論行政機關的自我規制

趙子謀

一、 行政機關自我規制的理論依據

(一)行政機關自我規制的概念厘定

行政機關的自我規制是指行政機關主動地限制其行政行為的范圍和方式,使其行政權在法律和理性的框架內運行的一種自律行為。[1]從規制的主客體角度看,在行政機關內部,行政機關既是監督主體,又是監督對象。[2]在現代行政對于行政一體化的基本要求下,行政系統內部各個機關之間需對解決爭議、責任承擔等問題協調一致,共同建設高效便民的服務型政府。行政主體作出行政行為的獨立性決定了行政責任的獨立性,但在自我規制的視角下行政機關的軟責任的對外效果較弱,過度強調主體的獨立性不利于行政機關之間的有效組織性,弱化了上級機關的責任,背離了自我規制的初衷。行政權來自國家權力機關的授權,其屬性決定了其自我規制只能針對行政權本身開展,對立法、司法權等無權干涉。根據行政法理論通說,行政機關作出的行政行為一般情況下有三種類型的效力:合法有效的行政行為、無效的行政行為、有瑕疵的行政行為。盡管行政法領域對后兩者的范圍界定存在諸多爭議,但并不影響行政主體對行為本身存在錯誤的認定。因此,行政機關的自我規制的主體是作出行政行為的行政機關自身,還包括行政一體化框架下對負有監督管理責任的上級行政機關、法律法規授權的組織等,而自我規制的客體包括無效和有瑕疵的行政行為。

行政機關與組織對自身可能存在的違法或不當行為進行自我監督和自我整改的過程稱為行政機關的自我規制。規制(Regulation)一詞在經濟學領域常用來表示政府根據一定的規則對市場主體進行干預,有時也與管制(Control)一詞混用。塞爾茲尼克將規制定義為公共機構對具有社會價值的活動進行持續和集中的控制。自我規制的最顯著特征在于其自愿性,也即并非受到外部力量的強制,而是自愿地、主動地、自覺地、及時地調整權力的運用和效果,以實現既定的目標。自我規制包括自律的含義,但不能把行政機關的自我規制等同于行政機關的自律。行政機關的自我規制的本質是遵循良法善治的要求,實現實質法治的目標,而行政機關的自律是“自己約束自己”,實現合法行政的標準。可以看出,行政機關的自我規制在行政機關的自律的基礎上還需具備更高的主觀能動性和道德水準,在合法性的基礎上追求合理性、預防性和糾正性。

(二)行政機關自我規制的必要性

行政機關自我規制是現代政府職能擴張的必然要求。現代政府相較封建政府進行社會管理時須對民主、自由等價值做出相當的回應。隨著行政事務的高度復雜化、專業化,行政組織與行政權不可避免地走向擴張,立法權是最有力的外部規制力量,但因其固有的滯后性和無法應對公共行政事務的快速變化,而不得不為行政權留下較大的裁量空間或委任其較大立法權。自我規制正是在立法權等外部規制能力衰退的背景下產生的傳統行政規制的替代手段。對行政權力與行政組織進行全方位全過程的監督與控制,這必然要求行政權力與行政組織在遵循合法行政原則的基礎上接受合理行政原則的約束。

行政機關自我規制是市場經濟法治化視角下制衡行政自益的客觀需求。具體行政行為并非由行政機關作為集體身份的統一體作出,而是由具體行政人員在權衡利益之后以行政機關之名作出,行政人員在執法過程中考慮的當然是個人利益的最大化。[3]如在市場監管領域,行政人員既充當裁判又充當運動員,是為行政權的自我增益現象,即行政權與公民權失衡后外部規制缺位的表征之一。合法性的內在標準是正當性,不具有正當性的法就不是良法,行政權的自我增益實則是顯失正當性地與民爭利,在外部規制缺位的背景下行政機關的自我規制即成為行政權善治的必由之路。

居輔助性地位的自我規制有助于居主要地位的外部規制作用的發揮。缺乏系統性與制度剛性的自我限權決定了行政機關的自我規制相對于外部規制的軟法性質與輔助性質。但社會體系中任何子系統在運行過程中都具有某種程度的自治屬性,這種自治屬性為外部控制進入該系統設置了障礙。[4]任何一個行政機關作為子系統的功能與自身結構的獨特性都會衍生出與另一個行政機關不完全相同的運作機理,形成了區分此與彼的邊界。理論上想要只憑外部規制達到最優規制狀態需要逐一施加彼此不同的控制手段,但這顯然有違效率原則,因此,作為信息中介的自我規制將具有普遍性的外部規制轉換為符合自身獨立性的制度語言,對前者的發揮具有促進作用。

二、 行政機關自我規制的現實困境

(一)外部制度保障的缺位

現行法律和行政法規中對于無效和有瑕疵的行政行為大多著眼于上級行政機關或監察機關的規制(1)《中華人民共和國行政處罰法》第76規定由上級行政機關或有關機關責令改正的情形。《中華人民共和國行政許可法》第69條、第71條、第72條、第74條規定針對違法設立、實施行政許可的行為,上級行政機關或者監察機關應當責令改正或撤銷。《中華人民共和國行政強制法》第61條、第62條、第64條規定違法實施行政強制的責令改正責任。《政府督察工作條例》第19條規定政府督查機構可以根據督查結論,提出改變或者撤銷本級或者下級人民政府及其所屬部門不適當的決定、命令等規范性文件的建議。,缺乏作出行政行為的行政機關自身主動規制的具體規定,僅在《中華人民共和國行政處罰法》第75條規定行政機關審查發現行政處罰有錯誤的應當主動改正,該條規定過于含混簡略而無法為行政機關自我規制提供具體的規范指引。2008年,湖南省頒布我國第一部行政程序規范《湖南省行政程序規定》,此后其他省、市也陸續出臺相關的地方性程序規范。2021年,江蘇省南通市發布《關于加強行政行為自我糾正的實施意見》,對行政機關自我糾錯予以規定。有關規范即使制度化后成為地方法規或政府規章,亦會因規范的效力位階較低而影響自我規制制度的實施效果,規章在法院對行政行為合法性的司法審查時僅為可以斟酌適用的依據。行政行為自我糾正不僅應當有白紙黑字的規定、完備的制度規范,更重要的是應當確保這些基本原則和規定具有直接的約束力和司法適用效力。[5]

(二)自我限權的動力困境

工具主義視角下理想的科層結構將排除行政人員對行政行為的私利與非理性部分,但這顯然是不可能的。行政機關的自我規制需要回答行政人員為什么要主動限制自己的權力這個問題。行政人員的“經濟人屬性”影響自由裁量權的行使難以從外部的立法、司法甚至輿論控制獲得穩定有效的監督,權力分立與行政機關內部的激勵機制亦難以保證行政人員完全按照法律法規和政策的應然路徑行事,對行政領導過大的自由裁量權的監督往往流于形式,進而產生權力尋租的灰色空間。行政機關自我規制游離于法治軌道之外增強了執法實踐中的自我限權的任意性與復雜程度,部分行政人員寧愿承擔敗訴、處罰等不利后果,也要對行政行為本身的錯誤置若罔聞,或為逃避責任互相推諉,或以承擔較小責任的方式逃避更大責任,或沒有正當依據肆意濫用裁量權。行政機關的自我規制需要首先對規制的啟動程序和方式進行制度安排。

(三)自我規制與確定力的緊張關系

行政機關自我規制的對象包括無效和有瑕疵的行政行為,針對后者時即產生與行政行為的確定力之間的緊張關系。除明顯重大違法的無效行政行為外,行政行為一旦作出便推定為合法、有效,任何組織和個人都應服從,即具有確定力、拘束力和執行力,旨在保障其穩定性與嚴肅性,非因法定原因并經法定程序不得任意更改和撤銷。若允許行政機關以自我規制為由任意更改、撤銷其行政行為,有違法的安定性原則和保護相對人信賴利益原則。最高法院在“焦志剛訴和平公安分局治安管理處罰決定行政糾紛案”中肯定了行政撤銷權的行使必須受到行政行為實質確定力的限制,“依法作出的行政處罰決定一旦生效,其法律效力不僅及于行政相對人,也及于行政機關,不能隨意被撤銷,已經生效的行政處罰決定如果隨意被撤銷,也就意味著行政處罰行為本身帶有隨意性,不利于社會秩序的恢復和穩定”[6]。行政機關自我規制源于依法行政原則的要求,原則之間的沖突決定了自我規制的法治限度仍需訴諸利益衡量。

三、 行政機關自我規制的制度路徑

(一)行政機關自我規制的基本原則

2023年新修訂的《中華人民共和國行政復議法》為行政機關的糾錯提供了基本指引(2)《中華人民共和國行政復議法》第3條規定,行政復議機關履行行政復議職責,應當遵循合法、公正、公開、高效、便民、為民的原則,堅持有錯必糾,保障法律、法規的正確實施。,為依法行政原則的深化賦予了有錯必糾的新內涵。《法治政府建設實施綱要(2021—2025年)》亦提到行政權力制約和監督全面加強,違法行政行為能夠被及時糾正查處,有錯必糾原則自此得以明確。有錯必糾原則要求行政行為的作出必須符合職權、事實、依據、程序四個要件同時合法,實事求是,有錯必糾。這一原則不僅適用于作出具體行政行為的行政機關,亦包括其上級機關、監察機關和復議機關,但在自我規制話語體系下,做出具體行政行為的行政機關自身需要負有糾錯的首要和主體責任,同時,以更加嚴格審慎的態度兼顧行政行為的確定力、相對人的信賴利益與公共利益。

行政善治原則是正當行政原則在行政自制體系下,實體和程序兩方面的更高層次要求。“政府擁有的一切權力只是為了謀求社會的福利,不應該是專斷的和隨意的。”[7]在實質法治的要求下,以行政機關之名作出行政行為的行政人員受到道德權利的影響,需要通過裁量權在個案中追求結果的公平正義,并最終形成行政善治。具有良善道德的行政人員不僅需要合法地使用行政權力,還需要結合具體案情和行政職業道德,為相對人和公共利益善用行政權力,正確而穩定地符合最大公約數的道德標準。也即行政善治原則需要兼顧合規范性與合道德性,既要防止好心辦壞事,又要防止釣魚式行政,以內心自覺來預防與反省權力運用中的問題。

(二)行政機關自我規制的制度框架

提升自我規制的路徑透明性是平衡確定力與有錯必糾原則矛盾的核心關鍵。“行政行為的重要功能之一在于向民眾宣示‘什么是具體的法’”[8]。行政機關的自我規制不僅僅要糾正行政行為的瑕疵,更重要的是要在行政層面面向民眾定分止爭,做出正確指引。民眾對于不透明的行政行為的撤銷、變更過程中具有當然的懷疑理由,因此,不透明的行政自制既不利于確定力又有損公信力。在行政機關的自我規制的正當程序方面,需要對相關的涉案事實、裁量理由等證據材料進行充分調查,面向相對人和利害關系人時需充分保障其陳述申辯權利,面向社會公眾時除涉密或法律規定的其他情況,應當及時披露,慎思自省,以案釋法,贏取行政自制的正當性以及政府公信力。

在事后規制的層面,需要注重行政自制的方式選擇。方式主要包括撤銷、補正、改變和確認違法等,但由于各方式的法律效果不同,必須根據個案情況審慎選擇,行政行為撤銷后自始不存在,只有在撤銷后影響行政后果的實質公正的或不撤銷會對國家、社會公共利益造成重大損失的才為之,除此之外,需優先選擇其他方式。在事前規制層面,制定行政自制的權力清單制度具有較強建設性。權力清單具有對外的簡政放權功能和對行政機關內部的實體、程序的指引作用,同時作為外部規制的依據,便于與后者相銜接。

四、結論

行政任務的多元化與復雜化使單純的作為硬法的外部控制已經力所不逮,需要作為軟法的自我規制的長足發展予以補充和協調。立足于行政機關作出行政行為的人格性,與外部式、他治相對的內部式、自制在指導、促進、制約行政裁量權方面具有顯著的優勢,但這并不意味著其足以替代外部規制,甚至應當斷定,自我規制需要在外部規制及其效力的實現的前提下進行豐富其內涵與規范,才有發揮其價值,促進權力制約與再平衡的可能。