東盟“中心地位”塑造:現狀分析和路徑探索

姚天培 于騏銘

(格拉斯哥大學,格拉斯哥 G12 8QQ)

東盟(東南亞國家聯盟的簡稱)“中心地位”是一種構建的產物,但它不是“先有理論指導,后有政治實踐”的單純政治藍圖,而是東盟基于自身在區域合作領域中已有的地位和作用,通過官方文件和外交宣傳等方式對這種已有地位進行總結和進一步發展的身份塑造,具有強烈的現實主義和實用主義色彩。東盟“中心地位”與其追求地區合作的宗旨一脈相承,是它的成員國在構建與推進一體化過程中,追求并著力打造的東盟在東亞合作進程中扮演“規范供給者”和“進程設計者”的角色與功能[1]。2007年頒布的《東盟憲章》第一條第十五款寫道,“維護東盟在開放、透明和包容的地區架構中的中心地位和積極作用,作為促進和外部伙伴關系與合作的主要動力”,東盟“中心地位”被正式寫入官方文件(1)參見東盟官網https://asean.org/asean/asean-charter/charter-of-the-association-of-southeast-asian-nations/。,此后的東盟首腦會議主席聲明都不斷提及東盟的關鍵作用。這些內容偶爾會有一個專門的章節或段落,根據區域情況的變化,提供進一步的澄清和更新信息。

東盟在近年的實踐中獲得了組織內外支持,使“中心地位”在區域安全合作、政治對話和經濟合作三大方面有所實際體現。這樣的效果依靠的是兩重政治基礎——自身一體化帶動地區合作機制、求同存異凝聚域內外大國共識。二者既構成東盟“中心地位”的基礎,也隱含著東盟塑造“中心地位”身份的不穩定因素。本文將回顧東盟“中心地位”的塑造過程,剖析其建立基礎以及塑造過程中的機遇和挑戰,并分析中國—東盟關系對東盟“中心地位”的重要性。

一、東盟“中心地位”塑造的基礎

“羅馬非一日建成”,對于東盟來說,“中心地位”不是一蹴而就的,而是在長期的國際互動中逐漸塑造出來的身份認同和實際地位。回顧東盟發展歷史,其塑造“中心地位”的基礎集中表現在以下兩個方面。

(一)東盟的發展與地區合作機制的建立

為了保持與西方世界的戰略聯系,東盟最初由部分東南亞國家以安全為導向建立。在這樣的模式中,東盟成員彼此間合作有限。自二十世紀七十年代以來,多極化趨勢和第三世界的發展改變了東盟的合作規模和關注重點。作為整體,東盟成為東南亞地區最重要的力量,其各成員國隨著東盟一體化進程取得了很多獨自難以取得的成就,從而形成了較強的合作慣性[2],這種慣性為東盟“中心地位”的構建起到了保駕護航的作用。依托東盟這個戰略基點,東南亞11國可以作為一個國際行為體發聲,主導國際事務。“當小國能創造一種大國所缺乏的新型權力資源,并能持久保障和運用這種資源,進而有利于塑造更好的地區秩序時,權力就可能到手了。”[3]由于東亞地區大國云集,無論是其他域內國家還是域外大國,在處理地緣利益時都存在著歷史與現實、情感與利益、權力和地位的糾葛和博弈,阻礙了像歐盟那樣統一的合作結構的出現。東盟與各國關系穩定,沒有競爭關系,可以協調東亞合作,使其成為該地區廣泛接受的參與者,實現“小馬拉大車”,以小國集團的形式主導多個地區合作機制。二十世紀九十年代初,東盟啟動了區域合作,陸續形成多個合作機制并與眾多域外國家建立了對話伙伴關系。

(二)域內外大國的鼓勵與支持

在參與東盟主導地區合作機制的過程中,周邊國家逐步認可了東盟制定的許多地區合作規則,并通過批準和簽署合作文件和國際條約的形式,將這種認可法律化和制度化。美國的認可和參與曾使得東盟在東亞乃至亞太地區的“中心地位”得到了進一步提升,這種參與滿足了美國在東亞乃至世界范圍內謀求影響力的目的。此外,東盟已經與聯合國等國際組織和歐盟等區域聯盟建立了強有力的關系。作為世界性事務的重要參與者,東盟在與其他國家合作的同時擴大了自己的政策觀點、原則和標準,這反過來又提升了東盟在國際社會中的地位和作用。

二、東盟“中心地位”塑造的挑戰

近十年來,東盟“中心地位”的塑造并非一帆風順。隨著東盟成員的增加,其國際利益和戰略重點改變,內部分歧逐漸凸顯,冗余和重復的區域合作機制減緩了區域合作。更為重要的是,隨著國際形勢的變化,尤其是美國的相對衰落和其在亞太的戰略調整,東盟“中心地位”塑造一度陷入困境。

(一)內部分歧與冗雜機制削弱內在支撐

東盟“中心地位”主要表現在政治安全和經濟合作兩個方面,要想在這兩個關鍵領域發揮地區主導作用,自身的政治和經濟合作就需要達到地區內的領先水平。但可惜的是,在經濟合作方面,東盟共同體建設遲遲未能取得重大進展。2007年11月,第13屆東盟峰會通過了《東盟憲章》,納入了組建東盟共同體的戰略目標。這次峰會還批準了《東盟經濟共同體藍圖》,再次強調到2015年建立東盟經濟共同體的目標。然而,這個“內部”的東盟經濟共同體還不足以滿足所有東盟國家的區域經濟一體化需求。經濟一體化的困局使政治合作的進程有所遲滯。東盟自建立以來就一直以確保各成員國的獨立自治性和協商一致的決策方式為榮,但這使得東盟難以產生一個領導性的核心國家,不僅在整合內部意見時困難重重,對外共同發聲時存在協調上的困難,發揮中心地位的作用更是天方夜譚。

內部的分歧蔓延到東盟主導的地區合作機制之中。從二十世紀九十年代至今,東亞地區的眾多經濟和安全合作機制很多都由東盟首倡并建立,如東盟合作論壇,東亞峰會,中國、日本、韓國與東盟的“10+1”“10+3”機制,等等。這些地區合作機制使得東盟在地區事務中具有了較大分量的發言權,但也埋下了隱患:一方面,覆蓋區域和功能相互重疊的機制之間的競爭導致東亞合作進程出現“剎車效應”,這一矛盾在二十世紀初中日關于東亞經濟一體化“10+3”和“10+6”兩個機制之爭上達到頂點[4];另一方面,多個“10+1”分立存在導致自貿協定在東亞地區出現“面條碗效應”(2)“面條碗效應”:亦稱“意大利面條碗”現象(Spaghetti bowl phenomenon),源于巴格沃蒂(Bhagwati)1995年出版的《美國貿易政策》(U.S. Trade Policy)一書,指在雙邊自由貿易協定(FTA)和區域貿易協定(RTA)等特惠貿易協議下,各個協議有著的不同的優惠待遇和原產地規則,就像碗里的意大利面條,一根根地絞在一起。。主導了多個合作機制的東盟到頭來反受其累,相互競爭和重疊的合作機制使得東盟“中心地位”被反復拉扯,成為紙面理論,東亞合作框架的進展脫節令東盟主導的東亞合作進程基本停止。

(二)亞太大國戰略調整造成外部沖擊

隨著東亞國際關系的變化,曾經支持東盟在區域合作中所處“中心地位”的部分國家開始尋求建立自己主導的區域合作體系。例如,美國在2008年公開宣布就其加入跨太平洋戰略經濟伙伴關系(TPP)進行談判。一旦TPP成型,或將改變亞太地區現有經貿格局,深刻影響后危機時代的全球經貿關系和區域經濟合作[5]。TPP明顯會削弱東盟的“中心地位”,因為此時的東盟缺乏與TPP規模和質量相對應的區域一體化機制,已有機制的弊病在外部沖擊下更加明晰地顯示出來。緊接著,美國新提出的“印太戰略”對東盟“中心地位”造成了全方位的沖擊。首先,美國在南海問題等地區爭端中煽風點火,表現出維護東盟利益的姿態,實則破壞了東盟的中立性。其次,隨著“印太戰略”的實施,美國失去了參與東盟主導的地區合作機制的興趣。美國時任總統特朗普缺席了2018年至2019年所有的東盟主導下的地區會議,2019年僅派遣國家安全顧問羅伯特·奧布萊恩(Robert C.O’Brien)代表美國總統參加第十四屆東亞峰會[6]。最后,美國“印太戰略”在東盟成員中有選擇地構建伙伴關系,這使得東盟成員戰略分化進一步擴大,影響了東盟內部團結。概括來說,美國的“印太戰略”逐漸侵蝕了東盟中立原則,沖擊東盟主導的區域機制以及擴大了東盟成員的戰略分化,消解了東盟“中心地位”[7]。

總的來說,為了維護自己岌岌可危的“中心地位”,東盟需要進一步推動內部“求同存異”,彌合成員國之間的政治分歧,促使東盟內部的經濟合作能夠順利推進,并在更大范圍內推動并主導實現地區經濟一體化,整合現有的由東盟主導的合作機制,消除機制冗雜導致的“剎車效應”和“面條碗效應”。同時,東盟還要拿出能夠有效應對域內外大國爭奪東亞一體化進程主導權的措施。

三、重塑東盟“中心地位”的機遇

對于耕耘多年并已有實際成果的東盟來說,塑造“中心地位”的收益大于風險,東盟仍具備擔當地區合作樞紐的能力和意愿。只要東盟自身繼續發展壯大,努力整合冗雜的地區合作機制并讓新機制發揮切實作用,爭取大國維護自身利益和地區穩定的需要支持自己,東盟“中心地位”仍舊大有可為。

(一)探索新的合作模式

實質性的“中心地位”需要得到區域國家的廣泛認可,這種認可從根本上說與加強東盟內部的一體化有關。東盟是否因東亞經濟共同體建設而得到加強,取決于東盟是否在東亞經濟共同體建成之前已經實現了其自身的經濟一體化[8]。為此,東盟加快了內部經濟自貿區的建設,一些醞釀多年的項目得以落實,包括最重要的東盟共同體。2015年12月31日,由東盟時任主席國馬來西亞外交部長阿尼法發表聲明,東盟共同體正式啟動。

東盟經濟自貿區的成型將使東盟更多地以一個成功的經濟組織展現在世人面前,地區經濟合作機制更加完備,東盟在東亞地區經濟合作中的“中心地位”實質上建立起來了。

2012年11月,東盟和中國、日本、韓國、印度、澳大利亞和新西蘭等國家開始了自由貿易協定(FTA)的創建,即《區域全面伙伴關系協定》(RCEP)。這是東盟在地區合作機制上應對“TPP沖擊”的努力。RCEP成員國人口約占全球人口50%(約35億),國內生產總值達23萬億美元、貿易額和吸引外資接近全球三分之一,是當今世界涵蓋人口最多、成員構成最多元的自由貿易協定談判[9]。與TPP協定相比,東盟充分考慮參與一體化的成員國各自的情況,做出了差異性安排。TPP在出臺時就制定了以美國為主導的過高開放要求,讓其他參與國尤其是發展中國家感到難度較大。作為一個野心勃勃的新自貿協定,RCEP整體的開放程度將再上一個新高度,這是東盟已經簽訂的五個雙邊貿易協定所無法比擬的。同時,各成員國的“舒適度和可行性”以及整體進程的“漸進性和過渡性”也納入了考量范圍[10]。這種安排無疑大大降低了談判難度,使各國加入RCEP的意愿更加強烈,對解決方案的主導成為東盟“中心地位”一種無聲的宣告。

(二)駕馭大國的戰略轉移

在維護地區穩定方面,“中心地位”是東盟管理該地區主要大國之間競爭動態的一種方法,有效地減少了區域外重要大國對區域協作的不當參與和干涉的風險。更重要的是,東盟“中心地位”提升了成員國的話語權,維持了東盟在對外關系上相對中立的政策[11]。鑒于地緣政治格局的變化,美國實施的“亞太再平衡戰略”和“印太戰略”遏制中國的意圖變得更加突出。這種情況對東盟的中立原則提出了挑戰,并重新引發了人們對東盟可能在全球大國之間站隊的擔憂。面對局勢變化,中國成為最適合的域外合作對象,因為東盟在東亞必須尋求既有足夠能力維持戰略平衡又不會打壓自己發展的大國來支持。

東盟的“中心地位”被中國的主流媒體描述為實踐中形成的區域合作的中心,并認為這種定位符合該地區合作與發展的現實需求。2016年7月25日,中國外交部長王毅明確表示,中方始終堅定支持東盟的團結壯大,支持東盟共同體建設,支持東盟在區域合作中保持中心地位[12]。當秉持“冷戰思維”的西方還在抱殘守缺中舉棋不定時,中國—東盟的緊密合作已經為雙方打開了新局面。在過去中國經濟發展的過程中,與東盟的貿易以及對東南亞有關國家的學習讓中國獲益匪淺;如今東盟塑造“中心地位”的關鍵時期,作為鄰國享受到中國發展的紅利,中國—東盟的關系一直保持互利共贏的模式。

四、強化中國—東盟關系:維護東盟“中心地位”的路徑選擇

東盟的“中心地位”體現了在大國競爭中保持中立的原則,避免“站隊”。它符合東盟的利益,即在大國之間建立平衡,減少戰略沖突的可能性,并在這些大國之間構建一個有組織的關系框架,同時維護東盟的“中心地位”。在這個角度上,中國與東盟利益一致,加強雙方的彼此合作就是維護東盟“中心地位”的主要路徑。通過加強與中國的合作,東盟可以鞏固其中立地位,從而防止其他大國的負面影響,這反過來有助于保護東盟的自主權和戰略利益。同時,中國將受益于該地區的穩定,維護東盟“中心地位”也是在維護自身的利益,促成“雙贏”。

(一)官方路徑

一是加強經濟貿易合作。中國已經成為東盟最大的貿易伙伴,雙邊貿易每年都達到新的高度。2010年建立的中國—東盟自由貿易區(CAFTA)促進了雙方的貿易和投資。根據中國商務部統計,2019年,中國—東盟貿易額達6 414.6億美元,同比增長9.2%。其中,中國向東盟出口3 594.2億美元,較上年增長12.7%;從東盟進口2 820.4億美元,增長5.0%。中國連續11年成為東盟第一大貿易伙伴,東盟上升為僅次于歐盟的中國第二大貿易伙伴[13]。新冠肺炎疫情不僅沒有打斷中國和東盟之間緊密的經濟聯系,反而使這種聯系更加緊密,東盟繼2019年超過美國、2020年超過歐盟成為中國第一大貿易伙伴,占中國進出口總值的15%以上。

二是加強政治和公共事務合作。在政治和公共事務合作中,中國—東盟進行了緊密合作。雙方建立了一系列機制來促進對話和合作,如中國—東盟峰會和中國—東盟部長級會議。中國和東盟在維護本地區的和平與穩定方面有著共同的利益,雙方堅持合作應對各種安全挑戰,如打擊恐怖主義、海盜和網絡犯罪。面對新冠肺炎疫情的全球流行,中國和東盟開展了區域抗疫合作。中國與東盟在很多現有國際問題上有著許多共識。由于共同的發展中國家身份,中國與東盟各國的經濟實力均存在一定局限性,并在全球化中處于類似的弱勢地位。這要求雙方進行經濟互補并尋求在全球經濟布局中的統一立場,雙方的一致性在一些國際問題上有所表現,比如在氣候變化的全球行動中,雙方均主張更有利于發展中國家的提案。

(二)非官方路徑

一是舉辦多元化民間交流活動。作為官方外交的有力補充,公共外交活動能夠促進不同的文化和溝通,促進各國人民之間的友誼。中國與東盟國家之間的關系維系需要民眾間的友誼作為支撐和基礎。在體育、音樂等文體領域,中國與東盟建立了長期穩定的民間交流合作機制。例如,廣西藝術學院主辦的“中國—東盟音樂周”[14],南寧市政府舉辦的“中國—東盟(南寧)戲劇周”活動[15]。這些活動有效地促進了中國與東盟各國間的文化交流,增進了彼此理解。

二是發揮非政府組織作用。非政府組織(NGO)作為新興的國際關系行為體,在國家的公共外交、國家軟實力建設、協調國際合作立場、協力企業境外發展、建設全球治理體系等方面都發揮了不可替代的作用[16]。NGO可以引導和影響當地政府與人民的正常生活,也可以在相應領域搭建構造新的秩序。在過去數十年,西方國家的NGO持續對東盟國家施加影響,其中部分NGO以“環保”“人權”等幌子為掩護,成為西方國家向發展中國家進行所謂“民主輸出”或是渲染“中國威脅論”的工具[17]。中國應打造自己的NGO,并充分發揮其作用,促進公共外交活動。

五、結語

對塑造“中心地位”的持續投入,不僅給東盟帶來經濟和政治效益,也已成為其鮮明的政治身份。一旦東盟或部分國家放棄中立地位,中國將可能調整對東盟及東盟各國的政策[18],東盟“中心地位”將失去現實路徑,這與東盟的地區利益不符。發展中國—東盟關系,提高合作質量,創新合作形式,不僅可以讓中國與東盟雙方受益,也能讓雙邊關系成為新時代進行地區合作的典范,在國際規則和國際制度創新上提供“中國—東盟”范例。