環(huán)境法的新發(fā)展

周英

《環(huán)境健康的法權認知論與保護規(guī)范適用研究》一書以系統(tǒng)化的體系建構與明晰的筆觸，挖掘和勾勒出環(huán)境與健康風險規(guī)制的理論依據(jù)、風險評估及管控、生態(tài)安全法治、法律與科學的協(xié)同等問題。傳統(tǒng)法律調整領域中將環(huán)境與健康分立設置。但當前全球生態(tài)破壞疊加環(huán)境污染，構成影響人類健康的重要原因，其因果關系也具有不確定性。一方面，生態(tài)環(huán)境損害風險的證明難度大，尤其對損害結果不確定環(huán)境健康風險的舉證。另一方面，由于不能準確評估不確定以及量化風險結果，無法為訴訟提供法律證據(jù)支持。生態(tài)法治觀念的革新反映了對組織化社會產生問題的處理辦法，環(huán)境與健康問題的總體法治設計，也伴隨著新問題的出現(xiàn)在不斷調整。

環(huán)境與健康訴訟難以證明存在因果關系。無論是請求追究侵權責任，還是判定具體行為與危害后果之間的關聯(lián)，依據(jù)的是蓋然性高低，以此判斷行為與損害或危險之間的因果關系。而風險發(fā)生的因果關系，既無法準確認定環(huán)境與人體疾患之間的必然關聯(lián)，甚至客觀上是否存在這樣的因果關系也不確定。即使倒置舉證責任，將不存在因果關系證明的責任分配給主張免責的一方，因果關系也同樣難以確定，因此，環(huán)境健康風險訴訟中主張的私法請求依據(jù)并不充分。此外，按照生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的可能和預見程度，排序為危險、風險和剩余風險，剩余風險是假定可能并容許客觀存在。體現(xiàn)救濟原則的預防法律責任，例如消除危險，適用對象限制于損害發(fā)生具有高度蓋然性的危險。雖然存在統(tǒng)計學意義上的概率關系，但不確定風險及概率超出經(jīng)驗法則和明確科學依據(jù)的因果聯(lián)系。因此，即便論證了環(huán)境與健康風險的存在，消除危險的法律責任也較難適用于環(huán)境與健康風險問題。目前的法律體系以消除危險作為預防法律責任的承擔方式之一，但現(xiàn)實中缺乏實驗數(shù)據(jù)或流行病學調查，以及對暴露途徑、劑量與體質反應關系的科學上的確切論證，生態(tài)損害的危險與風險不易區(qū)分，為預防性的法律責任適用帶來一定困難。

針對以上問題，《環(huán)境健康的法權認知論與保護規(guī)范適用研究》一書認為，環(huán)境民事公益訴訟及民事責任認定需要具備請求權基礎，這也是法的適用過程，發(fā)現(xiàn)能夠支持請求權主張的法律規(guī)范。從文義解釋和體系解釋角度，專門法中明確規(guī)定了國家建立健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調查和環(huán)境影響風險評價制度，但缺乏具體的法律適用規(guī)則，私法責任也未涉及對環(huán)境健康風險的規(guī)范。行政訴訟中被告負擔的行政行為合法性證明責任，包括事實根據(jù)和規(guī)范依據(jù)，但因環(huán)境與健康風險事實認定方面并非確定的事實，即只是待證事實且具有不確定性，風險與最終損害之間存在差距，使得該領域的舉證責任難度增加。相關司法解釋中，環(huán)境與健康風險訴訟因須符合“重大風險”的適用標準而無法主張。針對發(fā)生及損害結果尚不確定的環(huán)境健康風險訴訟的私法謹慎和司法謙抑，著作認為，環(huán)境與健康風險涉及公共利益，公法規(guī)則可以在具備法律控制的前提下適度進行法益的擴張，從風險行政法理論視角，重新審視預防法律原則，環(huán)境健康風險公法規(guī)范區(qū)別于環(huán)境影響評價機制，更強調規(guī)則的協(xié)商制定、風險評估與風險交流等新的規(guī)制工具，并通過行政行為法和程序法的具體規(guī)則予以回應，這也意味著司法審查規(guī)范及標準的發(fā)展。可見，除了客觀認識環(huán)境與健康風險問題，調整風險行政法的法理預設，加強立法和法律適用主體的積極自我實施，才能有效發(fā)揮預防、規(guī)避、疏導和降低風險的反身法功能。

環(huán)境與健康風險主要是自然原因和人類活動引起，經(jīng)由環(huán)境介質，對人群健康造成危害或累積的不良影響的可能性。環(huán)境要素涉及大氣、水、土壤、噪聲、輻射等環(huán)境介質。人類在防范環(huán)境與健康風險同時，對于環(huán)境與健康風險的認識也在不斷進步。風險是公共認知問題，無論是被意識的還是被感知的，這也推動法律制度通過更高標準和更好技術來回應風險防范需求。其中，風險預防原則體現(xiàn)了通過公法構建環(huán)境健康治理的社會目標，平衡了預防規(guī)制措施合法性與合理性的功能。目前風險規(guī)制不以行為違法性為前提，一旦制定具有明確規(guī)范對象的環(huán)境健康風險預防強制規(guī)范，有關行為將受到限制或者被禁止，并成為訴訟裁判標準。環(huán)境健康風險作為生態(tài)環(huán)境治理的組成部分，盡管風險具有復雜性和不確定性，公法方面也有建立和完善環(huán)境健康風險規(guī)制的責任，即這種失靈問題，需要公法的適度介入并予以矯正。風險預防原則應建立更靈活的評估機制，即便不能直接對環(huán)境與健康風險提起訴訟，也可以通過違反法律強制規(guī)定的債權或者物權行為行使訴訟請求權。同時，建立風險溝通機制，擴大環(huán)境民事公益訴訟范圍，促成公法規(guī)范的實質公平，震懾環(huán)境與健康風險的引發(fā)者、制造者。

《環(huán)境健康的法權認知論與保護規(guī)范適用研究》探討了生態(tài)系統(tǒng)思想基礎上的環(huán)境與健康的法律權利認知方法論，認為傳統(tǒng)公私法分野基礎上形成的主客觀二分的認知論模式，與環(huán)境法基于關系視角形成的主體客體一體化視閾下的荒野法理學、生態(tài)法等相抵觸，由此引申和拓展了主觀公法權利及保護規(guī)范理論中的環(huán)境健康公法請求權研究。針對環(huán)境與健康請求權的疊合競合問題，厘清了環(huán)境損害請求權的法源構造、證明責任和環(huán)境責任承擔等核心對象和法律規(guī)范結構。分析了環(huán)境與健康法權適用保護規(guī)范理論的爭論實質，即通過主觀訴訟路徑推動環(huán)境健康權客觀訴訟，評估環(huán)境健康風險預防規(guī)制體系的形式及合理性，探索構建本土化的環(huán)境健康法理論與司法適用途徑，重點關注環(huán)境與健康權保障法律體系中的風險預防原則及實施機制。從問題導向出發(fā)，提出環(huán)境多元利益的沖突協(xié)調功能下，環(huán)境與健康損害的公私法復合救濟途徑，確立層次遞進的生態(tài)環(huán)境損害救濟體系，改進保護規(guī)范理論的本土適應性。風險預防原則較之預防原則，具有更強的風險防范性，從消極防衛(wèi)轉為積極預防。承認該領域具有的科學不確定性，因此規(guī)制模式由行政管制轉變?yōu)轱L險規(guī)制，即采取風險預防措施時，并可能不具備充足的科學證據(jù)和完全的認知，這正是風險預防原則的內涵形式，法律表現(xiàn)即遇嚴重或不可逆轉的損害威脅時，不以缺乏科學充分確實證據(jù)為理由，延遲或者擱置采取措施，防止生態(tài)環(huán)境的惡化和風險增高，這也是環(huán)境與健康風險規(guī)制的合法性來源之一。

環(huán)境風險與生態(tài)安全密切關聯(lián)。《環(huán)境健康的法權認知論與保護規(guī)范適用研究》作為國家社科基金重點項目的階段性成果之一，關注了生態(tài)安全與環(huán)境風險的法律關系。風險預防原則法律適用的初期，可能缺少明確的適用標準，因此主要發(fā)揮價值引導功能，但不影響其發(fā)展完善后的合理性與可行性，并能在司法和行政決策中發(fā)揮更為實質的規(guī)范效力。環(huán)境與健康風險規(guī)制具有社會法特性，風險預防原則在適用中需要關注對人體健康保護的考量，厘清行政裁量邊界。存在不確定的法律概念和風險認知與判斷，需要賦予行政機關判斷余地，以便具體化和適用，開展環(huán)境健康評價以預防公眾健康風險，通過預防性環(huán)境公益訴訟制度實現(xiàn)司法救濟，適用舉證責任倒置、舉證責任轉移規(guī)則，避免極端舉證責任導致預防性公益訴訟異化，實現(xiàn)保障公眾健康的公共利益目的。法律原則與規(guī)則的本質區(qū)別，在于規(guī)則具有明確的法律效果而原則需要衡量特定因素，并不指向具體的法律后果，也不直接適用具體的法律關系。因此，環(huán)境與健康風險的不確定性即可衡量性，正是原則在適用中考量的因素之一，也是原則與科學密切聯(lián)系的原因，這種可衡量性，也作為質疑原則效力的依據(jù)，不影響風險預防作為法律原則的確定性。

總體而言，這是一部富有創(chuàng)新和開拓價值的法學學術著作，也具有一定的勇氣，挑戰(zhàn)和突破現(xiàn)有的一些傳統(tǒng)認知。《環(huán)境健康的法權認知論與保護規(guī)范適用研究》一書體系全面，切入點新穎并具有較好的法理思維和辯證分析能力。

（本文作者系河北省人大法制委員會副主任委員、河北省法學會副會長）