農(nóng)村養(yǎng)老服務供給改革的法制保障

尹 迪

（長沙理工大學法學院）

實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，要求大力發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，推動實現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務。《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》明確提出要深化養(yǎng)老服務放管服改革，擴大養(yǎng)老服務供給。根據(jù)2022 年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，截至2022 年年底，全國60 周歲及以上老年人口28 004 萬人，占總?cè)丝诘?9.8%。為了保障老年人老有所養(yǎng)，我國相繼出臺了許多養(yǎng)老政策，養(yǎng)老服務是完善養(yǎng)老保障體系中的重要內(nèi)容。在大力推進老年事業(yè)建設的背景下，養(yǎng)老服務也形成了廣闊發(fā)展空間。而當前我國城市與農(nóng)村養(yǎng)老服務供給并不均衡，囿于地域偏遠以及人口居住分散等因素，農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展相比城市略為緩慢，農(nóng)村養(yǎng)老服務的供給方式需要結(jié)合農(nóng)村地域與人口結(jié)構(gòu)的特征予以創(chuàng)新與變革。農(nóng)村養(yǎng)老服務供給方式的變革同樣要高度重視運用法治思維和法治方式，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進農(nóng)村養(yǎng)老服務的全覆蓋。因此，在推進農(nóng)村養(yǎng)老供給機制完善方面，提出切實可行的農(nóng)村養(yǎng)老服務供給改革法制方案尤為重要。

一、農(nóng)村養(yǎng)老服務供給改革的法制進程

第七次全國人口普查顯示，2020 年我國農(nóng)村60周歲及以上老年人口規(guī)模達1.21 億，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.81%，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老服務需求與日俱增。我國傳統(tǒng)的農(nóng)村養(yǎng)老方式主要是依靠家庭或者集體養(yǎng)老，而隨著家庭人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變以及勞動力人口從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村養(yǎng)老方式也亟待作出改變。自1997 年開始，民政部便針對農(nóng)村養(yǎng)老服務的社會供給出臺了《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，倡導企事業(yè)單位、社會團體和個人興辦或是資助敬老院的建設，主要是為了破解農(nóng)村養(yǎng)老服務基礎設施建設較慢的困境。考慮到農(nóng)村老年人實際的收入與支付能力，農(nóng)村養(yǎng)老服務的供給更需體現(xiàn)普惠性的特征，為此，2006 年修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》中明確了中央與地方在農(nóng)村五保供養(yǎng)中的財政責任分擔，由集體供養(yǎng)困難老年人轉(zhuǎn)為由政府提供供養(yǎng)，農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展由此進入高速發(fā)展時期。2012 年以來，農(nóng)村養(yǎng)老服務進入增速提質(zhì)期，針對農(nóng)村養(yǎng)老服務發(fā)展薄弱之處，積極探索適應農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老服務方式，如互助養(yǎng)老服務，利用一些優(yōu)惠政策以及公益金等對養(yǎng)老服務設施建設及發(fā)展提供資金上的支持。

可以看出，從傳統(tǒng)農(nóng)村的集體養(yǎng)老到社會化養(yǎng)老服務供給方式的轉(zhuǎn)變，始終有相應的法律規(guī)范作為改革的制度支撐。改革與法治是養(yǎng)老服務供給側(cè)改革中必須協(xié)調(diào)的重要關(guān)系，促進農(nóng)村養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展不僅需要配套政策支持，更需要完善的法律制度。養(yǎng)老服務是一種跨期安排，關(guān)系到家庭、社會以及政府的共同責任，需要將現(xiàn)有政策轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定可預期的法律制度，通過立法、修法來完善落實主體責任以及養(yǎng)老服務監(jiān)管體制機制，為老有所養(yǎng)提供堅實的法律基礎。《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務體系規(guī)劃》進一步指出，農(nóng)村養(yǎng)老服務水平還有待提高，應當加強農(nóng)村居家社區(qū)養(yǎng)老和優(yōu)質(zhì)普惠服務的供給，以應對農(nóng)村困難老年人的養(yǎng)老服務需求。而提升農(nóng)村養(yǎng)老服務水平、擴大農(nóng)村普惠養(yǎng)老服務供給需要構(gòu)建相應的法制框架，這也是《中共中央 國務院關(guān)于加強新時代老齡工作的意見》所提出的制度發(fā)展要求。農(nóng)村養(yǎng)老服務供給改革的有效推進離不開法制引領(lǐng)與保障，必須健全以法律為準繩、法規(guī)與政策相銜接、覆蓋多元主體與多種養(yǎng)老服務供給方式的制度支撐體系。

二、農(nóng)村養(yǎng)老服務供給改革法制現(xiàn)狀

不同于城市養(yǎng)老服務供給，農(nóng)村養(yǎng)老服務供給的地域性社區(qū)中農(nóng)村居民形成了基于血緣、族緣的內(nèi)部具有高整合性的共同體，且土地并未完全失去作為養(yǎng)老保障的功能載體地位，因此農(nóng)村養(yǎng)老服務體系的建設更多體現(xiàn)為分散化的政策供給、資金投入等量性積累，而非類似于城市養(yǎng)老服務的功能性、整體性體系建設。與此相對應，引領(lǐng)農(nóng)村養(yǎng)老服務供給改革的法律體系建設進程較為緩慢，農(nóng)村涉老法規(guī)呈現(xiàn)出碎片化特征，有較為強烈的系統(tǒng)化規(guī)范與促進農(nóng)村養(yǎng)老服務的法律制度供給需求。

首先，農(nóng)村養(yǎng)老服務政策法律化進程稍顯滯后。關(guān)于養(yǎng)老服務供給的宏觀政策雖較為全面，但尚有待于落實為相關(guān)規(guī)范以針對性跟進農(nóng)村養(yǎng)老服務供給的步伐。目前關(guān)于養(yǎng)老服務供給改革的主要政策主要包括：《關(guān)于推進基本養(yǎng)老服務體系建設的意見》《國務院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》《國務院辦公廳關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管制度促進養(yǎng)老服務高質(zhì)量發(fā)展的意見》《國務院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》《民政部關(guān)于加快建立全國統(tǒng)一養(yǎng)老機構(gòu)等級評定體系的指導意見》。但與此相對應的，中央層面的立法僅有《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》（2013 年施行，2020年修訂），有關(guān)養(yǎng)老服務供給標準以及養(yǎng)老機構(gòu)安全標準等事項尚未立法。

其次，農(nóng)村養(yǎng)老服務法律規(guī)范較為碎片化。從立法層級來看，農(nóng)村養(yǎng)老服務法規(guī)主要分布在地方養(yǎng)老服務條例中，目前我國已有24 個省（自治區(qū)、直轄市）和40 多個設區(qū)的市出臺了養(yǎng)老服務條例，一些地方相應出臺了關(guān)于養(yǎng)老服務標準的立法，如北京市民政局于2022 年印發(fā)了《北京市養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量星級評定管理辦法（試行）》，各地立法雖對農(nóng)村養(yǎng)老服務建設因地制宜制定了不同的供給模式，但在養(yǎng)老服務負擔標準、供給對象等方面并不一致，不可避免地影響著地區(qū)之間農(nóng)村養(yǎng)老服務供給的公平性。從立法內(nèi)容來看，現(xiàn)有立法尚未就農(nóng)村養(yǎng)老服務構(gòu)成各要素之間的銜接、協(xié)調(diào)等形成完備的支持性規(guī)范，而這對于有限的農(nóng)村養(yǎng)老服務資源的整合與優(yōu)化配置來說尤為重要，在以政府為主導的基礎上，推動其他社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務供給更需要支持性措施及相應法律規(guī)范的保障。

最后，農(nóng)村醫(yī)療照護與養(yǎng)老服務立法銜接不足。高體力勞作與保健意識的薄弱使得農(nóng)村老年人患有慢性病的比例高于城鎮(zhèn)老年人，由于經(jīng)濟條件欠佳、居住偏遠以及護理短缺等客觀情況，農(nóng)村老年人的醫(yī)療照護需求較大，醫(yī)療資源的相對有限使得農(nóng)村對于常規(guī)的醫(yī)療護理需求進一步增加。盡管《中華人民共和國社會保險法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中明確了老年人的醫(yī)療保障權(quán)益，但對醫(yī)療護理、照護的規(guī)定仍有欠缺。雖然我國長期護理保險已經(jīng)在試點中，但多數(shù)試點地區(qū)僅將長期護理保險對象定位為城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險參保人員，農(nóng)村老年人醫(yī)療護理需求的滿足仍有待于通過立法予以保障和推進。因此，應當結(jié)合農(nóng)村醫(yī)療照護實際需求，對農(nóng)村養(yǎng)老服務供給中的法制保障短板予以彌補。

三、優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務供給的法制體系建構(gòu)

優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務的供給，是著眼于供給主體、供給方式、供給內(nèi)容以及監(jiān)督管理等方面的改革，以系統(tǒng)推進農(nóng)村養(yǎng)老服務供給的效率與質(zhì)量提升為最終目標。因此，確立完備的農(nóng)村養(yǎng)老服務供給法制保障體系，要從規(guī)范養(yǎng)老服務供給主體、提升養(yǎng)老服務供給效率以及完善養(yǎng)老服務供給監(jiān)管幾個方面展開。因農(nóng)村養(yǎng)老服務有效供給涉及多部門之間的協(xié)同，故而可由特定部門負責統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村養(yǎng)老服務供給立法，建議由民政部老齡工作司牽頭建立農(nóng)村養(yǎng)老服務立法聯(lián)席會議機制，形成高效協(xié)同的立法工作機制保障。

（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務供給改革法制基本框架

一是明確指導原則，從立法層面明確農(nóng)村養(yǎng)老服務供給改革的基本原則。農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展相對緩慢，運行缺乏規(guī)范。因此，有必要首先從規(guī)范層面建立起多類型養(yǎng)老服務協(xié)調(diào)運行發(fā)展的格局。隨著養(yǎng)老需求的多元化，當前國內(nèi)養(yǎng)老服務呈現(xiàn)諸多模式，形成老年公寓、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等共同發(fā)展的局面，這些養(yǎng)老服務在向農(nóng)村供給的過程中應當堅持保障基本和普惠的原則，以適應農(nóng)村老年人的負擔水平。二是突出主體責任，農(nóng)村養(yǎng)老服務供給需求的多元化需要供給主體的多樣化，應在立法層面合理劃定政府、社會、家庭的養(yǎng)老供給責任，明確政府基本公共服務、社會組織公益性和互助性服務、企業(yè)市場化服務的覆蓋范圍，鼓勵社會力量參與農(nóng)村養(yǎng)老服務，大力支持農(nóng)村小微養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。因此需要從立法層面確認堅持政府主導、社會參與以及市場運作的農(nóng)村養(yǎng)老服務模式，統(tǒng)籌多類型養(yǎng)老服務運行與發(fā)展。三是強化實施保障。由于農(nóng)村養(yǎng)老服務基礎相對薄弱，為引導社會力量積極參與農(nóng)村養(yǎng)老服務建設，立法層面應銜接各項扶持政策，落實養(yǎng)老服務供給的長期穩(wěn)定支持制度，完善激勵機制，以便更好發(fā)揮社會力量在養(yǎng)老服務供給中的作用。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老服務供給改革法律體系具體架構(gòu)

一是完善旨在規(guī)范農(nóng)村養(yǎng)老服務供給行為的基準體系。多元主體參與養(yǎng)老服務供給下對養(yǎng)老服務供給行為的規(guī)范，應從一種總體性支配轉(zhuǎn)變?yōu)橐酝陚涞臉藴鼠w系為主要內(nèi)容的技術(shù)化治理，包括在立法上明確基本養(yǎng)老服務清單、服務標準等，從公平、誠實信用與利益平衡角度構(gòu)建養(yǎng)老服務機構(gòu)的義務體系及相應法律責任。當前關(guān)于養(yǎng)老服務供給的國家標準有《老年人能力評估規(guī)范》（2022 年制定）和《養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量基本規(guī)范》（2017 年制定），以此為基準，應在未來的農(nóng)村養(yǎng)老服務統(tǒng)一立法中明確養(yǎng)老服務供給主體的義務體系，圍繞老年人的人身與財產(chǎn)權(quán)益保障確立不同養(yǎng)老服務供給主體的具體義務規(guī)范。二是健全旨在激勵農(nóng)村養(yǎng)老服務供給的促進型立法。要逐步落實農(nóng)村養(yǎng)老服務供給的激勵政策，協(xié)同各部門構(gòu)建與各項支持政策相銜接的規(guī)范體系，根據(jù)省情采取包括稅收優(yōu)惠、行政事業(yè)性收費減免、運營補貼等措施。一方面，涉及稅收方面的優(yōu)惠性規(guī)定應以法律保留原則為界限，在法律授權(quán)范圍內(nèi)各地可因地制宜制定扶持、促進社會力量參與的規(guī)范體系。另一方面，激勵措施的類型以及邊界需要立法來規(guī)范，不能以完成指標為導向，向不符合相應標準或存在風險的農(nóng)村養(yǎng)老服務供給機構(gòu)提供不適當?shù)膬?yōu)惠政策。三是優(yōu)化針對農(nóng)村養(yǎng)老服務供給的監(jiān)管規(guī)范體系。既要立足于功能主義進路構(gòu)建各部門之間的綜合協(xié)作監(jiān)管制度，也要發(fā)揮市場的自律作用，結(jié)合養(yǎng)老服務市場失信懲戒機制加強養(yǎng)老服務機構(gòu)的自我規(guī)制，優(yōu)化服務質(zhì)量保障與改善機制。實踐中已經(jīng)有些省份開始試行養(yǎng)老服務機構(gòu)與屬地民政部門、開戶銀行簽訂資金存管監(jiān)管協(xié)議這一資金監(jiān)管機制，如2022 年9 月1 日施行的《湖北省養(yǎng)老機構(gòu)會員費管理辦法（試行）》第十三條便對此作了規(guī)定。除此之外，還可探索實施養(yǎng)老服務預付費信托機制，要求養(yǎng)老服務機構(gòu)將所收取的預付費開設信托賬戶，利用信托的隔離功能以及監(jiān)察人的設置，有效防范養(yǎng)老服務集資類詐騙的風險。