改革開放以來我國師范教育政策的變遷
——基于支持聯盟框架的分析

向正權，韓麗娟

（1.華中師范大學 教育學院，湖北 武漢 430079；2.湖北文理學院 質量監測與評估中心，湖北 襄陽 441053 3.襄陽汽車職業技術學院 馬克思主義學院，湖北 襄陽 441021）

我國師范教育政策作為促進教育公平、推進教育高質量發展的一項基礎性政策，在培養造就一支高素質專業化教師隊伍方面做出了重要的歷史性貢獻。面對新時代加快實現基礎教育現代化、提供強有力師資保障的新形勢新要求，我國教育體系更加重視將師范教育政策作為改革的著力點和突破口。在此背景下，回顧我國師范教育發展歷程，總結以往的培養經驗，理解師范教育政策變遷機制，有助于正確認識中國特色師范教育的意義和發展走向，對基礎教育深度變革和創新發展具有重要的意義。

當前，師范教育政策相關研究以政策文本梳理或對專項政策執行分析為主，鮮有動態的歷史演進視角對政策內在變遷邏輯進行解釋。作為典型的公共政策過程理論，支持聯盟理論能夠放大政策變遷的每個階段，在分析政策過程特別是政策變遷機制方面具有較強解釋力。基于此，本文擬采用支持聯盟理論框架分析我國的師范教育政策動態變遷過程，希冀為未來的政策選擇提供參考。

一、支持聯盟分析框架

支持聯盟分析框架是由美國著名政策學家薩巴蒂爾在20 世紀80 年代提出，并與簡金斯·史密斯合作進行了修訂、完善，是進行公共政策過程分析的重要理論之一。支持聯盟理論認為，要想詳細了解某項政策的變遷過程，起碼需要十年乃至更長的時間，在時間跨度如此長的范圍內分析政策變遷問題，政策子系統是非常好的分析單位。［1］24-34政策在制定、執行、評估、調整的變遷過程中，不同利益主體對政策的價值取向、目標任務、實施策略等持有不同觀念，具有不同政策偏好，從而形成了多方支持聯盟。不同支持聯盟為將各自聯盟的信念轉化為實際政策產出，政策相關者會通過各種途徑積累政治資源，擴大聯盟的影響力，聯盟之間也會不斷進行對話、交流、合作、博弈，加強政策取向學習，調適自身信仰系統，進而推動政策變遷。

薩巴蒂爾將支持聯盟分析框架劃分為一個三級層次的信仰系統，即深層核心信仰、政策核心信仰和表層信仰。其中深層核心信仰是基本的規范和本體性的原理的公理信念體系，較難轉變；政策核心信仰貫穿于某個政策子系統，是為了實現深層核心信仰的基本策略；政策表層信仰也稱工具性信仰，是為了實現政策核心理念而進行的工具性決策，它是容易改變的，聯盟間或聯盟內政策信仰的相互學習通常發生在這個層面。［2］155-160

支持聯盟理論把時間跨度較長的公共政策當作一個整體，認為政策變遷的主要原因是支持聯盟內部及不同聯盟之間的政策取向學習，以及來自政策子系統外部事件的干預，外部事件主要包括社會環境變化、聯盟力量變化、大眾輿論影響等。基于此，本研究重點從我國師范教育政策子系統內部支持聯盟信仰的政策取向學習和系統外部事件影響的雙重向度來探究其變遷過程，以理解師范教育政策發展的深層邏輯。

二、嬗變之路：改革開放以來中國師范教育政策的歷史變遷

改革開放以來，中國師范教育政策經歷了從擴展規模到提高質量，從獨立定向走向開放多元，從“老三級師范”（中專、專科、本科）到“二級師范”（專科、本科），再到“新三級師范”（專科、本科、研究生）的變遷過程，根據國家政策，本文將中國師范教育政策的變遷歷程劃分為三個階段：1978 年—1999 年為定向培養階段，1999 年—2018 年為多元開放階段，2018 年以來為強教振興階段。

（一）定向培養階段（1978 年—1999 年）

改革開放之初，我國各項事業百廢待興，國民受教育水平迫切需要提升，需要在短時間內培養大量合格教師。為保障廣大中小學有穩定的師資供給渠道，1978 年，教育部頒布《關于加強和發展師范教育的意見》，提出建立三級師范教育體系。自此，我國逐步形成了高師本科院校培養中等學校師資、師范專科學校培養初中教師、中等師范學校培養小學教師、幼兒專科學校培養幼兒教師的師范教育格局。［3］經過二十余年的發展，我國基本形成了以各級師范院校為主體的定向型師范教育培養體系。1999 年全國共有獨立設置的高師院校209 所、中師院校683 所、教育學院139 所，從1980 年到1999 年，共培養了740萬師范生［4］，對我國基礎教育事業快速發展、全面實現普及九年義務教育目標做出了重大貢獻。

（二）多元開放階段（1999 年—2018 年）

伴隨經濟、社會、教育的高速發展，民眾不再滿足于“有學上”的目標，更希望“上好學”，基礎教育的發展重心逐漸轉變到提高教育質量層面，過去的定向型培養體系已難以適應新世紀高質量教師專業發展需求，需要通過提升培養層次、拓寬培養渠道、延伸學科知識來提升準教師培養質量。

在此形勢下，1999 年，《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》明確提出鼓勵綜合大學和非師范院校參與教師的培養培訓工作，［5］73同年，《教育部關于師范院校布局結構調整的幾點意見》出臺，提出師范教育的層次結構調整目標由三級師范向二級師范過渡［6］。此后，“教師教育”逐漸取代“師范教育”，更加重視教師培養、培訓的連續性、統一性、終身性。在教育部一系列政策的推動下，中師院校逐漸被合并、升格、轉制，數量大幅度減少，高等師范院校不斷升級、開放，走向綜合化發展道路。經過10 余年的轉型發展，教師的學歷水平、學科能力素養均得以大幅度提升。2010 年，國家出臺《中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》，再次從整體上明確要構建以師范院校為主體、綜合大學參與、開放靈活的教師教育體系。同時，教育部又相繼頒布《教師教育課程標準》《教師專業標準》等系列文件，強化教師教育質量保障體系建設，引導不同層次、類別高校分類推進培養模式改革，凸顯基礎教育教師培養的針對性、實用性和卓越性。

（三）強教振興階段（2018 年至今）

師范教育在走向開放、多元的發展過程中，盡管取得了一些重要成就，積累了許多成熟經驗，但也遇到了教師教育學科式微、傳統培養特色淡化、師德養成機制薄弱、教育實踐訓練不足等困境，難以適應新時代國家實現教育現代化、建設教育強國的發展需求，迫切需要振興學科地位、規范培養體系。在新時代背景下，2018 年，中共中央、國務院頒發《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，提出“要造就黨和人民滿意的高素質專業化創新型教師隊伍，實施教師教育振興行動計劃，建立以師范院校為主體、高水平非師范院校參與的中國特色師范教育體系”［7］。同年3 月，教育部及相關部委出臺《教師教育振興行動計劃（2018—2022 年）》，重申教師教育是教育事業的工作母機，提出要辦好一批高水平、有特色的教師教育院校和師范類專業。［8］國家通過頒布一系列政策文件，從學科屬性上強化師范教育的基礎性、先導性地位，并從師德養成教育、培養規格層次、質量保障體系等多個層面規范辦學體系。

三、變遷邏輯：支持聯盟框架下的中國師范教育政策的變遷

支持聯盟理論認為，支持聯盟內部及聯盟之間的政策取向學習和政策系統外部環境變化是激發政策變遷的主要因素。我國師范教育政策“定向—開放—振興”的變遷軌跡，實質上是師范教育政策子系統中不同的聯盟根據外部經濟、社會、教育的發展變化，通過政策取向學習，改變政策核心信仰及表層信仰，進而促成政策變遷的過程。

（一）師范教育政策子系統中的支持聯盟及其信仰體系

1.支持“獨立型”聯盟

師范教育是培養教師的專業性、公共性事業，區別于其他教育類型，有其自身獨特的專業屬性和發展規律，不僅要傳授學生廣博的學科、教學知識，還要塑造他們的專業認同、育人情懷，鍛煉他們的教學技能，如若不經過長期系統的學習、訓練，很難培養出適應基礎教育高質量發展的好老師。同時，師范教育是一個科研產出低、不能及時市場回報的冷門學科，如果把師范專業置于學科門類眾多的開放性體系當中，去跟其它工程、工商、文法、財經等學科競爭有限的辦學資源，必然削弱師范教育的學科中心地位，動搖教育發展的根基，其優勢特色將不斷被弱化。

因此，保持“獨立型”辦學體系，有助于從整體上強化師范教育的學科優勢地位，讓政府、教育管理部門、高校、基礎教育學校等參與主體從學科定位、政策設計、師資配置等各個層面聚焦教師培養中心工作，最大程度保障未來師資的培養質量。

2.支持“開放型”聯盟

隨著教育總量的增長及層級的提升，師資供求矛盾從總量緊缺向結構性過剩轉變［9］，師范教育的主要矛盾已經突出地表現為提高質量的需求與提高質量能力間的矛盾，以往的“獨立”體系學歷層次低、學科水平不高、課程體系不夠豐富，難以適應新時期基礎教育發展需要，需要進行轉型。

一些決策者、研究者認為，20 世紀90 年代以后，從經濟、教育、社會等各方面發展態勢來看，我國已經具備了向“開放型”轉型的條件，建立“開放型”辦學體系，更能釋放師范教育的辦學活力，拓展辦學空間，有助于為師范生提供學科交融的文化環境、學術探究的科研氛圍，培養適應新世紀教育高質量發展所需要的學者型、專家型教師。［10］

3.深層核心信仰的共識

深層核心信仰涉及對政策問題的根本性認知。教育是黨之大計、國之大計，國將興，必貴師而重傅，強國必先強教，強教必先強師，教師是教育發展的核心人力資源，對學生成長成才具有先導性、基礎性、決定性作用。發展好師范教育事業，為基礎教育培養更多高水平教師是黨和政府、社會各界人士共同的價值夙愿，是國家之所望、人心之所向、時代之所喚。

在師范教育政策的變遷過程中，不管是支持“獨立型”聯盟還是支持“開放型”聯盟，其關注點都聚焦于教育高質量發展，都認同師范教育在國家富強、社會進步、教育振興當中的基礎性、先導性作用，其爭辯的焦點是采取何種政策措施更有利于促進我國師范教育事業持續、健康發展。

4.政策核心信仰的分歧

雖然兩派聯盟在深層核心信仰上一致，但在如何發展好師范教育上，在政策核心信仰層面存在較大分歧，其焦點主要表現在師范性與學術性、獨立性與開放性何者優先的問題上，這種爭論貫穿于我國師范教育百年發展歷程中。

（1）獨立性、師范性優先。首先，師范教育是一項公共性很強的事業，只有通過系統性的教育學、心理學、教學法等課程學習、訓練、熏陶，才能讓學生厚植教育情懷，掌握學科知識，理解教育規律，成為合格乃至優秀的人民教師。其次，師范教育學科更加強調應用性、實踐性，如果不保持獨立的辦學體系，在以科研成果為核心評價標準的導向下，舉辦師范專業的院校，勢必將把辦學重心放在科研產出更高的工、商、文、法等學科專業上，師范教育的優勢學科地位將不斷弱化。

（2）開放性、學術性優先。在經濟高速發展、科技日新月異的時代，社會對學校培養的人才質量提出了更高要求，進而也對教師培養質量提出了更高要求，師范生的專業知識、綜合素養、研究能力只有與綜合性大學同科學生相當，才能適應現代科技進步的需要，適應基礎教育改革發展的需要，只有在思想活躍、科研氛圍濃厚的綜合性大學的學科組織結構中，師范生的學科專業教育水平才能得到持續性提升。

（二）政策取向學習：師范教育政策變遷的動力機制

政策取向學習是指個人和集體信仰系統的形成和演變所引發的思想和行為取向方面相對持久的轉變，是各支持聯盟價值觀沖突的結果，是在實現政策理念的愿望驅動之下不斷探索和調試的過程［1］53。當聯盟之間出現觀念沖突時，最可能產生相互間的政策取向學習。［2］165因為不同聯盟對師范教育持有不同政策取向，在政策核心信仰上存在“獨立型”與“開放型”何者重要的分歧。師范教育從獨立定向辦學體系向開放多元辦學體系轉型，在轉型過程中，又不斷在封閉與開放、定向與非定向之間進行動態調整，最終呈現出當下的多元化師范教育發展格局，整個變遷的歷程實際上就是支持“獨立型”聯盟與支持“開放型”聯盟在分歧中進行政策取向學習達成妥協的結果。

通過召開座談會、研討會、教育學年會，興辦專業期刊等方式，讓不同政策取向的兩派聯盟成員充分開展聯盟內部及聯盟之間的政策取向學習。通過爭辯、學習，不管是支持“獨立型”聯盟還是支持“開放性”聯盟，均在修正自身信仰體系。

各方共同認識到，我國的師范教育改革必須要把“獨立型”和“開放型”二者的辦學體系優勢結合起來，把師范傳統特色與學科專業優勢融通起來，塑造“混合型”辦學體系，形成支持“混合型”聯盟。在新時代背景下，師范教育體系需要開放，但也要有限度、有約束，不能在開放中“去師范化”，需要通過專業認證、一流專業建設等重要抓手形塑培養體系，建立符合教師教育規律的師范類院校、專業準入及評價機制，夯實質量保障體系。同時，也要結合基礎教育發展不充分不均衡、師資隊伍結構性失衡的國情，開展分級分類分層辦學，對于高中教師、城市地區教師，可以采用開放性模式培養，而對于欠發達地區教師，特別是音樂、體育、美術等短缺學科教師以及學前教育、特殊教育教師，則應該采取定向性模式培養。

（三）子系統外部事件：師范教育政策變遷的關鍵推力

子系統外部政治、經濟、教育等因素是影響政策變遷的重要力量，這些外部因素往往導致迅速的、主要方面的政策變遷。“支持聯盟認為，盡管政策取向的學習經常改變聯盟信仰系統的第二個方面，但政府方案中政策核心方面的變化，需要子系統外非認識因素的干預。”［2］169

1.基礎教育需求變化是師范教育政策演變的目標旨向

第一，師資隊伍主要矛盾的轉變。改革開放初，鑒于應試教育的歷史傳統和教育基礎薄弱的國情，教師教育課程突出“教師、教材、課堂”為中心的教學模式，強調基礎知識、基本技能的培養，以學科知識點為綱，以知識點的識記、理解和應用水平作為質量水平的劃分依據和表述方式。［11］

20 世紀90 年代末期，伴隨義務教育“普九”目標的實現，人民對教育的需求逐漸從“有學上”向“上好學”轉變。2001 年，教育部印發《基礎教育課程改革綱要（試行）》，從“學科中心”“知識本位”向“學生中心”“素質本位”不斷推進基礎教育課程教學改革（簡稱“新課改”），對教師的理論素養、學科水平、綜合能力提出了更高要求，教師隊伍建設目標也從“合格”向“高質量”“高素質”轉變。［12］師范教育體系在“新課改”的影響下，迫切需要改變單純重視教學技能訓練的模式，向“開放型”變革，以適應基礎教育發展變化的需要。

十八大以來，國家不斷強調教育立德樹人的價值屬性，2014 年，教育部頒發《關于全面深化課程改革落實立德樹人根本任務的意見》，基礎教育課程改革進入核心素養時代。2022 年，教育部再次頒發《義務教育課程方案和課程標準》，從德育為先、五育并舉、學科綜合等多個層面確立了教育教學改革的新導向。作為教育隊伍建設起點的師范教育，也必然要從政策層面重塑辦學體系，規范培養過程，注重學科知識與教師教育知識的深度融合。

第二，促進教育公平的價值追求。在城鎮化、市場化、信息化社會發展進程中，優質教育資源不斷向城鎮聚集，城鄉教育差異逐步在擴大，教師流失率高、年齡老化、結構失衡、能力不足等問題長期制約著鄉村教育發展。在國家實行鄉村振興、城鄉一體化發展的戰略背景下，鄉村教師隊伍建設成為了重中之重，建設一支黨和人民滿意的高素質專業化創新型教師隊伍，為農村地區培養優秀教師，促進教育優質均衡發展是師范教育體系新的重大歷史使命。

然而，自新世紀師范教育體系開放以來，許多師范院校紛紛追求升格，向綜合性大學轉型，脫掉“師范”帽子，鄉村教育師資培養出現了一定斷層，國家只能采取“三支一扶”“特崗計劃”等應急式政策補充新教師，其中很多是非師范畢業生，沒有接受系統教師教育培養，對教師身份認同度較低，教學技能訓練不足，教育信念、情懷熏陶不足。［13］

在此形勢下，定向型師范教育培養模式再次受到關注。2015 年，國務院頒發《鄉村教師支持計劃（2015—2020 年）》，提出“要拓展鄉村教師補充渠道，采取多種途徑定向培養鄉村教師。”［14］2021 年，教育部再次實施《中西部欠發達地區優秀教師定向培養計劃》，通過聚焦關鍵群體、保障內外部條件、探索長效機制等政策舉措助力鄉村教師隊伍建設。

2.高等教育發展變化是師范教育政策演變的內在動力

隨著社會主義市場經濟體制的建立與完善，政府管理職能從包辦轉向調控，教師資源的配置方式也從原有單一的計劃行政分配向主要依據行業、市場需求調節轉變。1985 年，《中共中央關于教育體制改革的決定》提出“要改變政府對高等學校統得過多的管理體制，改革大學招生制度和畢業生分配制度”。［5］81在國家社會主義市場經濟體制改革及世界高等教育發展趨勢的影響下，我國的高等教育體制也進行了重大轉型。

一是面向市場。以前高等院校都是根據政府的指令計劃統一招生、統一培養、統一分配，但在20 世紀90 年代改革之后需要根據市場需要確立專業方向和招生人數，于是非師范類學校開始辦教師教育，師范類院校開始辦非師范專業，彼此間的壁壘被打破，這樣原有的獨立、定向的師范教育體系也隨之變革。

二是高等教育走向大眾化。自1998 年國家實行高校擴招政策以來，高等教育逐漸從精英化階段邁入大眾化階段，計劃經濟模式下精英教育中的師范院校，需要適應社會主義市場經濟條件下的大眾化發展趨勢，學校不再有優先招生權，政府不再統包畢業生工作分配，學生有了更多自主選擇權，師范教育也需要放開定向限制條件給學生提供多樣化發展的空間。

三是科研導向的高校評價。20 世紀90 年代以來，隨著科技對社會發展的作用日益凸顯，科研在高等教育的重要性不斷提高，在評價方式上，用一把“尺子”量所有的學校，然后再按得分多少排序，按此序列給予相應“待遇”。［15］在此種以科研成果為核心的評價導向下，過去的許多師范院校紛紛開設非師范專業，向綜合性大學轉型，“開放型”辦學體系的弊端愈發顯現。在“雙一流”政策的導向下，南開大學、蘭州大學等多所高水平綜合性大學，相繼不同程度地裁撤其高等教育研究所、教育學院等機構，引發社會對師范教育學科地位弱化的討論。［16］媒體輿論的關注倒逼教育管理部門反思師范教育政策的走向：2017 年1 月，教育部相關負責人就明確給予回應：“十三五期間，中國現有的181 所師范院校一律不更名、不脫帽，聚焦教師培養主業”。［17］2022 年，教育部《強師計劃》也特別提出要改變師范院校評價方式，探索建立符合教師教育規律的師范類“雙一流”建設評價機制。

3.世界師范教育發展趨勢是師范教育政策演變的推動力量

從國際視野來看，世界各國師范教育辦學體系也都經歷了從初級到中級再到高級的發展歷程。工業革命以來，隨著經濟發展和科技進步，社會對勞動者的文化程度要求越來越高，基礎教育隨之迅速發展，各國開始設置獨立的師范教育體系，以保障師資的有效供給。二戰后，伴隨經濟的快速增長，信息化科技革命的演進，義務教育年限的延長，教師專業化理論的擴散，美、法、英、日等國家相繼開展了師范教育模式改革。在辦學體系上，逐步突破定向、獨立的培養體系，朝開放化、多樣化、綜合化轉型，高等師范教育取代中等師范教育，實現教師教育大學化，師資由綜合性大學采取非定向模式培養。在層次結構上，逐漸從職前、職后兩級分離，走向職前培養、入職輔導、職后培訓三級統一，成為一個相互聯系的有機整體。在課程體系建設上，改革陳舊的課程內容，增加科技前沿知識，增設綜合活動課，加強跨學科學習，倡導多樣化教學方法。世界師范教育發展趨勢，也極大地推動了我國師范教育政策從“獨立型”向“開放型”變遷。

從改革開放以來我國師范教育政策的變遷歷程來看，政策變遷的過程就是聯盟間政策核心信仰的分歧碰撞與化解的過程，支持“獨立型”聯盟與支持“開放型”聯盟在師范教育政策子系統外部政治、經濟、教育等因素的影響下，通過充分的政策取向學習達成某種程度的平衡，促成了政策變遷，最終形成了支持“混合型”聯盟。

在變遷的第一個階段，支持“獨立型”聯盟占據主要地位，獨立的定向型師范教育體系為基礎教育培養了數以千萬計合格教師，使國家在上世紀末迅速實現了全面普及九年制義務教育的宏偉目標。但伴隨社會主義市場經濟改革的深入、高校管理體制改革、世界教師教育發展等外部因素的影響，政策變遷進入第二個階段，支持“開放型”聯盟開始占據主導地位，促成了師范教育體系逐步開放，教師隊伍的學歷層次、專業能力、綜合素養均得以提升。但在開放發展的過程中，在城鄉差異逐步擴大，高等教育競爭日趨激烈等因素的影響下，也出現了教師職業吸引力不足、師范專業學科地位不高、資源條件保障不足等問題，師范教育式微的趨勢越來越明顯，這也引起了黨和政府、學界、教育界的高度關注，政策變遷進入第三個階段。通過充分的政策取向學習，支持“獨立型”聯盟與支持“開放型”聯盟均在調整自身的政策核心信仰及表層信仰，各方均意識到興國必先強師，只有振興師范教育學科地位，立足經濟、教育城鄉、區域發展不均衡的國情，綜合“獨立型”與“開放型”體系的辦學優勢，實現學科專業教育與教師教育的相互融通，形塑具有中國特色的“混合型”師范教育體系，才能構建契合我國基礎教育發展實際，高質量、可持續發展的教師培養體系。