基于多重?cái)?shù)據(jù)分析方法的節(jié)水考核指標(biāo)體系研究

張宛宛，胡桂全，梁雯珊，王張娜，楊曉靈

(1.珠江水資源保護(hù)科學(xué)研究所，廣州 510630；2.水利部節(jié)約用水促進(jìn)中心，北京 100038)

2014年3月14日，習(xí)近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，將水安全上升為國家戰(zhàn)略[1]；2019年9月，習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會上的講話中強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，把水資源作為最大的剛性約束[2]。建立水資源剛性約束制度是黨中央對實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系在水資源領(lǐng)域的具體化，也是對實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的深化要求。水資源剛性約束制度指標(biāo)體系的建立是構(gòu)建水資源剛性約束制度的基礎(chǔ)，是深入落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于治水重要論述精神的具體體現(xiàn)，是貫徹落實(shí)水利部黨組關(guān)于推動新階段水利高質(zhì)量發(fā)展的安排部署，是黨中央對實(shí)行資源總量管理和全面節(jié)約制度，健全資源節(jié)約集約循環(huán)利用政策體系在水資源領(lǐng)域的具體化，也是對實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的深化要求[3-4]。

構(gòu)建節(jié)水考核指標(biāo)體系，是落實(shí)水資源剛性約束的基礎(chǔ)，突出以水資源合理配置、集約節(jié)約利用為重點(diǎn)，強(qiáng)化用水需求和用水全過程管控的有力監(jiān)管抓手[5]。本文從用水總量紅線這一剛性約束條件入手，綜合分析現(xiàn)行節(jié)水指標(biāo)的科學(xué)性和合理性，探索提出水資源剛性約束節(jié)水考核指標(biāo)體系。

1 節(jié)水考核現(xiàn)狀

目前，我國國家層面尚未開展節(jié)水專項(xiàng)考核，節(jié)水通過納入其他綜合考核的方式合并考核，如納入最嚴(yán)格水資源管理制度考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價(jià)考核、高質(zhì)量發(fā)展綜合績效評價(jià)和政府績效考核等[6]。其中最嚴(yán)格水資源管理制度考核自2013年開始，考核時(shí)間最長，節(jié)水考核內(nèi)容和指標(biāo)權(quán)重最大。以2021年最嚴(yán)格水資源管理制度考核體系為例，節(jié)約用水目標(biāo)控制分值為9～12分，節(jié)約用水管理(國家節(jié)水行動方案推進(jìn)、用水強(qiáng)度控制實(shí)施、節(jié)約用水攻堅(jiān)戰(zhàn)、節(jié)約用水監(jiān)管、節(jié)水型社會建設(shè)、非常規(guī)水源利用情況、節(jié)水宣傳教育)分值為21分，節(jié)水考核指標(biāo)權(quán)重為30%～33%。

節(jié)水考核的內(nèi)容按照層次不同，可分為水資源管理(用水總量、用水效率控制)、節(jié)水型社會建設(shè)(節(jié)水載體建設(shè)、計(jì)劃用水管理、市場節(jié)水機(jī)制等)、重點(diǎn)用水戶監(jiān)管(用水定額、計(jì)劃用水等)等3大方面，考核指標(biāo)主要為用水總量、用水效率指標(biāo)、行業(yè)節(jié)水指標(biāo)和節(jié)水管理指標(biāo)等類別。

2 節(jié)水考核指標(biāo)體系構(gòu)建原則

全面貫徹節(jié)水優(yōu)先方針，落實(shí)國家節(jié)水行動方案，節(jié)水考核指標(biāo)體系的構(gòu)建遵循以下原則。

1) 突出考核目標(biāo)導(dǎo)向作用

全面落實(shí)國家節(jié)水行動方案提出的總體目標(biāo)要求，強(qiáng)化用水總量強(qiáng)度雙控，落實(shí)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、工業(yè)節(jié)水減排、城鎮(zhèn)節(jié)水降損、缺水地區(qū)節(jié)水先行。根據(jù)“十三五”時(shí)期節(jié)約用水工作成效，依照新時(shí)期節(jié)水新形勢，強(qiáng)化水資源剛性約束作用，建立以目標(biāo)引領(lǐng)為導(dǎo)向的節(jié)水考核指標(biāo)體系。

2) 符合政策要求和發(fā)展形勢

考核指標(biāo)的選取應(yīng)根據(jù)國家現(xiàn)行節(jié)水相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章性文件等要求，以節(jié)水優(yōu)先目標(biāo)引領(lǐng)為導(dǎo)向，符合《國家節(jié)水行動方案》、“十四五”時(shí)期節(jié)水工作要求，匹配水資源剛性約束制度、生態(tài)文明建設(shè)、資源管控等一系列重大戰(zhàn)略部署，以及我國政府對簡政放權(quán)、放管結(jié)合等政府職能轉(zhuǎn)變的改革要求等，增強(qiáng)節(jié)水在規(guī)劃決策中的約束力。

3) 體現(xiàn)區(qū)域差異和相對公平

考核內(nèi)容和指標(biāo)應(yīng)充分考慮地方自然條件、水資源稟賦、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等差異，節(jié)水考核的目標(biāo)和任務(wù)需適應(yīng)地方節(jié)水基礎(chǔ)分化，匹配重大發(fā)展戰(zhàn)略區(qū)域的規(guī)劃[7]和管理需要，充分體現(xiàn)區(qū)域差異和公平合理。

4) 突出節(jié)水激勵和補(bǔ)短板作用

由于節(jié)水直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯、內(nèi)生動力不強(qiáng)，全國普遍施行的節(jié)水激勵機(jī)制尚未形成，且各地方受發(fā)展偏重限制，節(jié)水工作仍存在短板，應(yīng)對標(biāo)國家節(jié)水行動總體要求，結(jié)合地方工作實(shí)際，擬定適宜節(jié)水短板指標(biāo)，增強(qiáng)地方節(jié)水動力，真正實(shí)現(xiàn)以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)的水資源剛性約束作用[8-9]。

5) 先進(jìn)性和可達(dá)性兼顧

考慮考核工作開展的現(xiàn)實(shí)可行，指標(biāo)以現(xiàn)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核、國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范中具有權(quán)威性、代表性的常規(guī)指標(biāo)為主；應(yīng)結(jié)合發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)用水要求，并突出體現(xiàn)節(jié)水實(shí)效作用，亦應(yīng)與現(xiàn)狀用水水平、用水結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相協(xié)調(diào)，制定指標(biāo)和目標(biāo)需具有可達(dá)性。

3 考核指標(biāo)的選取

3.1 現(xiàn)有節(jié)水考核指標(biāo)梳理

在節(jié)水領(lǐng)域，現(xiàn)已形成了以《中華人民共和國水法》為基礎(chǔ)，以《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》等法規(guī)為配套的法律法規(guī)體系，形成了《節(jié)水型社會評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、節(jié)水載體創(chuàng)建系列標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)體系，基本實(shí)現(xiàn)了節(jié)水工作的程序化和規(guī)范化[10-12]。以國家現(xiàn)行法律法規(guī)、規(guī)章制度文件和取用水相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)文件為依據(jù)，梳理參照《中華人民共和國水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《地下水管理?xiàng)l例》《水污染防治行動計(jì)劃》《最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》《國家節(jié)水行動方案》《全民節(jié)水行動計(jì)劃》《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》《黃河流域水資源節(jié)約集約利用實(shí)施方案》《節(jié)水型社會建設(shè)“十三五”規(guī)劃》《“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》《工業(yè)水效提升行動計(jì)劃》《京津冀工業(yè)節(jié)水行動計(jì)劃》《“十四五”工業(yè)綠色發(fā)展規(guī)劃》《中國水資源公報(bào)》《節(jié)水型社會評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《節(jié)水型社會評價(jià)指標(biāo)體系和評價(jià)方法》《水生態(tài)文明城市建設(shè)評價(jià)導(dǎo)則》《國家節(jié)水型城市申報(bào)與評選管理辦法》《城市節(jié)水評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》等20部法律法規(guī)、政策文件和標(biāo)準(zhǔn)等，整理現(xiàn)行、常規(guī)節(jié)水指標(biāo)共48項(xiàng)[13]。

結(jié)合新時(shí)期節(jié)水管理要求，按照系統(tǒng)化、整體化的原則，對現(xiàn)有48項(xiàng)節(jié)水指標(biāo)進(jìn)行分類，主要分為四大類別：綜合節(jié)水指標(biāo)、行業(yè)節(jié)水指標(biāo)、節(jié)水管理指標(biāo)和水生態(tài)與環(huán)境指標(biāo)(見表1)。其中，綜合節(jié)水指標(biāo)主要體現(xiàn)地區(qū)綜合用水情況，包括用水總量、萬元GDP用水量(降幅)、再生水利用率等4項(xiàng)指標(biāo)；行業(yè)節(jié)水指標(biāo)表征行業(yè)用水情況和水平，按照行業(yè)類別可細(xì)分為工業(yè)節(jié)水、農(nóng)業(yè)節(jié)水和生活節(jié)水指標(biāo)，包括萬元工業(yè)增加值用水量(降幅)、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)和城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)漏損率等20項(xiàng)指標(biāo)；水生態(tài)與環(huán)境指標(biāo)主要表征節(jié)能減排或?qū)ｍ?xiàng)環(huán)境問題整治的水平或達(dá)標(biāo)情況，包括地下水超采程度、水質(zhì)達(dá)標(biāo)率等5項(xiàng)指標(biāo)；節(jié)水管理指標(biāo)主要為文件中明確提出工作要求的或?qū)?jié)水工作有促進(jìn)作用的管理類指標(biāo)，包括水價(jià)機(jī)制、節(jié)水管理機(jī)構(gòu)、用水定額管理等共19項(xiàng)指標(biāo)。

表1 現(xiàn)有節(jié)水考核指標(biāo)梳理

3.2 節(jié)水考核指標(biāo)篩選

考慮節(jié)水考核指標(biāo)多、部分指標(biāo)非定量的特點(diǎn)，為科學(xué)合理確定節(jié)水考核指標(biāo)體系，采用基于綜合指標(biāo)分析方法對現(xiàn)行常規(guī)節(jié)水指標(biāo)進(jìn)行分析。

為科學(xué)選定考核指標(biāo)，按照選取原則，對我國現(xiàn)有節(jié)水指標(biāo)按照節(jié)水導(dǎo)向性、可行性和代表性3個評價(jià)維度進(jìn)行綜合打分，節(jié)水導(dǎo)向性表征指標(biāo)與水資源剛性約束節(jié)水目標(biāo)的相關(guān)程度，可行性表征評價(jià)指標(biāo)是否簡明易懂、易于量化、數(shù)據(jù)資料獲取來源容易程度[14]，代表性表征指標(biāo)在現(xiàn)行節(jié)水管理相關(guān)文件中的應(yīng)用頻率，側(cè)面體現(xiàn)其節(jié)水重要性。

為科學(xué)判定3個維度計(jì)算權(quán)重，采用專家打分法進(jìn)行打分。抽選12位從事節(jié)水相關(guān)工作的專家和技術(shù)人員，對打分項(xiàng)進(jìn)行權(quán)重賦分，將專家打分結(jié)果取算術(shù)平均值后擬定3個維度權(quán)重，分別為：節(jié)水導(dǎo)向性0.38、可行性0.32、科學(xué)性0.30。

3.2.1節(jié)水導(dǎo)向性分析方法

為突出水資源剛性約束目標(biāo)，以強(qiáng)化節(jié)水考核的硬約束作用，選擇用水總量指標(biāo)作為對照目標(biāo)指標(biāo)，選擇用水效率指標(biāo)均達(dá)到國際先進(jìn)水平及“十三五”最嚴(yán)格水資源管理制度考核優(yōu)秀省區(qū)的北京、天津、浙江、江蘇、安徽、山東6個省區(qū)和農(nóng)業(yè)高效節(jié)水灌溉成效顯著的河北、山西、內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅、新疆、陜西、河南等嚴(yán)重缺水省區(qū)，以及黃河流域農(nóng)業(yè)高效節(jié)水典型省區(qū)作為量化指標(biāo)分析研究對象。

通過收集整理全國及各省份水資源公報(bào)、統(tǒng)計(jì)年鑒以及地方“十四五”節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃等文件，統(tǒng)計(jì)各省份萬元GDP用水量、再生水利用率、人均用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、農(nóng)田灌溉畝均用水量、高效節(jié)水灌溉面積、節(jié)水灌溉面積、城市居民人均生活用水量、綜合生活用水量、農(nóng)村居民人均生活用水量共11項(xiàng)可計(jì)算指標(biāo)數(shù)據(jù)，運(yùn)用R語言軟件psych和pheatmap包進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理、計(jì)算各指標(biāo)pearson相關(guān)系數(shù)、聚類分析，可計(jì)算指標(biāo)聚類分析計(jì)算結(jié)果見圖1。結(jié)果表明，與用水總量指標(biāo)相關(guān)性較強(qiáng)、可聚為同一類的指標(biāo)包括萬元GDP用水量、人均用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、高效節(jié)水灌溉面積、節(jié)水灌溉面積、農(nóng)田灌溉畝均用水量等6個指標(biāo)。

圖1 可計(jì)算節(jié)水指標(biāo)相關(guān)性聚類熱力示意

對于無法從公開資料中獲取數(shù)據(jù)的指標(biāo)，通過其與用水總量的相關(guān)性和對節(jié)水的推動作用，估算其相關(guān)程度。按照相關(guān)系數(shù)絕對值大小進(jìn)行打分，相關(guān)系數(shù)絕對值在0.8～1.0之間為極強(qiáng)相關(guān)，計(jì)5分；在0.6～0.8之間為強(qiáng)相關(guān)，計(jì)4分；在0.4～0.6之間為中等程度相關(guān)，計(jì)3分；在0.2～0.4之間為弱相關(guān)，計(jì)2分；在0～0.2之間為極弱相關(guān)或不相關(guān)，計(jì)1分。

3.2.2可行性分析方法

節(jié)水指標(biāo)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)困難，依賴地方報(bào)送的指標(biāo)計(jì)1分，地方統(tǒng)計(jì)成果或其他文件處理后可獲得指標(biāo)計(jì)3分，水資源公報(bào)、統(tǒng)計(jì)年鑒直接獲取或簡單計(jì)算可得的計(jì)5分。

3.2.3代表性分析方法

統(tǒng)計(jì)現(xiàn)行20部節(jié)水相關(guān)法律法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)文件中節(jié)水指標(biāo)的使用頻次，其中1≤頻次<4為1分，4≤頻次<8為3分，頻次≥8為5分。

3.3 綜合分析結(jié)果

通過對現(xiàn)行節(jié)水指標(biāo)節(jié)水導(dǎo)向性、可操作性和應(yīng)用頻次3個維度綜合分析打分，加權(quán)計(jì)算各指標(biāo)綜合得分，按照4≤綜合打分≤5為必選指標(biāo)、3.5≤綜合打分<4為重要指標(biāo)、3.0≤綜合打分<3.5為備選指標(biāo)、綜合打分<3.0不推薦的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行是否推薦判定，綜合打分結(jié)果見表2。

表2 節(jié)水指標(biāo)綜合打分情況

用水總量、萬元GDP用水量、再生水利用率、萬元工業(yè)增加值用水量、城鎮(zhèn)公共供水管網(wǎng)漏損率、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、高效節(jié)水灌溉面積等7項(xiàng)指標(biāo)可體現(xiàn)新時(shí)期節(jié)水目標(biāo)要求、數(shù)據(jù)獲取方便、在現(xiàn)行國家節(jié)水相關(guān)政策法規(guī)中應(yīng)用廣泛，建議作為節(jié)水考核必選指標(biāo)納入節(jié)水考核指標(biāo)體系。

人均用水量、規(guī)模以上工業(yè)用水重復(fù)利用率、城市居民人均生活用水量、地表水水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、用水定額管理、計(jì)劃用水管理等6項(xiàng)指標(biāo)綜合得分大于3.5，建議作為節(jié)水考核重要指標(biāo)納入節(jié)水考核指標(biāo)體系。

節(jié)水灌溉面積、農(nóng)田畝均灌溉用水量、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積、城市水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、水價(jià)機(jī)制、合同節(jié)水、節(jié)水資金投入、節(jié)水宣傳和大眾參與、水權(quán)交易、水資源和節(jié)水法規(guī)制度建設(shè)等10項(xiàng)指標(biāo)綜合得分大于3，建議作為備選指標(biāo)綜合考慮納入。

其余指標(biāo)綜合得分小于3，作為節(jié)水考核指標(biāo)作用并不突出，不建議納入節(jié)水考核指標(biāo)體系。

4 節(jié)水考核指標(biāo)體系

4.1 考核指標(biāo)

按照分類選取分?jǐn)?shù)較高的指標(biāo)，去除計(jì)算重復(fù)的指標(biāo)，統(tǒng)籌考慮不同地區(qū)對水資源管控要求，以及地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對水資源的需求，設(shè)置節(jié)水補(bǔ)短板激勵指標(biāo)，使考核更加體現(xiàn)“節(jié)水優(yōu)先”及“水資源最大剛性約束”的要求，組成節(jié)水考核指標(biāo)體系，包括綜合節(jié)水、行業(yè)節(jié)水(工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活)、節(jié)水管理和激勵項(xiàng)共4部分(見表3)。

表3 水資源剛性約束節(jié)水考核指標(biāo)體系

4.2 考核賦分

參照最嚴(yán)格水資源管理制度考核體系，水資源剛性約束節(jié)水指標(biāo)體系采用量化考核形式，滿分?jǐn)M定為100分。其中，綜合節(jié)水與行業(yè)節(jié)水突出目標(biāo)導(dǎo)向作用，賦分60分(綜合節(jié)水21分，行業(yè)節(jié)水39分)；節(jié)水管理賦分25分；為促進(jìn)節(jié)水內(nèi)生動力，突出地方節(jié)水補(bǔ)短板作用，設(shè)置激勵項(xiàng)，激勵項(xiàng)賦分15分，各項(xiàng)具體指標(biāo)賦分見表3。

為了科學(xué)評價(jià)地區(qū)節(jié)水工作開展情況，指標(biāo)計(jì)分方式既要考慮考核地區(qū)節(jié)水指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況，也要考慮區(qū)域自身節(jié)水水平基礎(chǔ)，考核賦分時(shí)需差異化設(shè)置分值。為充分體現(xiàn)節(jié)水水平基礎(chǔ)和節(jié)水工作進(jìn)展，對用水效率控制指標(biāo)等可量化指標(biāo)設(shè)置基本目標(biāo)完成情況分值和節(jié)水基礎(chǔ)水平分值，采取橫縱向綜合加權(quán)計(jì)算方法，計(jì)分規(guī)則如下：

基本目標(biāo)完成情況：即地方節(jié)水指標(biāo)是否達(dá)到目標(biāo)值，如達(dá)到目標(biāo)值，即獲得相應(yīng)分值；

節(jié)水基礎(chǔ)水平：即地方之間節(jié)水水平的比較，如北京、天津、浙江、上海、山東和重慶6省區(qū)萬元GDP用水量已達(dá)國際先進(jìn)水平，綜合節(jié)水工作成效顯著，但年降幅逐漸減緩，節(jié)水空間有限；為體現(xiàn)區(qū)域節(jié)水基礎(chǔ)，按照計(jì)算指標(biāo)在全國的排名來計(jì)算，計(jì)算方法為1-(1/31)*(排名-1)，如某省排名第10名，則其節(jié)水基礎(chǔ)水平賦分為1-(1/31)*(10-1)=0.73分。

綜合分值=基本目標(biāo)完成情況×0.5+節(jié)水基礎(chǔ)水平×0.5。

5 結(jié)論和展望

節(jié)水考核指標(biāo)體系是落實(shí)水資源剛性約束的重要舉措。本文通過資料收集、歸納分析、專家咨詢等方式，系統(tǒng)梳理現(xiàn)有與節(jié)水有關(guān)的法律法規(guī)、國家政策文件、部門規(guī)章等中的節(jié)水指標(biāo)，分析其概念、內(nèi)涵及在節(jié)水考核中的應(yīng)用，通過定量與定性相結(jié)合的多重?cái)?shù)據(jù)分析方法，構(gòu)建1套水資源剛性約束節(jié)水考核指標(biāo)體系，總結(jié)得出結(jié)論共3方面：

1) 考慮節(jié)水考核指標(biāo)應(yīng)具備代表性、指標(biāo)計(jì)算方法相對簡單，數(shù)據(jù)較容易獲取等特點(diǎn)，選擇用水總量、萬元GDP用水量(降幅)等綜合和行業(yè)節(jié)水指標(biāo)；考慮節(jié)水管理工作要求，補(bǔ)充節(jié)水宣傳、用水定額、計(jì)劃用水、合同節(jié)水和制度建設(shè)等節(jié)水管理指標(biāo)；統(tǒng)籌激勵推動作用，提出地方自定節(jié)水補(bǔ)短板考核指標(biāo)共計(jì)17項(xiàng)，形成水資源剛性約束節(jié)水考核指標(biāo)體系。

2) 借鑒最嚴(yán)格水資源管理制度考核賦分方法，創(chuàng)新提出綜合考核節(jié)水基礎(chǔ)和目標(biāo)達(dá)標(biāo)的橫、縱向加權(quán)綜合賦分方法，為我國水資源剛性約束工作推進(jìn)，地方落實(shí)“四水四定”提供有力支撐。

3) 節(jié)水考核是一項(xiàng)社會性工作，涉及領(lǐng)域廣泛，對于推進(jìn)節(jié)水工作具有較強(qiáng)的導(dǎo)向性，后續(xù)可從節(jié)水考核驅(qū)動作用出發(fā)，總結(jié)各項(xiàng)考核指標(biāo)的驅(qū)動作用大小，細(xì)化考核賦分，突出強(qiáng)化節(jié)水考核的“指揮棒”作用。