強化本市農村集體經濟組織法治能力研究
——以青浦區為例

■余 翔 徐純曄 潘雨菲

強化農村集體經濟組織法治能力、保障農村集體經濟高質量發展，事關廣大農民切身利益、社會穩定和鄉村振興大局。青浦區政協社會和法制委員會組成調研組，到有關部門、街鎮、區人民法院開展了認真調研，并赴本市閔行區、廣州市番禺區、佛山市禪城區等地考察，區內外共涉及14 個行政村、1 個涉農居委會。調研組深入分析了現狀和存在問題，著眼全市提出了四方面共十五條建議。

一、青浦區農村集體經濟組織概況

（一）歷史沿革

青浦區農村集體經濟組織始于上世紀五十年代中期建立的高級農業生產合作社。1961 年中央《農村人民公社工作條例（修正草案）》明確“三級所有、隊為基礎”的集體所有制性質。改革開放以來，村民小組逐步弱化，目前絕大部分已不再單獨會計核算，收支由村級通過往來科目核算。上世紀80、90 年代，鎮村興辦了一批集體企業。2014 年開始農村集體經濟產權制度改革后，組建的村經濟合作社、鎮（街道）經濟聯合社屬于新型農村集體經濟組織。農村集體經濟組織不包括農村供銷合作社、農村信用合作社、農民專業合作社等合作經濟組織。

（二）組建情況

2014 年開始，青浦區分三年完成了184 個村、7個涉農居委會的村級產權制度改革工作，并成立了194 個村級經濟合作社。2016 年－2017 年，推動實現村社功能分離、分賬管理。2016 年－2018 年，鎮級集體產權制度改革全面完成，11 個街鎮全部成立經濟聯合社。2019 年－2022 年，累計完成6 個經聯社建賬，目標是實現鎮級財政、集體資金分賬管理。

（三）運行體制

根據《關于本區村民委員會與村社區經濟合作社實行功能分離和分賬管理實施意見》，村民委員會主要負責村民自治工作、承擔上級交辦的行政事務性工作，經濟合作社主要負責集體資產的經營收益類事務、獨立開展經濟活動。村經濟合作社和街鎮經濟聯合社均制定了各自章程，內部架構基本完善，均相應成立了社員代表大會、理事會和監事會。

（四）法規制度

2020 年5 月發布的《民法典》將農村集體經濟組織規定為特別法人。2022 年12 月，《中華人民共和國農村集體經濟組織法（草案）》首次提請全國人大常委會審議。《上海市農村集體資產監督管理條例》2020 年12 月修正。青浦區農村集體“三資”管理制度于2020 年9 月修訂，含8 方面35 項制度。2023年，區府辦印發《關于進一步促進農村集體經濟高質量發展的實施方案》。

二、主要成就和存在問題

近年來，青浦區委、區政府大力推動落實鄉村振興戰略，財政投入包括對村委會托底保障、鎮村“以獎代撥”力度不斷加大，農村集體“三資”管理不斷加強，農村集體經濟實力不斷提升，2022 年底全區農村集體凈資產比產權制度改革前的2013 年增長76.67%，法治鄉村建設不斷深化，2021 年村居換屆選舉順利完成，涌現出不少全國民主法治示范村、市級鄉村振興示范村、市級美麗鄉村示范村，農村改革發展穩定勢頭良好。

調研發現，農村集體經濟組織法治能力方面還存在一些問題，如制度體系還不完善、治理結構有待優化、法治能力有待強化、遺留問題隱患較多等，和鄉村振興特別是組織振興、人才振興要求不相適應。其中，有個別性問題，也有一般性問題。分析其原因，有些因為上位法律法規不夠健全，有些因為以往的遺留問題延后到當下暴露出來，有些因為改革探索中各方認識還不統一，還有些因為層層落實制度遞減效應。這些問題并非青浦區獨有，從側面說明大力提升本市農村集體經濟組織法治能力十分必要，全市面上要更加重視、研究出臺相應政策措施，上下聯動、系統治理。

三、若干對策建議

（一）更加重視完善制度體系

一是尊重農村集體經濟組織的獨立民事主體地位。黨委、政府及其部門領導首先要帶頭區分村委會與村經濟合作社、區分鎮財政與鎮集體經濟，促進其各司其責。既加強黨建引領、制度建設、配強人才、服務保障、監督管理，又要發揮基層積極性、主動性、創造性，不越俎代庖、不干預正常經營。完善“村賬鎮管”，讓會計人員更加熟悉村具體情況。

二是及時制訂成員資格標準。這是農村改革發展穩定繞不開的基礎性工作，也是基層農經工作者十分盼望解決的問題。待全國立法統一標準后，建議本市部門及時出臺市級統一標準，所在區應結合實際，及時配套出臺操作口徑，規范糾正基層一些不合理的做法，比如對外嫁女、繼承權等問題的分歧。

三是切實防范村級資不抵債風險。有的村已出現村社雙雙負凈資產。隨著村級開銷不斷增長包括福利攀比，未來全市可能有更多雙雙負凈資產的村社。為此，青浦區財政局、區農業農村委近期正在對村委會運轉支出調研，進一步健全村級組織運轉經費保障制度。建議市級相關部門加強調研，給予更多指導和政策支持。農村集體經濟組織若參與中高風險經營活動，一般應以依法出資成立公司的方式，并以出資為限承擔債務責任，項目結束后應及時清算注銷。建議市區有關部門擬訂農村集體經濟組織審慎類、禁止類行為清單，建立評估預審和事前法律審核制度，提前筑好“防火墻”。

四是抓緊完善相關制度規范。建議市主管部門加強政策文件梳理、完善上位依據，同時由所在區政府將其納入重大行政決策和規范性文件管理。具體可由市區兩級農業農村部門會同民政、司法等部門，借鑒各地經驗，修訂制訂農村集體資產和農村財務管理、農村集體資產交易管理、農村集體經濟組織預決算制管理、農村集體經濟組織股權管理、村級重大事項決策“四議兩公開”規定、鎮村級“三重一大”事項標準、鎮村農村集體經濟組織示范章程、發揮駐村律師團隊作用加強農村集體“三資” 依法管理等制度，并分別以市區兩級政府名義發布。

（二）更加重視健全治理結構

一是厘清“政社”關系。鑒于實際存在問題，《上海市農村集體資產監督管理條例》第五條規定“農村集體經濟組織應當與鄉鎮人民政府、村民委員會實行事務分離、分賬管理”，以及《關于本市開展村民委員會與村級集體經濟組織分賬管理工作的指導意見》等文件已實施八年，需要開展政策修訂、完善具體措施。至于街鎮經濟聯合社理事長為鎮黨委書記（街道黨工委書記）兼任問題，建議本市相關部門研究閔行、嘉定等區調整后的分設模式，分析各自利弊，按照《關于推進本市農村集體經濟組織產權制度改革的若干意見》精神及時細化、加以規范。

二是鼓勵召開成員大會。落實好相關制度，喚醒成員意識、集體意識、責任意識。首先，在相關市級、區級制度文件中，要明確成員大會是鎮村集體經濟組織的最高權力機構，避免文件中以“成員代表會議”直接代替“成員大會”。其次，具體剖析不召開成員大會的原因，是群眾不關心、人多麻煩、召集費用大還是基層怕出問題、怕受監督，對癥下藥，比如可借鑒如何召集住宅小區業主大會、股份公司股東大會的成功案例。

三是做實做強監督體系。首先，加強依法監督。建議市區鎮三級人大定期組織開展農村集體經濟相關法律法規執法檢查，人民法院、人民檢察院及時編寫司法建議、檢察建議、案例說法。其次，加強黨政監督。由所在區將農村集體經濟發展質量、風險防控列入對鎮、村的績效考核。充分發揮街鎮紀委作用，強化巡察工作延伸到村制度，提高巡察工作質效。加強各級農經機構建設，提升建章立制、監督執法能力。加強對村級審計監督的財政保障，建議普及一年一審。再次，加強內控監督。各區一般已有相關制度，但執行力度不夠，區鎮兩級需督促落實，并出臺獎懲機制。最后，加強民主監督。配強村務監督委員會、村經濟合作社監事會成員，其主任、監事長不必由村黨支部班子成員兼任。由市有關部門組織編寫村務監督、監事會工作指南，探索選聘“外部監事”。強化本市村務公開工作，全市統一制定模板，統一推廣村務公開微信小程序，不斷拓展公開內容、加大公開深度，持續推進村務公開規范化、程序化、信息化。

四是用好管好法律顧問。建議市區兩級司法部門研究深化“一村一顧問”制度，加大財政支持力度，將法律顧問服務范圍延伸至農村集體經濟組織。明確村法律顧問工作職責及制度，加強考評激勵，同時保障其知情權、建議權，比如法律顧問可列席村級重要會議，農村集體經濟組織適當增配法律顧問費用預算。

（三）更加重視強化法治能力

一是加強基層人才保障。農村集體經濟組織由亂到治、長治久安、高質量發展的關鍵還是人才。特別是在村黨組織書記、村委會主任、村經濟合作社理事長普遍“三個一肩挑”的情況下，基層組織帶頭人的“領頭雁”作用非常明顯，但合適的也很難找，需要大力培養。鼓勵律師擔任駐村法律顧問，基層需要更多業務精湛、熱心公益的駐村法律顧問人才。區鎮兩級要高度重視村級財經統計員隊伍建設。

二是強化基層法制培訓。建議市級農業農村部門、司法部門牽頭組織編寫基層鎮村干部法律應知應會讀本，由市級政法部門牽頭組織公檢法司匯編相關案例，所在區將“法治能力和素養”“公章與檔案管理”“村級組織常見風險防范” 作為基層干部專題培訓必修課程，將培訓對象從村“兩委”干部拓展到村務監督委員會、村經濟合作社理事會、村經濟合作社監事會成員、村條線干部、駐村干部、大學生村官和“三支一扶”等人員，實行結業考試制度，做實“法治帶頭人”“法律明白人”培養工程。

三是探索開展法治體檢。建議市區兩級司法部門總結為民營中小微企業法治體檢的經驗做法，協調人力物力財力，發揮高校法律專業師生志愿者等作用，結合對村社組織年度審計，結合對村法律顧問考核管理，探索對村級集體經濟組織開展法治體檢。同時，嘗試結合每年一次的成員大會或成員代表大會，推行農村集體經濟組織述法制度，加強自查自糾，強化法治意識。

四是優化整合管理平臺。建議全市在相關區開展“鄉村大腦”“村務共治”等管理平臺試點，市區兩級聯動，優化整合涉農平臺，便于農民群眾、基層干部查詢使用。

（四）更加重視解決遺留問題

一是積極處置遺留問題。隨著時間的推移、關鍵證據的不斷滅失、當事人和知情人的逐漸老去，農村集體經濟組織的資產和合法權益存在流失風險。建議市區兩級應深入、扎實推進清產核資工作，抓緊清理歷史債權債務和“問題合同”，抓緊清查并注銷僵尸企業，抓緊穩妥處置歷史包袱、排除“地雷”。

二是整治現有突出問題。建議借全市促進農村集體經濟高質量發展的東風，結合本市鄉村振興領域專項巡視問題整改，屬地區委、區政府進一步加大清理整治力度，有病治病、無病防病。

三是穩妥解決瓶頸問題。“空殼村”撤建制是農村改革發展中最難的問題之一。不少“空殼村”群眾對撤建制的呼聲十分強烈。建議本市相關部門加強對“空殼村”問題的政策調研，編寫市內外范例、常見問題和處理經驗、工作指南，由所在區委、區政府組織擬訂“空殼村”撤制工作行動計劃，具體由鎮黨委（街道黨工委）負總責，積極穩妥推進。□