宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易:邏輯、演進(jìn)與機(jī)制

劉聰 高進(jìn)

摘 要：宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易通過(guò)閑置土地資源的優(yōu)化配置，煥發(fā)“沉睡資產(chǎn)”的生機(jī)與活力。運(yùn)用雙案例對(duì)比分析方法，比較宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易“集地券”和“復(fù)墾券”的共性與異質(zhì)性。研究發(fā)現(xiàn)：宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易是“集地券”和“復(fù)墾券”的實(shí)質(zhì)核心，蘊(yùn)含著增減掛鉤占補(bǔ)平衡、土地節(jié)余指標(biāo)交易、土地增值收益分配、票券利用和再利用的核心特征;“產(chǎn)生—交易—利用”的運(yùn)作范式搭建了“集地券”和“復(fù)墾券”的邏輯流程框架，刻畫(huà)了宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的故事線;“人—地—權(quán)—利”四維要素和誘導(dǎo)、整治、競(jìng)合、契約、分配、共享的六大機(jī)制貫穿于整個(gè)運(yùn)作流程之中。各要素、各機(jī)制、各階段之間的相互耦合確保了政策的長(zhǎng)效運(yùn)作和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)厘清宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的邏輯、演進(jìn)與機(jī)制，助推閑置宅基地的再利用和資產(chǎn)價(jià)值發(fā)揮，從而為政府深化土地改革提供智力支持。

關(guān)鍵詞：宅基地發(fā)展權(quán);指標(biāo)交易;集地券;復(fù)墾券;增值收益

中圖分類(lèi)號(hào)：F321. 1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2024）02-0075-09

解決城鄉(xiāng)人口與用地矛盾是中國(guó)土地綜合利用和科學(xué)發(fā)展的重要任務(wù)。如何打通人地矛盾的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)，破解城市建設(shè)用地緊張、農(nóng)民“兩棲占地”、農(nóng)村“空心化”等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源“帕累托最優(yōu)”，成為轉(zhuǎn)型期土地改革的核心命題。其中，閑置宅基地退出復(fù)墾，通過(guò)土地節(jié)余指標(biāo)的增減掛鉤與占補(bǔ)平衡[1] ，實(shí)現(xiàn)宅基地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移交易[2] ，切實(shí)保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)和宅基地發(fā)展權(quán)，具有重要的意義和價(jià)值。

宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易建立在增減掛鉤、占補(bǔ)平衡原則基礎(chǔ)之上，不僅僅是對(duì)土地節(jié)余指標(biāo)的交易，更是對(duì)土地增值收益的再次分配，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的利用和再利用[3] 。“票券化”正是體現(xiàn)宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易內(nèi)在機(jī)理和邏輯機(jī)制的重要產(chǎn)物。很多地區(qū)積極探索嘗試各自相對(duì)“適配”的模式，“集地券”與“復(fù)墾券”作為“超常規(guī)”的政策嘗試，對(duì)于促進(jìn)宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易，實(shí)現(xiàn)“資源”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本”具有極其重要的價(jià)值。因此，“集地券”與“復(fù)墾券”作為不同地區(qū)以票券助推宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的試點(diǎn)探索，凸顯了地方政府的治理智慧。通過(guò)比較雙案例的共性和異質(zhì)性，有助于不同地區(qū)宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易模式經(jīng)驗(yàn)的借鑒和推廣，有助于為中央深化宅基地“三權(quán)”分置改革提供實(shí)踐淵源，提升土地資源的綜合利用效率，解決土地供需矛盾。

一、文獻(xiàn)回顧與分析框架

（一）文獻(xiàn)回顧

宅基地發(fā)展權(quán)的概念脫胎于土地發(fā)展權(quán)，是伴隨著中國(guó)土地改革進(jìn)程衍生出的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，土地發(fā)展權(quán)的引入為破解閑置宅基地的利用難題提供了解決思路[4] 。既有的研究主要聚焦宅基地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵、歸屬、配置、轉(zhuǎn)移等方面的內(nèi)容，為后續(xù)的宅基地發(fā)展權(quán)深化研究奠定了理論基礎(chǔ)。

對(duì)于宅基地發(fā)展權(quán)的概念，官方尚未給出明確的界定，學(xué)者們對(duì)此展開(kāi)了不同程度的闡發(fā)和詮釋。如宅基地發(fā)展權(quán)是土地發(fā)展權(quán)的一種形式，是宅基地變?yōu)楦呓?jīng)濟(jì)效益用途的權(quán)利[5] ;宅基地發(fā)展權(quán)在發(fā)揮宅基地居住功能的基礎(chǔ)上，不斷開(kāi)拓其他利用途徑，持續(xù)挖掘潛在價(jià)值，從而產(chǎn)生了超越其居住保障功能的宅基地發(fā)展性權(quán)利[6] 。對(duì)于宅基地發(fā)展權(quán)的歸屬，研究認(rèn)為權(quán)利歸屬是宅基地發(fā)展權(quán)的核心問(wèn)題之一[7] 。目前主要有三種不同的觀點(diǎn)———集體主體論、個(gè)體主體論和混合主體論，分別對(duì)應(yīng)了“漲價(jià)歸公”“漲價(jià)歸私”和“公私兼顧”的論斷。對(duì)于宅基地發(fā)展權(quán)的配置，研究揭示了宅基地發(fā)展權(quán)配置的內(nèi)在理論邏輯，總結(jié)出面積配置、人口配置和人地結(jié)合配置三種模式。對(duì)于宅基地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，研究認(rèn)為發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的主要形式是權(quán)利的“空間轉(zhuǎn)移”，即用地指標(biāo)在“發(fā)送區(qū)”和“接收區(qū)”之間的轉(zhuǎn)移，理論上可概括為宅基地發(fā)展權(quán)的“城鄉(xiāng)” “跨村” “村域” 三種市場(chǎng)化轉(zhuǎn)移類(lèi)型[8] 。此外，就宅基地交易模式來(lái)看，目前除常規(guī)的宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)等形式外，政府在結(jié)合地方實(shí)際的基礎(chǔ)上也探索出宅基地跨村置換、抵押貸款、產(chǎn)權(quán)拍賣(mài)、作價(jià)入股、信托運(yùn)作等地方特色模式[9] ，從而助力宅基地改革的創(chuàng)新發(fā)展。

總體來(lái)看，學(xué)界對(duì)于宅基地發(fā)展權(quán)理論層面的研究日臻完善，但是對(duì)于從實(shí)踐操作層面探討宅基地發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，特別是對(duì)宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的具體模式、可行舉措等方面的研究亟待深化。一方面，既有研究多集中在發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的探索嘗試稍顯不足，缺乏從全國(guó)視閾下研討宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的嘗試，多樣化的應(yīng)用場(chǎng)景尚需深入探索。另一方面，研究多聚焦于單個(gè)案例的分析，而對(duì)于雙案例對(duì)比研究的拓展稍顯遲滯，難以揭示不同模式之間同質(zhì)、異質(zhì)特征及實(shí)效性舉措。因而宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易研究尚處于起步階段，存在較大發(fā)力空間。以此為基礎(chǔ)關(guān)注宅基地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移交易具有一定的研究?jī)r(jià)值。

（二）分析框架

宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易是建立在對(duì)土地經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典理論精準(zhǔn)把控基礎(chǔ)上的探索嘗試，契合市場(chǎng)供求理論、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論、地租地價(jià)理論等相關(guān)經(jīng)濟(jì)理論的邏輯機(jī)理。其一，市場(chǎng)供求理論。土地供求分析是土地經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的起點(diǎn)和終點(diǎn)，宅基地作為重要的土地資源，從土地供求關(guān)系來(lái)看，必須通過(guò)兩者的相互作用，并借助價(jià)格信息予以體現(xiàn)，才能形成有效需求和有效供給。其二，產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)理論。土地經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)踐都是以具有一定產(chǎn)權(quán)的土地資源為單元進(jìn)行資源配置的。宅基地產(chǎn)權(quán)要素對(duì)于宅基地資源配置效率產(chǎn)生直接的影響，并且還引導(dǎo)著宅基地資源配置的方向。通過(guò)明晰宅基地的產(chǎn)權(quán)歸屬和操作范圍，從而最大程度喚醒“沉睡資產(chǎn)”，進(jìn)一步深化宅基地改革。其三，地租地價(jià)理論。作為土地收益分配關(guān)系合理確定的重要依據(jù)，地租地價(jià)直接關(guān)系到宅基地權(quán)利人的合法權(quán)益。參照地方發(fā)展合理設(shè)定地租地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，厘清其間權(quán)利結(jié)構(gòu)及其時(shí)空特性無(wú)疑是探索分配正義之核心，也是合理維護(hù)各方應(yīng)有權(quán)益的關(guān)鍵。以地價(jià)為載體、以地租為核心[10] ，從而實(shí)現(xiàn)宅基地交易增值收益的合理分配和再分配。綜上，宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易厚植于土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論體系之上，契合相關(guān)理論的論述和當(dāng)下宅基地改革的發(fā)展趨勢(shì)。

此外，宅基地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移交易作為極具發(fā)展?jié)撡|(zhì)的探索嘗試，是權(quán)力下放與市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的模式創(chuàng)新，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下宅基地“擴(kuò)權(quán)+轉(zhuǎn)權(quán)+分權(quán)”三位一體的制度設(shè)計(jì)[11] ，最終受益者必然是廣大農(nóng)民群體，具有廣闊的發(fā)展前景。然而，通過(guò)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，不同模式之間的對(duì)比研究既無(wú)體系化的成果可鑒，又缺乏成熟的研究框架可循。基于此，本研究從各自的“生命周期”入手，結(jié)合宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易實(shí)踐過(guò)程中涉及的人、地、權(quán)、利的主要內(nèi)容，嘗試構(gòu)建起四位一體的框架體系，從而細(xì)化、深化對(duì)不同模式的理解和認(rèn)識(shí)，如圖1 所示。

宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易模式“人—地—權(quán)—利”的分析框架，從產(chǎn)生、交易、利用的階段論出發(fā)，緊緊圍繞土地節(jié)余指標(biāo)的實(shí)質(zhì)核心，構(gòu)建了一個(gè)以“人”為主體，以“地”為客體，以“權(quán)”“利”為產(chǎn)品的框架體系，實(shí)現(xiàn)了“從人到地”“從地到人”的宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的閉環(huán)，清晰刻畫(huà)出邏輯脈絡(luò)和故事路線圖，彰顯了探索宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易模式的意義和價(jià)值。

二、研究方法與案例選擇

（一）研究方法

參照研究主題并結(jié)合不同案例分析法的特征，選取雙案例對(duì)比分析作為本研究的方法論來(lái)源。具體原因如下：

首先，雙案例比較研究旨在梳理事件來(lái)龍去脈，研判案例背后蘊(yùn)含的機(jī)理，尤其適用于尚未深耕的“處女地”。宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易模式作為新的前沿?zé)狳c(diǎn)，學(xué)術(shù)成果相對(duì)較少，亟需深入研究，從比較分析入手能夠低成本、高質(zhì)效地盡快豐富研究成果，構(gòu)建較為完善的研究體系。

其次，本研究重在探討不同宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易模式之間的空間分異，進(jìn)而歸納二者之間的共同點(diǎn)和特色舉措，從而相互借鑒、取長(zhǎng)補(bǔ)短，以期總結(jié)可推廣、復(fù)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因而契合雙案例對(duì)比研究的設(shè)計(jì)初衷。

最后，宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易模式尚處于“摸著石頭過(guò)河”階段，不同試點(diǎn)成果是否可復(fù)制、能推廣、廣適用尚需時(shí)間檢驗(yàn)，因而不能盲目開(kāi)展單案例典型性推介和多案例“準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)”驗(yàn)證。綜上所述，本研究宜采用雙案例對(duì)比研究方法。

（二）案例選擇

雙案例研究選取應(yīng)遵循兩大原則：典型性，即案例具有代表性，能夠反映各自現(xiàn)狀;可比性，即案例既要相似，更要兼具差異化。秉持上述原則，本研究選取“集地券”和“復(fù)墾券”作為研究對(duì)象。具體理由如下：

從典型性來(lái)看，兩種模式都屬于宅基地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)交易的先進(jìn)典型，取得了令人矚目的實(shí)際效果，具有研究?jī)r(jià)值。義烏借助國(guó)家宅基地改革試點(diǎn)的政策紅利，創(chuàng)造性出臺(tái)了“集地券”政策，體現(xiàn)了“義烏智慧”，打通了城鄉(xiāng)資金、土地交換的堵點(diǎn)、痛點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了資源的更優(yōu)配置。河南為實(shí)現(xiàn)并鞏固扶貧脫貧、易地搬遷的“戰(zhàn)果”，出臺(tái)了包括“復(fù)墾券”在內(nèi)的多項(xiàng)配套政策新舉措，喚醒沉睡資產(chǎn)的同時(shí)，形成了農(nóng)民宅基地退出復(fù)墾換券交易的熱潮。

從可比性來(lái)看，二者具有高度相似性的同時(shí)也存在多方面的差異性，因而具有對(duì)照研究的先天優(yōu)勢(shì)。“集地券”和“復(fù)墾券”都是地方政府為緩解城鄉(xiāng)用地矛盾，提升土地資源利用質(zhì)效，“刀刃向內(nèi)”進(jìn)行的“自我革命”，二者相似度較高。此外，兩種模式又各具特色。例如：“集地券”是宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行的探索嘗試，實(shí)現(xiàn)了臺(tái)賬登記的創(chuàng)新，具有市場(chǎng)化程度高等特質(zhì)。“復(fù)墾券”則是脫貧攻堅(jiān)和土地利用有機(jī)結(jié)合的創(chuàng)舉，具有拓展資金來(lái)源渠道等優(yōu)勢(shì)。

三、宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的邏輯

宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易是地方政府為解決農(nóng)村土地閑置，促進(jìn)資源優(yōu)化配置所進(jìn)行的有益嘗試。“集地券”和“復(fù)墾券”既有共同之處，更具異質(zhì)色彩。通過(guò)雙案例對(duì)比分析（如表1 所示），發(fā)現(xiàn)宅基地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移交易具有以下特征。

（一）遵循增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的原則

增減掛鉤和占補(bǔ)平衡是“集地券”和“復(fù)墾券”兩種模式運(yùn)作所遵循的共同基本原則。增減掛鉤注重城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)的動(dòng)態(tài)平衡[12] ;占補(bǔ)平衡強(qiáng)調(diào)任何土地改革嘗試都應(yīng)該符合土地總體規(guī)劃，守住“耕地紅線”。宅基地退出復(fù)墾成券實(shí)則是在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補(bǔ)平衡的基礎(chǔ)上對(duì)土地節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行的合理配置和利用，是將土地發(fā)展權(quán)從農(nóng)村用地轉(zhuǎn)移到城市建設(shè)用地。守住耕地紅線的同時(shí)，以土地指標(biāo)轉(zhuǎn)換的方式實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)了閑置土地的利用和再利用，激發(fā)和釋放了農(nóng)村土地的活力和紅利，達(dá)到了合作共贏的效果。“集地券”和“復(fù)墾券”實(shí)現(xiàn)了閑置農(nóng)村土地資源再利用的用途轉(zhuǎn)換、空間變更和時(shí)間調(diào)控，其實(shí)質(zhì)在于宅基地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。首先，政府要將農(nóng)村閑置宅基地、集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，從而實(shí)現(xiàn)土地用途的轉(zhuǎn)換。其次，復(fù)墾后形成土地節(jié)余指標(biāo)可以在城市置換相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，從而貫通了城鄉(xiāng)土地資源交換的渠道，實(shí)現(xiàn)了節(jié)余指標(biāo)的空間變更。最后，相較傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元用地的割裂，土地節(jié)余指標(biāo)利用更具彈性，更能實(shí)現(xiàn)時(shí)間調(diào)控。義烏土地節(jié)余指標(biāo)覆蓋全市，只要合理、合法、合規(guī)都可生成和利用節(jié)余指標(biāo)。河南土地節(jié)余指標(biāo)的增減掛鉤、占補(bǔ)平衡主要涉及需要搬遷扶貧的農(nóng)村地區(qū)，而對(duì)于一般其他宅基地的退出則尚未覆蓋，因而“復(fù)墾券”在一定意義上僅是為扶貧搬遷籌措資金，帶有明顯的“土地扶貧”特色。增減掛鉤、占補(bǔ)平衡的原則為地方政府盤(pán)活閑置農(nóng)村土地資源，實(shí)現(xiàn)土地再利用指明了方向，為“集地券”和“復(fù)墾券”的試驗(yàn)提供了合理依據(jù)，從而確保政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性，真正取得資源優(yōu)化配置、農(nóng)民權(quán)益保障、城市有序建設(shè)等一舉多贏的實(shí)效，契合了制度設(shè)計(jì)的初衷，破解了土地困局。

（二）圍繞土地節(jié)余指標(biāo)交易的中心

土地節(jié)余指標(biāo)交易是“集地券”和“復(fù)墾券”動(dòng)態(tài)運(yùn)作的中心環(huán)節(jié)，涉及交易平臺(tái)、主體、方式、范圍等多方面內(nèi)容。

1. 交易平臺(tái)。為確保交易雙方權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，政府為之搭建了公平交易的平臺(tái)。義烏產(chǎn)權(quán)交易所作為政府指定的交易平臺(tái)，主要負(fù)責(zé)交易活動(dòng)。申請(qǐng)交易的持券人必須經(jīng)由平臺(tái)審批并及時(shí)發(fā)布公告，意向競(jìng)買(mǎi)人需要提出申請(qǐng)并交納保證金。國(guó)土資源開(kāi)發(fā)投資中心主要負(fù)責(zé)“復(fù)墾券”拍賣(mài)工作，平臺(tái)對(duì)其交易標(biāo)的、交易起始價(jià)、最高封頂價(jià)等進(jìn)行限定，確保交易按照統(tǒng)一的“招、拍、掛”流程進(jìn)行，從而維護(hù)交易雙方的合法權(quán)益。

2. 交易主體。“集地券”交易主體較為多元，包括政府、農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，競(jìng)買(mǎi)人范圍也較為寬泛，只要能夠承擔(dān)獨(dú)立民事責(zé)任行為的人員都可以成為受讓人參與競(jìng)買(mǎi)活動(dòng)。“復(fù)墾券”可劃分為A 券和B 券，相對(duì)而言，“復(fù)墾券”交易雙方則較為單一，持券人多為縣級(jí)政府，競(jìng)買(mǎi)人按照票券種類(lèi)對(duì)應(yīng)不同群體。其中，房地產(chǎn)企業(yè)是A 券的主要競(jìng)買(mǎi)人，其他縣級(jí)政府及政府批準(zhǔn)的園區(qū)則是B 券的購(gòu)買(mǎi)者，而其他市場(chǎng)主體則沒(méi)有競(jìng)買(mǎi)的資格。

3. 交易方式。“集地券”的交易方式受到可交易面積和競(jìng)買(mǎi)人數(shù)量的影響。申購(gòu)面積大于可交易面積時(shí)進(jìn)行拍賣(mài)交易，申購(gòu)面積小于等于可交易面積時(shí)多采用掛牌交易的方式。而“復(fù)墾券”交易方式多以競(jìng)拍為主，交易平臺(tái)根據(jù)實(shí)際情況也可采取適當(dāng)?shù)慕灰追绞剑瑯泳哂幸欢ǖ撵`活性。

4. 交易范圍。“集地券”和“復(fù)墾券”的交易范圍都實(shí)現(xiàn)了市域的全覆蓋。但是相比而言，“復(fù)墾券”流轉(zhuǎn)范圍更廣。“復(fù)墾券”實(shí)現(xiàn)域內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑的同時(shí)，也能夠適當(dāng)進(jìn)行省內(nèi)跨域流轉(zhuǎn)。除預(yù)留自身城市建設(shè)用地指標(biāo)之外，對(duì)于剩余的土地指標(biāo)可以通過(guò)省、市交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨市交易，促進(jìn)土地資源的最優(yōu)配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全省一盤(pán)棋，全面打贏脫貧攻堅(jiān)，全員實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（三）堅(jiān)持土地增值收益的合理分配

宅基地發(fā)展權(quán)的核心在于增值收益的合理分配，收益分配也是確保農(nóng)民利益的關(guān)鍵[13] 。“集地券”和“復(fù)墾券”的收益計(jì)算公式可表示為：交易價(jià)格減去一系列復(fù)墾、交易等成本。“集地券”和“復(fù)墾券”的交易價(jià)格需要交易平臺(tái)根據(jù)市場(chǎng)情況進(jìn)行確定，兜底回收價(jià)、初始交易價(jià)、最高封頂價(jià)等都需按規(guī)定明確說(shuō)明。“集地券”和“復(fù)墾券”成本受地區(qū)、復(fù)墾面積、施工難度等一系列因素影響，需要政府進(jìn)行測(cè)算。“集地券”交易價(jià)格隨市場(chǎng)波動(dòng)而變化，兜底回收價(jià)一般在每畝40 萬(wàn)元以上。“復(fù)墾券”的價(jià)格則明顯低于“集地券”成交價(jià)，以2016 年為例，初次“復(fù)墾券”拍賣(mài)以每畝30 萬(wàn)元的熔斷價(jià)格全部賣(mài)出，但遠(yuǎn)低于義烏的兜底回購(gòu)價(jià)格，二者之間差距較大。此外，“集地券”初次交易的增值收益，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定返還相應(yīng)主體，“集地券”屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織的歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，宅基地權(quán)利人的收益集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)扣除10%提純收益，剩余部分歸個(gè)人所有。村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織的收益應(yīng)當(dāng)按照規(guī)則使用，實(shí)行臺(tái)賬管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，主要用于農(nóng)民社保、村莊建設(shè)等方面。而“復(fù)墾券”的收益主要?dú)w政府和農(nóng)戶(hù)所有，溢價(jià)部分一次性返回貧困農(nóng)戶(hù)，用于后續(xù)搬遷和安置活動(dòng)，剩余部分交由政府統(tǒng)籌使用，主要用于償付建檔立卡農(nóng)戶(hù)復(fù)墾費(fèi)、搬遷貸款等活動(dòng)，取之于民，用之于民，實(shí)現(xiàn)一舉多贏。

（四）探索票券利用和再利用的方式

“集地券”和“復(fù)墾券”的利用可分為直接方式和間接方式兩種。直接利用主要是指項(xiàng)目建設(shè)，進(jìn)而消耗土地節(jié)余指標(biāo)。義烏的直接利用方式較為多元化，申請(qǐng)項(xiàng)目建設(shè)只需簡(jiǎn)單進(jìn)行臺(tái)賬登記即可，對(duì)于無(wú)法通過(guò)交易取得“集地券”的可以申請(qǐng)預(yù)支，從而極大釋放了“集地券”的活力。相較“集地券”而言，“復(fù)墾券”直接利用的方式相對(duì)單一，且必須“持券準(zhǔn)入”，缺乏靈活性。A 券的購(gòu)買(mǎi)者主要是鄭州房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，因而只能用于商品住宅建設(shè)，從而限制了其他用途;B 券的購(gòu)買(mǎi)者主要是縣級(jí)政府和政府批準(zhǔn)的園區(qū)，因而同樣限定了土地節(jié)余指標(biāo)的用途和項(xiàng)目建設(shè)類(lèi)型。從短期來(lái)看，“復(fù)墾券”無(wú)疑能夠發(fā)揮籌措資金的功效，但是能否長(zhǎng)期持續(xù)有效尚待進(jìn)一步觀察。對(duì)于不愿從事項(xiàng)目建設(shè)的持券人，可以通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)土地指標(biāo)的間接利用。間接利用的成效取決于市場(chǎng)化程度。義烏市場(chǎng)化程度較高，持券人可以將“集地券”存儲(chǔ)到管理平臺(tái)，獲取利息收益;可以持券向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押貸款，獲取信貸資金;也可根據(jù)政府規(guī)定進(jìn)行兜底回收、轉(zhuǎn)讓等。存儲(chǔ)、質(zhì)押、回收、轉(zhuǎn)讓等有效嘗試豐富了“集地券” 的內(nèi)涵和功能，開(kāi)辟了“集地券”價(jià)值實(shí)現(xiàn)的渠道和路徑。“復(fù)墾券”的市場(chǎng)化程度較低，購(gòu)買(mǎi)A 券的房地產(chǎn)企業(yè)僅可兜底回購(gòu)或收儲(chǔ)不可私自轉(zhuǎn)讓?zhuān)狈|(zhì)押的嘗試。但是，“復(fù)墾券”實(shí)現(xiàn)域內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑的同時(shí)，能夠適當(dāng)進(jìn)行省內(nèi)跨域流轉(zhuǎn)。除預(yù)留自身城市建設(shè)用地指標(biāo)之外，剩余的土地指標(biāo)可以通過(guò)省、市交易平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨市交易，對(duì)于促進(jìn)政策質(zhì)效提升具有重要的作用。

四、宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的演進(jìn)

宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的流程模式大致包括“產(chǎn)生—交易—利用”三個(gè)環(huán)節(jié)。從階段論入手，梳理出“集地券”和“復(fù)墾券”的故事線，從而進(jìn)行分析論述。二者共同的流程模式如圖2 所示。

（一）產(chǎn)生階段：土地整治復(fù)墾流程

宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的產(chǎn)生階段是“集地券”“復(fù)墾券”后續(xù)運(yùn)作的首要環(huán)節(jié)。二者生成路徑大致可細(xì)化為：申請(qǐng)—審核—復(fù)墾—驗(yàn)收—發(fā)券等具體步驟。

“集地券”的產(chǎn)生以復(fù)墾為前提條件。具有復(fù)墾意向的主體按照規(guī)定和程序向政府部門(mén)提交相應(yīng)的材料。鎮(zhèn)政府或街道辦根據(jù)提交的資料進(jìn)行初步審查，并通過(guò)實(shí)地考察研判是否具備復(fù)墾條件，能否取得預(yù)期效果。若符合復(fù)墾規(guī)定則委托專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)繪，并及時(shí)編制規(guī)劃，以便向上級(jí)部門(mén)報(bào)備。自然資源和規(guī)劃局作為負(fù)責(zé)“集地券”頒發(fā)的主體，在收到鎮(zhèn)政府審批請(qǐng)求后需要進(jìn)一步審查。著重對(duì)鎮(zhèn)政府提交的規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目資金概算、村委會(huì)提議進(jìn)行研討，輔之實(shí)地調(diào)查走訪和勘探論證，并將符合條件的復(fù)墾申請(qǐng)報(bào)市政府批復(fù)。市政府作出復(fù)墾批示的同時(shí)，必須明確施工單位和監(jiān)理單位，從而確保復(fù)墾有序開(kāi)展。對(duì)于按期竣工的復(fù)墾項(xiàng)目，還需按程序進(jìn)行驗(yàn)收。鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)初次驗(yàn)收，由自然資源和規(guī)劃局、專(zhuān)家等構(gòu)成的驗(yàn)收小隊(duì)負(fù)責(zé)二次驗(yàn)收。對(duì)于驗(yàn)收不合格的地塊督促進(jìn)行整改，對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)的出具合格文件，作為“集地券”發(fā)放的重要依據(jù)。

“復(fù)墾券”政策設(shè)定的出發(fā)點(diǎn)在于助力脫貧攻堅(jiān)的實(shí)現(xiàn)，在于為易地搬遷籌措資金。對(duì)于符合規(guī)定的地區(qū)農(nóng)民可以通過(guò)提出申請(qǐng)的方式退出復(fù)墾。權(quán)利人將申請(qǐng)材料遞交給政府以后，政府部門(mén)需要組織專(zhuān)人及時(shí)對(duì)材料進(jìn)行審核。重點(diǎn)論證是否屬于扶貧和搬遷的政策設(shè)定范圍，是否具有使用權(quán)人主體資格，是否具備土地復(fù)墾條件及能否達(dá)到預(yù)期利用效果等內(nèi)容。對(duì)于合規(guī)的申請(qǐng)及時(shí)組織專(zhuān)人實(shí)地測(cè)繪并編制規(guī)劃，對(duì)于未通過(guò)的申請(qǐng)予以駁回。根據(jù)政府制定的統(tǒng)一規(guī)劃有序進(jìn)行騰退工作，從而確保易地搬遷和拆舊備墾的順利實(shí)現(xiàn)。復(fù)墾項(xiàng)目實(shí)施要與土地騰退工作相銜接，并實(shí)現(xiàn)專(zhuān)人負(fù)責(zé)、全程監(jiān)督，以確保復(fù)墾工作保質(zhì)保量完成。項(xiàng)目復(fù)墾完成之后成立驗(yàn)收工作組，對(duì)復(fù)墾質(zhì)量進(jìn)行全方位測(cè)算，驗(yàn)收不合格的進(jìn)行返工再墾，驗(yàn)收通過(guò)的出具合格證明以備發(fā)放“復(fù)墾券”。

（二）交易階段：權(quán)利轉(zhuǎn)移交易流程

宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的交易階段是“集地券”“復(fù)墾券”有序運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵流程。票券交易必須在政府搭建的專(zhuān)門(mén)交易平臺(tái)上進(jìn)行，從而避免“尋租”造成的市場(chǎng)秩序動(dòng)蕩和資源的不必要浪費(fèi)。

“集地券”的交易主要分為兩種：初次交易和再次流轉(zhuǎn)。具有交易意向的持券人，需要在政府搭建的“集地券”交易平臺(tái)按規(guī)定提交申請(qǐng)材料以備后臺(tái)審核、組織競(jìng)買(mǎi)。意向競(jìng)買(mǎi)人也需要根據(jù)平臺(tái)要求提交競(jìng)買(mǎi)申請(qǐng)，并在通過(guò)平臺(tái)資格審查的基礎(chǔ)上按時(shí)參加交易平臺(tái)組織的競(jìng)買(mǎi)活動(dòng)。“集地券”的價(jià)格應(yīng)由自然資源和規(guī)劃局根據(jù)市場(chǎng)行情適當(dāng)定價(jià)，以維護(hù)交易雙方的合法權(quán)益。競(jìng)買(mǎi)方式主要分為拍賣(mài)和掛牌兩種，平臺(tái)可根據(jù)交易面積、競(jìng)買(mǎi)人數(shù)等實(shí)際情況靈活調(diào)整競(jìng)買(mǎi)方式。若交易成功則直接簽訂合同，及時(shí)結(jié)清價(jià)款，完成權(quán)屬變更登記并實(shí)現(xiàn)票券轉(zhuǎn)移。若未達(dá)成交易，允許持券人在“集地券”兩年有效期內(nèi)擇期交易，或者政府進(jìn)行兜底回購(gòu)，以確保持券人的既得利益。而對(duì)于通過(guò)初始交易取得“集地券”且暫時(shí)無(wú)法直接利用的競(jìng)買(mǎi)人而言，可以通過(guò)再次流轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)“集地券”的二次交易。

“復(fù)墾券”交易同樣需要由具有交易意愿的持券人提出申請(qǐng)。政府部門(mén)根據(jù)呈報(bào)資料的完整性、真實(shí)性以及可行性開(kāi)展立項(xiàng)審查工作，邀請(qǐng)具有競(jìng)買(mǎi)資格的競(jìng)買(mǎi)人按規(guī)定程序參加拍賣(mài)活動(dòng)。競(jìng)拍機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)當(dāng)由政府指定，國(guó)土資源部門(mén)、發(fā)改委等部門(mén)協(xié)調(diào)配合，并根據(jù)市場(chǎng)情況指定最低保護(hù)價(jià)格。國(guó)土資源開(kāi)發(fā)投資中心主要負(fù)責(zé)拍賣(mài)工作，明確交易標(biāo)的，并對(duì)交易起始價(jià)、最高封頂價(jià)等實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)控，以確保交易雙方的合法權(quán)益。對(duì)于達(dá)成交易的合法行為，需要及時(shí)組織有關(guān)人員簽訂交易合同，并由國(guó)土資源部門(mén)作出相應(yīng)的核銷(xiāo)登記，明晰“復(fù)墾券”臺(tái)賬變化，以備后續(xù)工作的開(kāi)展。對(duì)于暫時(shí)未達(dá)成交易的“復(fù)墾券”，允許持券人延期交易，在規(guī)定有效期內(nèi)仍未交易的“復(fù)墾券”，最后由政府兜底回購(gòu)并用于自身發(fā)展建設(shè)，或者由國(guó)土資源開(kāi)發(fā)投資管理中心兜底收儲(chǔ)，擇機(jī)投放市場(chǎng)再次交易。交易雙方簽訂合同后，“復(fù)墾券” 也隨之轉(zhuǎn)移，新的持券人也就獲得了相應(yīng)的用地指標(biāo)，從而獲得了持券準(zhǔn)入和準(zhǔn)用的資格。

（三）利用階段：土地盤(pán)活利用流程

宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的利用階段是“集地券”“復(fù)墾券”效應(yīng)發(fā)揮的核心步驟。只有將其動(dòng)起來(lái)、用起來(lái)、活起來(lái)，才能契合設(shè)計(jì)的初衷，真正激發(fā)土地活力，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和社會(huì)共同富裕二者質(zhì)效的雙重提升。

“集地券”持券人要想合法使用票券必須向政府提出申請(qǐng)。市政府首先根據(jù)持券人提交的審核材料進(jìn)行審查，重點(diǎn)考察用途是否合乎土地整體規(guī)劃，是否遵守農(nóng)地轉(zhuǎn)用條件等方面的內(nèi)容。對(duì)于符合規(guī)定的申請(qǐng)，申請(qǐng)材料和審查意見(jiàn)被轉(zhuǎn)交到專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)“集地券”管理的自然資源和規(guī)劃局。自然資源和規(guī)劃局根據(jù)持券人的設(shè)計(jì)規(guī)劃和土地用途，并結(jié)合市政府批復(fù)完成臺(tái)賬登記工作，即“集地券”數(shù)量必須與建設(shè)面積掛鉤，實(shí)現(xiàn)增補(bǔ)動(dòng)態(tài)平衡。根據(jù)自然資源和規(guī)劃局臺(tái)賬對(duì)全市“集地券”進(jìn)行統(tǒng)一管理，并對(duì)合規(guī)的持券人申請(qǐng)及時(shí)回復(fù)，從而確保“集地券”的有效、有序利用。票券利用的形式和途徑呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，除最基本的項(xiàng)目建設(shè)外，“集地券”的存儲(chǔ)、質(zhì)押等新形式也逐漸被開(kāi)發(fā)出來(lái)，極大豐富了“集地券”的功能。同時(shí)，這也反過(guò)來(lái)調(diào)動(dòng)了村民退出復(fù)墾的積極性，進(jìn)一步釋放了土地的紅利。“集地券”使用之后持券人也需到自然資源和規(guī)劃局完成注銷(xiāo)登記，從而保證新“集地券”的有效進(jìn)入;有效期內(nèi)未用完的“集地券”可以申請(qǐng)政府回購(gòu)，從而更好地保障權(quán)利人的正當(dāng)權(quán)益。

“復(fù)墾券”的利用是煥發(fā)閑置土地資源生機(jī)與活力的關(guān)鍵。持券人根據(jù)自我規(guī)劃的發(fā)展“藍(lán)圖”向有關(guān)部門(mén)提交材料以供政府審查。在征得政府同意后，持券人需要在“復(fù)墾券”規(guī)定期限內(nèi)進(jìn)行使用，一般為2 年有效期。在此期間，申請(qǐng)人可以進(jìn)行一系列的項(xiàng)目建設(shè)，如房產(chǎn)開(kāi)發(fā)、民生安置等活動(dòng)。無(wú)“復(fù)墾券”使用意愿的企業(yè)，也可以通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)讓必須以向國(guó)土資源部門(mén)提出申請(qǐng)并完成登記為前提，轉(zhuǎn)讓后也要在10個(gè)工作日完成。而有效期內(nèi)未完成使用的“復(fù)墾券”可以通過(guò)申請(qǐng)延期繼續(xù)利用，或者政府直接兜底回收。其處理方式有兩種：一是政府購(gòu)買(mǎi)并用于自身的發(fā)展建設(shè);二是由國(guó)土資源開(kāi)發(fā)投資中心進(jìn)行收儲(chǔ)，并根據(jù)市場(chǎng)情況擇機(jī)進(jìn)行投放，實(shí)現(xiàn)再次交易。總之，“復(fù)墾券”的有效利用使得土地真正發(fā)揮了“真金白銀”的作用，取得了實(shí)實(shí)在在的成效。

五、宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的運(yùn)行機(jī)制

宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的核心在于土地節(jié)余指標(biāo)，“集地券”“復(fù)墾券”二者的運(yùn)作流程中蘊(yùn)含著人、地、權(quán)、利要素，四維之間有機(jī)組合構(gòu)成了不同要素組態(tài)，打造出誘導(dǎo)、整治、競(jìng)合、契約、分配、共享等多種運(yùn)作機(jī)制，機(jī)制之間的相互耦合為政策長(zhǎng)效運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)，如圖3 所示。

（一）誘導(dǎo)機(jī)制

宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的誘導(dǎo)機(jī)制是調(diào)動(dòng)主體積極性最有效的柔性策略。閑置宅基地的退出復(fù)墾建立在自愿的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)募?lì)誘導(dǎo)是調(diào)動(dòng)土地權(quán)屬主體退出積極性的重要手段，誘導(dǎo)機(jī)制的關(guān)鍵在于動(dòng)之以情，曉之以理，許之以利。首先，“集地券”“復(fù)墾券”都是針對(duì)兩地土地利用現(xiàn)狀進(jìn)行的有效嘗試。政策設(shè)計(jì)的初衷在于保障土地權(quán)屬的合法權(quán)益，改善農(nóng)民的生活質(zhì)量，邁向共同富裕的新征程，契合政府為人民服務(wù)的宗旨，富含人情味。多途徑、多樣化的政策宣傳推介能夠引發(fā)群眾的情感共鳴，消解阻尼因素，從而獲得主體的心理認(rèn)同感和政策支持力。其次，閑置宅基地退出是國(guó)家土地改革的重大方略，是地方政府深化宅基地“三權(quán)”分置改革的政策規(guī)劃[14] 。自愿退出閑置宅基地不僅是對(duì)政府工作支持的體現(xiàn)，更是公民作為社會(huì)一分子為國(guó)家建設(shè)應(yīng)盡的義務(wù)。從家國(guó)情懷、民族大義、社會(huì)責(zé)任等方面曉之以理，以柔性手段調(diào)動(dòng)退出意愿。最后，宅基地閑置制約了農(nóng)村用地價(jià)值和效用的有效發(fā)揮，造成了資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。以退出復(fù)墾流轉(zhuǎn)入市的方式能夠獲取豐厚的貨幣回報(bào)和投資收益，且政府的兜底機(jī)制能夠有效保障農(nóng)民的合法權(quán)益，因而流轉(zhuǎn)入市不失為一條拓展農(nóng)民收入的重要途徑。

（二）整治機(jī)制

農(nóng)地整治是土地再利用的基礎(chǔ)[15] 。整治復(fù)墾的土地來(lái)源是指具有整治復(fù)墾潛力，預(yù)期符合驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)且具備耕種條件的農(nóng)村土地，包括以閑置農(nóng)村宅基地為主，廢棄工礦用地、集體建設(shè)用地等為輔的其他閑置土地。閑置土地資源只有歷經(jīng)退出、復(fù)墾、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)才能最終實(shí)現(xiàn)土地整合。但是，兩地閑置土地的分散化、細(xì)碎化等問(wèn)題加大了農(nóng)民自我退出復(fù)墾的難度，完全依靠個(gè)人力量不僅成本較大，而且復(fù)墾質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)也難以有效把控。因而，亟需建立合理的資源整治機(jī)制。政府必須統(tǒng)一負(fù)責(zé)資源整合，統(tǒng)籌規(guī)劃土地整治工作，包括配置專(zhuān)門(mén)的勘探、監(jiān)理、施工、驗(yàn)收機(jī)構(gòu)，從而確保標(biāo)準(zhǔn)的一致性、成本的最小化。土地整治的目的在于實(shí)現(xiàn)土地資源效用的最大化，完備的規(guī)劃設(shè)計(jì)既是資源整合的參照依據(jù)，更是農(nóng)民權(quán)益的有效保障。閑置土地資源經(jīng)過(guò)整合能夠生成土地節(jié)余指標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)后續(xù)時(shí)間、空間上的轉(zhuǎn)移利用。土地整治機(jī)制能夠有效保障農(nóng)地整治效力，從而為“集地券”“復(fù)墾券”的生根發(fā)芽開(kāi)花結(jié)果打下基礎(chǔ)。

（三）競(jìng)合機(jī)制

宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的競(jìng)合機(jī)制是組織網(wǎng)絡(luò)中合作和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系集合[16] 。土地節(jié)余指標(biāo)直接與城市建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，競(jìng)合機(jī)制的構(gòu)建確保了交易的有序進(jìn)行。一方面，土地節(jié)余指標(biāo)作為一項(xiàng)重要的稀缺資源，需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)獲取。交易平臺(tái)統(tǒng)一負(fù)責(zé)競(jìng)買(mǎi)工作，并結(jié)合實(shí)際情況采取招標(biāo)交易、競(jìng)拍交易的手段。保護(hù)價(jià)和封頂價(jià)的價(jià)格設(shè)定既保障了持券人的合法權(quán)益，又避免了過(guò)度市場(chǎng)化造成的失序。另一方面，競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)兼顧合作共贏。持券人、競(jìng)買(mǎi)人、交易平臺(tái)三方合作共促土地節(jié)余指標(biāo)交易的完成。交易平臺(tái)作為交易主客體之間溝通的橋梁和紐帶，發(fā)揮了必要的中介優(yōu)勢(shì)。交易雙方與平臺(tái)之間的合作是確保交易正常進(jìn)行的基礎(chǔ)和前提。交易規(guī)則、競(jìng)買(mǎi)時(shí)間與場(chǎng)所、成交價(jià)格等都需各方協(xié)商合作，交易的全流程建立在合作的基礎(chǔ)上，唯有合作才能利益共享。競(jìng)合機(jī)制既強(qiáng)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)，更注重有機(jī)合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“集地券”“復(fù)墾券”的有序交易。

（四）契約機(jī)制

宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的契約機(jī)制是保障交易主客體之間權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范與約束彼此行為的制勝法寶。土地節(jié)余指標(biāo)交易的最終達(dá)成必須落實(shí)在契約合同層面。持券人和競(jìng)買(mǎi)人只有簽訂交易合同，才能實(shí)現(xiàn)二者之間權(quán)利的轉(zhuǎn)移和讓渡，交易雙方才能結(jié)清價(jià)款，并且也為后續(xù)可能存在的糾紛解決提供判決依據(jù)，公平保障雙方的合法權(quán)益。競(jìng)買(mǎi)人與交易平臺(tái)同樣需要簽訂契約。意向競(jìng)買(mǎi)人根據(jù)交易平臺(tái)發(fā)布的公告公示提供必要的資料，并簽訂競(jìng)買(mǎi)合同、交納適當(dāng)保證金，契約的存在意味著競(jìng)買(mǎi)人必須遵守平臺(tái)交易規(guī)則，限制了暗箱操作、非法尋租的空間。違約成本和法律懲處的存在，能夠更好地規(guī)范交易活動(dòng)，營(yíng)造清朗的競(jìng)買(mǎi)氛圍。由于人的有限理性和社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜多變，契約機(jī)制極大降低了政府監(jiān)管和治理的成本，保障了交易平臺(tái)的服務(wù)質(zhì)量，維護(hù)了交易雙方的正當(dāng)利益。

（五）分配機(jī)制

建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益和既得權(quán)利分配機(jī)制是保障土地權(quán)屬主體合法權(quán)益的前提，從而有效助力鄉(xiāng)村振興。其一，探尋土地節(jié)余指標(biāo)更優(yōu)的生財(cái)之道。一方面，土地節(jié)余指標(biāo)交易產(chǎn)生的溢價(jià)收益應(yīng)該根據(jù)“集地券”“復(fù)墾券”的制度設(shè)計(jì)按比例返還土地權(quán)屬主體。另一方面，土地節(jié)余指標(biāo)直接利用和間接利用產(chǎn)生的項(xiàng)目建設(shè)收益、投資分紅收益等二次收益同樣需要合理分配。其二，完善具體權(quán)利的更優(yōu)配置。利用階段的資格權(quán)是使用權(quán)的基礎(chǔ)，持券準(zhǔn)入才能持券準(zhǔn)用。“集地券”資格權(quán)、使用權(quán)的范圍較為寬泛。農(nóng)民、企業(yè)、政府等合法主體原則上都可獲得資格權(quán)。 “復(fù)墾券”在資格權(quán)、使用權(quán)的主體范圍、利用方式等方面相對(duì)狹窄。具有A 券資格權(quán)、使用權(quán)的主體特指房地產(chǎn)企業(yè)，而縣級(jí)政府則是B 券資格權(quán)的主體，具有明顯的主體單一性、應(yīng)用局限性、行政強(qiáng)制性等欠缺。土地增值收益和資格權(quán)、使用權(quán)分配是土地節(jié)余指標(biāo)利用的核心命題，打造公平合理的分配機(jī)制有助于“集地券”“復(fù)墾券”的長(zhǎng)效穩(wěn)定。

（六）共享機(jī)制

共享發(fā)展理念是黨的發(fā)展理念的新突破，信息資源共享才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果共享。其一，土地節(jié)余指標(biāo)的利用必然涉及信息資源的共享。農(nóng)民、企業(yè)、政府等不同主體之間都擁有獨(dú)特的背景、資源和能力，服務(wù)平臺(tái)通過(guò)整合市場(chǎng)數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)信息資源共享，實(shí)現(xiàn)了資源互補(bǔ)和利用，提升了個(gè)體和組織能力，為其有機(jī)合作打下了基礎(chǔ)。其二，發(fā)展成果的共享。土地節(jié)余指標(biāo)的利用具有一舉多得的功效。一方面，土地增值收益為農(nóng)村注入了發(fā)展活力，化解了資源閑置造成的浪費(fèi)，提升了農(nóng)村生活品質(zhì);另一方面，土地增值收益為城市提供了數(shù)量可觀的建設(shè)用地指標(biāo)，打破了用地緊張的困局，“城市病”得到有效緩解[17] 。土地、資金能夠有效在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，打破了長(zhǎng)期二元對(duì)立格局，締造了城市反哺農(nóng)村、農(nóng)村支持城市的新型合作共贏模式。共享機(jī)制蘊(yùn)含著共建、共享、共富的發(fā)展理念，契合了政策設(shè)計(jì)的初衷，真正實(shí)現(xiàn)了發(fā)展成果由人民共享。

六、結(jié)論與討論

本文運(yùn)用雙案例分析方法對(duì)“集地券”和“復(fù)墾券”兩種不同的宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易模式進(jìn)行深入分析和研究，進(jìn)而得出如下結(jié)論：

1. 宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易作為“集地券”和“復(fù)墾券”的實(shí)質(zhì)核心，蘊(yùn)含著深厚的邏輯內(nèi)涵。增減掛鉤、占補(bǔ)平衡是宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的基本原則;土地節(jié)余指標(biāo)交易是宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的外在表征;土地增值收益分配是宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的內(nèi)在核心;票券利用和再利用是宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的根本目標(biāo)。

2. “產(chǎn)生—交易—利用” 的階段劃分是“集地券”和“復(fù)墾券”的邏輯脈絡(luò)。產(chǎn)生階段是前提基礎(chǔ)，完成節(jié)余指標(biāo)的生成配置;交易階段是關(guān)鍵樞紐，保障相關(guān)主體的合法權(quán)益;利用階段是必要程序，完成盤(pán)活利用的政策使命。三大流程之間的無(wú)縫銜接、環(huán)環(huán)相扣助推土地資源優(yōu)化配置和沉睡資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

3. “人—地—權(quán)—利” 四位一體與誘導(dǎo)、整治、競(jìng)合、契約、分配、共享機(jī)制之間的互嵌、耦合共同構(gòu)建了“集地券”“復(fù)墾券”長(zhǎng)效的運(yùn)作機(jī)制。四位一體的理論和六大運(yùn)作機(jī)制貫穿在宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的整個(gè)流程中。產(chǎn)生階段注重激勵(lì)誘導(dǎo)+土地整治機(jī)制的作用;交易階段側(cè)重競(jìng)合發(fā)展+契約治理機(jī)制的運(yùn)用;利用階段強(qiáng)調(diào)權(quán)利分配+共建共享機(jī)制的功效。各維度、各階段、各機(jī)制之間的相互銜接、有機(jī)組合確保了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

總之，兩種模式各具特色。“集地券”是宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行的探索嘗試，實(shí)現(xiàn)了臺(tái)賬登記的創(chuàng)新，具有市場(chǎng)化程度高等優(yōu)勢(shì)。“復(fù)墾券”則是脫貧攻堅(jiān)和土地利用有機(jī)結(jié)合的創(chuàng)舉，細(xì)致地劃分A、B 券，拓寬脫貧攻堅(jiān)資金籌措渠道的同時(shí)兼顧促進(jìn)指標(biāo)跨域流轉(zhuǎn)等功能，走出了一條新道路。但是，兩種模式同樣存在短板和不足，需要在實(shí)踐中有針對(duì)性地繼續(xù)完善和改進(jìn)，從而確保政策的長(zhǎng)效性。宅基地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易的嘗試能夠有效助力農(nóng)村閑置土地再利用和價(jià)值發(fā)揮，各地方政府既要因地制宜、相機(jī)抉擇，又要取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互借鑒，從而實(shí)現(xiàn)閑置土地資源的優(yōu)化配置，煥發(fā)“沉睡資產(chǎn)”的生機(jī)與活力。

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責(zé)任編輯：張 然