊境”開放，已經不能滿足全球價值鏈深度整合、無縫銜接的需要，也無法解決數字貿易、服務貿易等新興領域出現的分歧。近年來，國際經貿規則談判開始更多向“邊境后措施”延伸，更加關注各國的國內規則。在此背景下，我國提出“制度型開放”，強調對于各個經濟領域進行全方位系統性的制度設計，對應國際高標準經貿規則，深化改革和擴大開放有機融合。

制度型開放是我國推進高水平對外開放的必然要求。首先，全球價值鏈分工背景下，一種產品在不同地區完成從研發設計、生產組裝到營銷售后的各個環節，需要無縫對接才能保障整個鏈條的高效率運轉和品質把控。只有各個國家地區的規則制度一致，才具有較強的可控性和可預測性，避免因為單個環節的阻滯導致整個鏈條崩潰。與此同時，監管和技術標準統一也可以避免重復監測，降低合規成本。其次，推進高水平對外開放需要在全球范圍內吸聚創新資源、培育競爭優勢。而高端人才、研發創新活動往往對于制度環境的要求更高，對于制度差異更加敏感，也具有較強的流動性。這就需要我國對接發達國家的規則標準，增強對于高端人才的吸引力，不僅要引進和留住人才，還要激發其活力創造更大的價值。最后，隨著我國綜合國力增強、國際地位提升，將由單純的國際規則接受者轉變為規則制定者和參與者，客觀上需要有更高標準的國內規則作為依托，才能在國際經貿談判中擁有更強話語權。

當前，我國在傳統對外經貿合作領域的開放水平仍有進一步提升空間，在數字貿易、服務貿易等新興領域和發達經濟體存在較大差異，特別需要推動“邊境后”規則、標準改革升級，積極構建與其他經濟體的規則協調機制。具體而言，我國推進制度型開放應從以下幾方面進行突破：第一，跟蹤和把握國際通行規則，推動國內改革，形成與之相銜接的監管模式和制度體系。第二，實施市場準入和外商投資負面清單制度，并逐步縮小負面清單的范圍降低準入壁壘。進一步擴大數字經濟、金融服務和教育醫療衛生養老等領域的市場準入。第三，打造法治化、市場化、國際化的營商環境，有效貫通內循環與外循環。在經營資質、信貸獲得、知識產權、環境保護、政府采購、公共服務等方面深化改革，統一內外標準規則，推動內外貿產業鏈供應鏈融合發展。

在推進制度型對外開放的過程中，應當充分發揮自貿區的先行先試、創新引領作用。這方面江蘇也是進行了大膽嘗試并積累了不少成功經驗。江蘇自貿試驗區自2019年8月設立以來，累計探索形成279項制度創新成果，其中全國復制推廣24項，國家部委完成備案8項，省內復制推廣120項。自貿區對標CPTPP（全面與進步跨太平洋伙伴關系協定）、DEPA（數字經濟伙伴關系協定）等高標準國際經貿規則，制定出臺38項政策措施，支持自貿試驗區探索高水平制度型開放，確保數據跨境安全有序流動。與此同時努力提升貿易投資便利化水平，加快轉變政府職能，持續深化“放管服”改革，營造一流營商環境。

（作者系南京審計大學黨委常委、副校長，二級教授、博士生導師）

責任編輯：張蔚菊