合同節水管理法律規制探討

孫占雨

(江蘇省連云港市海州區人民檢察院，江蘇 連云港 222001)

1 概述

合同節水管理體現了節約水資源這個當下社會人們共同的意愿。2014年，水利部借鑒合同能源管理模式提出了合同節水管理的概念，自此合同節水管理模式不斷發展完善，在發展初期合同節水管理所涉及的業務范圍僅僅是節水升級服務，發展到今天涉及的范圍已經擴展到水污染治理，水生態修復等多個方面。[1]合同節水管理的概念是指用水單位為了實現水資源節約的目標，與節水服務企業簽訂節水服務合同，節水服務企業通過籌集資金、集成先進技術，提供節水改造和管理服務，項目運行后，節水服務企業和用水戶按照約定對節水效益進行分配的新型節水機制。[2]在人類生存和發展中水和能源都是必不可少的資源，影響著人類社會的未來。合同能源管理的發展模式是節能服務公司通過市場尋找需要節能服務的用能公司，雙方通過簽訂能源節約升級服務合同進行能源節約服務，項目實施后所節約下來的能源量，根據合同的約定進行分配，以此來支付節能服務支出的一種機制。[3]

2 合同節水管理模式的特殊性

合同節水管理模式和合同能源管理模式從整體上來看很相似，但將這兩者進行相比較，水資源具有更為復雜的自然屬性和利益平衡機制，更需要法律和政策的支持來推動合同節水管理模式的發展。并且水資源還具有公益屬性，所以這兩者的發展機制存在著一定的差異。

2.1 合同節水管理具有更加復雜的屬性

首先和能源相同，水資源也具有商品屬性，但水資源是人類生存和發展所必需的自然資源，從這方面考慮，水資源還具有社會公益屬性，這增加了水資源屬性的復雜性。為了保證水資源高效利用的實現，對合同節水管理進行法律規制時，要充分的考慮到水資源的復雜屬性，做好多種利益之間的平衡。[4]其次，在計算使用量以及使用效率方面，與能源相比，計算審計的難度更大，原因在于水資源具有更加廣泛的社會利用范圍。

2.2 合同節水管理具有更加復雜的利益關系

水資源的商品屬性和社會公益屬性，導致在對水資源進行配置過程中，對社會公益因素的考慮更加復雜，例如民生用水和農業用水等多個方面，在水資源配置過程中不可以僅依靠市場，需要將其本身兩種屬性之間的矛盾和利益關系進行一個平衡和協調。同時，在進行法律規制時還要進一步考量因為水資源的流動性所帶來的地區之間的利益關系。

2.3 合同節水管理的發展更需要法律和政策支持

相較于合同能源管理，只有具備一定的技術基礎和實力的企業才能夠勝任合同節水管理，前期需要投入大量的資金和資源，且獲得回報的周期較長。很多節水服務企業會因為融資困難而導致步履維艱。因此更多法律和政策方面的支持。[5]

3 合同節水管理法律規制存在的不足

3.1 缺乏明確的法律規范指引

梳理分析我國合同節水管理相關的法律和政策，發現我國在推進合同節水管理中立法上還存在不足。一是缺少高位階、強效力法律；二是政策性文件中對合同節水管理的規定，可操作性差，想實際履行還需要近一步進行細化。

從法律層面來說，首先，合同節水管理雙方是平等的主體，受民事合同的法律的規制，但水資源還具有社會公益屬性，只由市場進行配置可能導致失靈，無法實現合理的配置，損害社會公共利益。[6]水資源的公益屬性還需要法律來進行維護。其次，在合同節水管理模式中最后有對節水收益進行分配和交易的環節，需要相應的法律來規范交易行為。我國目前并沒有和合同節水管理直接相關的法律，對于合同節水管理的發展和政策的落實，如果沒有一個高位階的法律保障交易安全，那么將很難實現合同管理的發展和節水政策落實的目標。

從政策層面來說，對當前的節水政策進行梳理，發現中央的政策較為宏觀，對于合同節水管理的規定也只是鼓勵性的，沒有規定落實的原則，導致眾多政策性文件最后很難落實和執行到位。對于節水企業來說，在缺少相應的法律規定，政策又難以落實時，更愿意維持原狀，因為改變就意味著風險和增加成本。

3.2 行業標準體系不健全

在合同節水管理的探索階段，行業標準是進行法律規制的基礎，但當前的標準體系還不健全，阻礙了合同節水管理的發展。政府在評價考核企業的水資源使用時，沒有相應的考核標準參照；標準的不健全，導致在進行節水效果認定時存在爭議，在節水效益分配時引起合同糾紛。[7]因此，為了推進合同節水管理的進一步發展必須健全行業標準。

針對節水服務企業而言，當前的準入只需向中國節水企業協會進行備案，而且是自愿等級，政府部門并沒有要求進行備案。協會對于節水服務企業只進行申請材料的書面審核，并不會考察企業的實際運作能力，對節水服務企業缺少政府的監管。在節水服務企業的準入標準不明晰的情況下，會導致一些不符合節水服務企業準入標準的企業進入到行業中，它們并不具有實施節水服務項目的能力，這會導致達不到合同約定的最終節水效果；同時部分節水服務企業在考慮成本的基礎上，使用不符合國家標準的節水器具，只能維持在項目施工期間實現約定的節水效果，在用水單位轉接過項目所有權之后，項目設施容易出現問題，增加維修成本。[8]

梳理我國節水標準的現狀可以發現，在節水的取水定額上，對于消耗水較多的服務業和農業并沒有相應的標準，國家標準只是規定了工業行業的標準；相類似的，在節水標準方面，只針對企業和社區等確立了標準，對其他的主體和行業沒有做出規定。根據《國家節水行動方案》，要在公共建筑、公共機構、高耗水服務業、工業引入合同節水管理，但是當前這些領域相關標準仍處于空白狀態。[9]合同節水管理的標準要根據不同領域劃分來設置不同的標準，因此為保障合同節水管理的健康發展，必須節水行業的標準體系。

4 我國合同節水管理法律規制的完善建議

4.1 完善法律法規，細化實施方案

合同節水管理的發展需要市場，而市場交易秩序的保障又需要法律對交易主體的行為進行規定。有序的市場需要良好的秩序，具有可預測性及穩定性的政策，法律可以為這些要素提供保障，并對主體的行為設置一定的約束。[10]在智利，國家法律體系為水權交易做出法律保障，從而保障了合同節水管理的發展，這體現了在引導合同節水管理模式發展中法律和政策所起的作用。一旦法律中的規定所產生的約束能夠使節水服務的主體獲得最大化的利益，那么法律做出的規定便能對主體產生約束。

4.1.1完善法律中涉及合同節水管理的規定

合同節水管理法律制度時節水法律制度中重要組成部分，對合同節水管理法律規定進行完善可以借鑒智利的做法，將合同節水管理內容在水資源管理的基本法中進行規定。智利現行的《水法》中對合同節水管理做出了整體性的規定，規定了合同節水管理的框架，有效的將合同節水管理機制的重要程度和地位進行提升。[11]在《中國人民共和國水法》應當對合同節水管理制度做出相應的規定，為其規制提供正當性基礎，以法律來保障規制的主體和程序。因為只有在高位階的法律中對合同節水管理進行規定，下位法中相關規定的完善才能有遵循和依照。

“十四五”期間，我國多次規劃水資源發展指標，涉及到多等級多層面的內容。這些目標對于水資源節約具有重大影響，但是當前這些規定還沒能真正的落實執行下去，制定相應的單行法規，可以有效的將這些指標進行落實，將宣傳、號召變為實際執行。我國可出臺合同節水管理條例，對合同節水管理中的操作細則進行細化。包括明確節水的概念，節水不僅僅是減少水資源利用，還包含對水資源高效利用的意義；明確界定合同節水管理的范疇；在專門法規中對節水服務進行專節規定；對節水審計進行專章規定。

4.1.2加強政策的可操作性

當前的合同節水管理主要是政策性規定，將政策性規定進行有效的落實，對于推動合同節水管理機制的發展具有重要的意義。一方面，在政策制定時，對合同節水管理產業進行深入的調研，并根據實踐中的具體情況對政策進行相應的調整，理順合同節水管理各個政策之間的聯系，保證規定的一致性和可執行性。[12]另一方面，地方要將中央的政策進行細化的規定，結合當地的實際情況進行細化，并定期對細化措施的實施情況進行檢查，發現有違反中央規定的或不適應合同節水管理發展的，要及時的修訂或者廢止。

4.2 完善行業標準體系

節水服務企業需要具備專業的節水能力以及相應的資質，才能夠進入節水服務市場，參與合同節水管理項目。在節水服務中會涉及到節水工程的規劃，設備的采購和項目的運營服務等流程，同時，節水服務是一項長期性持續性的工程，在項目過程中要保證節水服務企業具有穩定性和長期服務的能力。因此，要設置嚴格的合同節水管理標準，才能保障行業的健康的經營和發展。

4.2.1完善行業準入標準

首先，節水服務企業要符合國家的相關規定，具有獨立承擔法律責任的能力；其次，節水服務需要大量的前期投入，只有企業具有一定的規模，才能夠進行長遠的發展，決定企業是否符合準入標準時要重點考慮企業的資金規模；最后，節水服務企業應當具有實際的項目實施能力，需要對企業參與項目團隊的人員進行考核，根據項目規模的大小，決定項目團隊中的人員配置，如需要專業技術人員數量，確保項目切實可以實施，保障項目的順利完成。

在企業符合相應的進入標準后，還需要有專門的機構進行審核，通過審核的頒發認定資質，具有認定資質的才可以開展節水服務。相應機構還要在后期對企業進行抽查和審核，一旦發現企業的條件進行變更，不再具有節水服務能力的，要及時的責令整改，對于拒不整改的取消其認定資質，將其納入黑名單，禁止其在一定期限內重新申請認定資質。

4.2.2完善合同節水管理的標準

節水效果的認定依托于相應的節水標準，這樣才能將節水數據與標準進行對照，最大程度的減少在項目實施后因節水效益產生的糾紛。同時相應的合同節水管理行業標準建立之后，用水單位也會更加的信賴合同節水模式，這對于合同節水管理機制的完善也是極為有利的。這需要在之前已有的節水標準之上，制定完善用水定額標準和節水標準體系，在這個過程中重點把握好用水定額和節水兩個標準。對于還未制定節水標準的行業，及時制定完善相應的節水標準，對于特定的區域制定相應的節水標準，如城鎮居民生活區、農業灌溉區等區域，將重點消耗水資源較多的產業、用水產品等多方面的認證指標進行完善。將節水相關標準與合同節水管理涉及到的標準相銜接，合同節水管理的行業標準體系并不是要與其他的節水體系相分離，而是要在現有節水標準的基礎上整合構建合同節水管理技術標準體系，編制合同節水管理相關技術標準和規范性文件。