基于類型學視角的黨內法規體系完善研究

鄭敏

(國防大學 政治學院，上海 201602)

人類自身發展的過程，就是一個不斷認識物質世界的過程，并在此實踐基礎上形成了一系列的科學思維方法，分類就是其中一種。只要人們試圖認識事物，就離不開分類意識和行為。隨著人文學科的興起，考古學領域首先出現了標型學的理論與方法，又稱類型學。這種方法最初是指將遺跡和遺物按用途、制法和形制歸類，再根據這些物質具體形態的差異程度，排列出各自的發展序列，以獲知其形態演化的規律，從而借以推知其相對年代[1]。類型學后來逐漸被運用到其他學科尤其是社會科學領域，是一種對事物或現象進行歸類和分類的方法。可以說，作為社會科學的一種分析方法，類型學就是分類學。在政治學和法學領域，類型學常被用來對政治組織、政治制度、法治模式、法律現象等進行分類和理解。通過類型學分析，可以更好地理解和描述這些事物的特點和規律性，并幫助進行系統化的知識整理和歸納。

《中央黨內法規制定工作規劃綱要(2023-2027年)》(以下簡稱《綱要》)明確將黨內法規體系的完善標準定為“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”。圍繞這一目標，學界主要從法規內容方面開展了部分研究。黨的二十大報告提出“必須堅持系統觀念”，“只有用普遍聯系的、全面系統的、發展變化的觀點觀察事物，才能把握事物發展規律”[2]，這為我們認識黨內法規提供了科學的方法論，也表明黨內法規的完善不能僅從某一個方面去考察。基于此，本文試圖從類型學視角出發，按照制定主體、調整對象、地位程度、是否公開、調整內容來對黨內法規進行分類，并在此基礎上探討黨內法規的體系完善。

一、基于制定主體的法規分類與體系完善

隨著組織成員的逐漸增多，組織機構隨之變得更加復雜，制度規范也自然呈現出多樣化態勢。中國共產黨最初由于人數少，沒有區分地方組織和中央組織，作為黨內法規雛形的各類黨內文件針對的也是黨內所有機構與黨員。直到1938年10月，毛澤東首次提出了中央法規和地方法規的區分，他在黨的六屆六中全會上的報告中提出：“從中央以至地方的領導機關，應制定一種黨規，把它當作黨的法紀之一部分。”[3]由此而言，從制定主體來看，黨內法規分為中央黨內法規和地方黨內法規。很顯然，中央黨內法規是由中央組織制定的專門規章制度，在全黨范圍內具有普遍適用性和權威性。地方黨內法規是黨的地方組織為了適應本地區黨的實際情況和工作需要而制定的區域性黨內法規。按照《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《條例》)規定，除了省級黨委之外，地方其他黨委無權制定黨內法規。

如今，中國共產黨發展為擁有9800多萬黨員、28.9萬個基層黨委的百年大黨，其黨內法規和其他規范性文件的數量也比以前大大增加。將黨內法規僅僅區分為中央黨內法規和地方黨內法規已不能滿足實踐的需要，因此《條例》還規定了“中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關的黨內法規”，由于沒有將其歸入中央黨內法規范疇，所以普遍被學界稱為部委黨內法規。2016年12月，中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》(以下簡稱《意見》)提出賦予副省級城市和省會城市黨委在某些方面的黨內法規制定權，目前7個首批試點城市的黨委已制定并實施了相關的黨內法規。這預示著未來在《條例》的修訂中，地方黨內法規的制定主體將會得到擴容。就這些制定主體而言，完善路徑可以從以下幾個方面來分析。

1.中央黨內法規的制定主體。根據黨章第三章的規定，中央組織具體有八個。而《條例》規定了中央書記處負責黨內法規制定的日常工作，但其沒有黨內法規制定權；中央軍委則比較特殊，其制定法規有其他的規定。所以，其他六個機構是否都屬于黨內法規制定的中央組織范疇還需要進一步明確。無論如何，這已經與黨章所列的“黨的中央組織”在外延上有所不同，需要進行協調和統一。為了明確中央黨內法規的制定主體，可以考慮對《條例》進行適當修改，將黨內法規的制定主體明確下來，以保證中央黨內法規的合法性和權威性。同時，還應確保中央黨內法規的制定過程充分考慮各參與機構的意見和建議，進行科學、民主的決策。通過這樣的改進，可以確保中央黨內法規的制定更加符合組織的實際需求，為黨的事業發展提供有力的法規支持。

2.部委黨內法規的制定主體。中紀委作為黨內法規的制定主體在《條例》中得到了單獨規定，因此其并不屬于上述提到的“中央組織”。由此可見，中紀委的常設機構，如中紀委辦公廳，就無權制定黨內法規，而應采用會議形式來進行黨內法規的制定。至于中紀委全體會議、中紀委常委會和中央紀委書記辦公會在黨內法規制定中的具體角色，還需要進一步明確。除中紀委外，《條例》同樣沒有明確“中央各部門”的涵義和范圍。在政治實踐中，對于“部門”的定義和使用存在混亂的情況。根據黨章第18條的規定，中宣部、中組部、中央統戰部屬于中央各部門，理應作為部委法規的制定主體。除此之外，是否還存在其他部門？根據中央編制委員會的相關文獻，可以找到中央各部門的廣泛范圍，如中央政策研究室、中央臺灣工作辦公室、中央對外聯絡部等都在其中。這兩者所規定的“中央各部門”范圍是否相同？如果不同的話，如何協調和統一便是今后工作的重點之一。此外，《中國共產黨機關工作條例》規定，黨的工作機關主要包括辦公廳(室)、職能部門、辦事機構和派出機關。這與之前提到的“中央各部門”有何關系？為了避免黨內法規出現“政出多門”、交叉重復和過多過濫的問題，應避免對黨內法規制定主體進行過度擴大解釋。因此可以認為，中央各部門應當定位為黨委的職能部門，而非所有中央機關都包括在內，如中央辦公廳、政策研究室等不屬于黨內法規制定主體。相對而言，中央政法委員會、中央對外聯絡部屬于黨內法規制定主體。在進一步厘清部委黨內法規的制定主體時，需要綜合考慮上述問題，并進行明確規定，以確保黨內法規制定的權威性和準確性。這樣能夠有效避免黨內法規制定主體的混亂和重復，提高黨內法規制定的效率和質量。

3.省級黨內法規的制定主體。盡管《條例》對省級黨內法規的制定主體作了一定的規定，但在實踐中對于主體范圍和權限劃分的理解存在爭議，需要進一步明確。一方面，主體范圍不明確。《條例》規定了省級黨內法規的制定主體包括省級黨的委員會和省級黨委常委會。在實踐中，這兩個機構也是常見的制定主體。但是，根據黨章規定，省級黨的代表大會也應享有省級黨內法規制定權。黨章是上位法規，《條例》是下位法規，需要做好兩者的協調統一。另一方面，權限劃分不清晰。《條例》第28條規定了省級黨內法規的審議批準程序，但未明確哪些具體的省級黨內法規草案應由省級黨的委員會審議，哪些應由省級黨委常委會審議。為了避免權限劃分上的混淆，可以準確規定不同類別或重要性級別的省級黨內法規需要由不同的主體進行審議。例如，涉及重大原則、基本制度的省級黨內法規應由省級黨的委員會審議批準；而涉及組織、日常管理等具體事項的省級黨內法規可以由省級黨委常委會審議批準，這樣可以確保黨內法規的審議程序和結果更加科學、合理。為了明確省級黨內法規的制定主體，進一步完善黨內法規制定程序，還應明確法規草案的起草、審議和批準程序，規定相關機構在黨內法規制定中的職責和權力，確保制定流程的透明和公正。同時，應鼓勵和推動更多的民主參與和專業專長的發揮，充分征求各方意見和建議，提高黨內法規制定的質量和合法性。

4.試點城市法規制定權。根據《意見》，部分副省級城市和省會城市黨委被授予了黨內法規制定權，涵蓋了“基層黨建、作風建設等”方面。然而，實踐中仍存在一些問題需要進一步解決和完善。首先，明確基層黨建和作風建設的外延范圍。作風建設本質上屬于基層黨建的一部分，但是“基層黨建”的范圍并不明確。因此，為了明確劃定邊界，應對“基層黨建”進行具體界定，以便確定黨內法規的制定范圍，避免概念的混淆和解讀的偏差。其次，明確“等”字的含義。《意見》中提到，部分副省級城市和省會城市黨委可以制定與基層黨建、作風建設等相關的黨內法規等。然而，“等”字的具體含義仍然模糊。有必要明確規定“等”是指“等內等”，即僅包括思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等范疇；還是包括“等外等”，即允許制定與這些范疇相關的其他黨內法規[4]。明確這一點有助于確保對試點城市黨委制定黨內法規的權限劃分和范圍界定。最后，明確這些黨內法規的命名。根據《條例》，地方黨委制定的黨內法規只能使用規則、規定、辦法、細則等名稱。然而，過去由于這些城市未獲得黨規制定權，相關事項主要通過黨內規范性文件進行規范。因此，為了保證黨內法規的一致性和規范性，應明確規定省級和副省級城市僅能使用規則、規定、辦法、細則等名稱，而不能使用意見、通知、決定等名稱，以確保制定出的黨內法規名稱規范一致。

二、基于調整對象的法規分類與體系完善

根據所調整黨務關系的不同，可以對黨內法規作出另外的分類。2016年黨中央印發的《意見》首次明確了黨內法規制度體系“1+4”的基本框架，包括黨章及其下的組織法規、領導法規、自身建設法規、監督保障法規。后來的《法治中國建設規劃(2020-2025年)》和《綱要》也明確了這一框架。目前，按照調整對象劃分，主要就是遵循“1+4”的框架。

1.體系框架不能涵蓋所有的黨內法規。也就是說，有些黨內法規在其中找不到位置。 在“1+4”中，作為“1”的黨章是最高的黨內法規，也是綜合性的黨內法規。但是，綜合性的黨內法規不僅僅是《黨章》。例如，《條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》也屬于綜合性的法規，但它們卻不能被納入其中的任何一種類型之中。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定了12個方面的內容，涉及黨的組織、黨的領導、黨的自身建設和黨的監督保障等領域，因此，將準則納入其中任何一類均不合適。例如，該準則所規定的“嚴格黨的組織生活制度”屬于黨的組織法規，“堅持民主集中制原則”屬于黨的領導法規，“嚴明黨的政治紀律”屬于黨的自身建設法規，“發揚黨內民主和保障黨員權利”屬于黨的監督保障法規。說明這部法規具有很強的綜合性。

2.體系結構不同領域出現內容交叉。特別是黨的組織法規和黨的自身建設法規之間的界限并不明確，這種情況尤為突出。與干部工作相關的黨內法規，如《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政領導干部考核工作條例》《干部教育培訓工作條例》既屬于黨的組織法規，也屬于黨的自身建設法規，這基本上得到了學界認同。但是，《意見》卻將干部類法規歸入黨的自身建設法規中，屬于黨的組織建設法規的范疇，認為干部隊伍建設當然屬于組織建設的內容，《黨內法規學》教材也是如此歸類。而《綱要》卻將干部工作制度納入黨的組織法規范疇，這使得研究者難以把握方向。

3.體系結構存在黨章與其他法規的協調問題。作為黨內的根本大法，黨章對黨內各種關系、各種組織形態和黨內生活作出原則性規定，同時也是其他黨內法規的制定依據。在黨內法規的不斷完善過程中，確保黨章與其他法規的協調一致至關重要。雖然黨章與其他黨內法規在內容規定上應避免沖突，但在某些視域或事項上可能會出現不協調的情況。例如，黨章規定黨的全國代表大會是黨章的修改主體(不是制定主體，是因為黨的二大已經制定了黨章，之后黨章的任何變動都不能視為“制定”而只能是“修改”[5])。然而，在黨的全國代表大會規定的職權中并沒有提到其他黨內法規，說明黨章之外的黨內法規制定權歸屬于其他機構。然而，《條例》的相關規定又似乎表明，黨的全國代表大會除了黨章修改權之外，還可以制定其他黨內法規，這兩者之間就存在不一致。此外，黨的全國代表大會具有黨章修改權，那么是否具有黨章解釋權呢？根據《條例》第34條和《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》第12條，黨內法規的解釋同黨內法規具有同等效力。但是，如果黨章解釋權歸屬于其他機構，就難以實現兩者的“同等效力”。因此，學界普遍認為，應遵循“誰制定誰解釋”[6]的原則，黨章解釋權也應歸屬于黨的全國代表大會。而在實踐中，中紀委曾于1996年3月5日對黨章進行過一次解釋[7]。

無論如何，以上這些問題都需要在未來的黨內法規制定和完善中加以解決。可以考慮明確規定黨的全國代表大會具有黨章的專屬修改權和一些關鍵事項的黨章制定權，并且具有對黨章的解釋權，或者將黨章解釋權授權給中紀委等其他機構。通過合理的規定和協調，確保黨章與其他黨內法規之間的一致性，為黨的建設和治理提供更有效的制度保障。

三、基于地位程度的法規分類與體系完善

對以上所討論的黨章下的四個領域黨內法規可以根據地位程度的不同分為基礎性法規和配套性法規。黨章和其他核心準則或條例作為基礎性法規，是構建完善黨內法規體系的基本要求和前提。這些基礎性法規不可或缺，它們的制定和確立對于黨內的組織和領導具有重要意義，為黨員提供了行為準則和規范，保障了黨的組織和領導的正常運行。配套性法規通常對黨章、準則、條例等上位法規進行具體化規定，以實現上位法規的具體落實和操作。配套性法規在黨內法規體系中的地位和效力相對較低，但起著非常重要的作用，是不可或缺的重要組成部分。例如，在黨的自身建設領域，《黨政領導干部選拔任用工作條例》是基礎性法規，而涉及該條例的各種實施辦法或細則就是配套性法規，它們為各級黨組織提供了具體指導和操作指南，保證了黨的組織建設工作的順利進行。通過將黨內法規劃分為基礎性和配套性法規，能夠更加清晰地認識和理解黨內法規的層次和關系。當前，基礎性黨內法規已比較完善，而配套性黨內法規在制定過程中還存在一些不足之處。

1.配套性立規不及時。黨內法規需要及時跟進黨的發展和變化，但是有時候在新的法規頒布后，相應的配套性法規沒有及時制定，導致法規的完整性和連貫性受到影響。雖然《條例》及一些上位黨內法規在配套立規方面提出了要求，但卻沒有明確規定具體的期限，這就導致了配套立規過程的隨意性。根據實踐經驗，一些黨內法規雖然包含了配套性條款，但這并不意味著相應的配套黨內法規會迅速出臺，甚至很長時間或者從來就不會出臺。由于上位黨內法規的規定模糊不清，缺乏統籌規劃，配套立規的主體機構在選擇是否立法以及何時立法方面有著相當大的自由度，導致了配套立規過程的隨意性問題。

2.過度制定配套性規定。現實中，現有的上位法并沒有要求制定配套的黨內法規，但中央部委或地方黨委卻自行出臺了配套性規定。根據《條例》第14條的規定：上位黨內法規“沒有要求的，一般不再制定”。然而，對于那些“一般不再制定”的事項，一些地方卻非常積極地制定了配套規定。例如，盡管《中國共產黨問責條例》并未規定中央部委和地方黨委可以制定配套性法規，但幾乎所有省份都出臺了問責工作實施辦法。這種配套性黨內法規過度的現象存在的原因主要有：一是中央部委或地方黨委可能希望通過制定配套性規定更具體地指導和管理某些具體工作領域，以實現更好的管理效果；二是部分地方可能出于自身需要或特殊情況，制定了適應當地實際的配套規定。然而，一味地制定配套性黨內法規也可能帶來問題，如可能對黨內法規體系的統一性和協調性產生影響，也可能給黨員干部帶來繁瑣的管理和執行負擔。

3.配套性立規越權。一些地方黨組織在制定配套規定時，超越了自身權限，制定了一些與黨內法規無關或不適當的規定。這些規定可能與現有的黨內法規存在沖突，也可能沒有得到上位法規的明確授權，導致了黨內法規體系的統一性受到影響。《條例》明確規定，地方黨內法規的制定主體僅限于省級黨委。而《意見》提出部分城市黨委可以探索制定黨內法規，但其范圍卻很有限。然而，在實踐中，一些設區市黨委采用了黨內法規一般條款的形式來制定配套規定，超越了其應有的權限范圍。這種超越權限制定配套規定的情況可能會帶來一系列問題：一是超越權限的配套規定可能與上位法規和黨內法規存在沖突，導致法規體系的不一致和混亂；二是可能破壞黨內法規體系的統一性。此外，超越權限制定配套規定還可能給黨員干部帶來繁重的管理負擔，增加不必要的執行成本和風險。

4.選擇性配套立規。除了中央黨內法規中明確要求地方進行配套立規以外，地方黨委更傾向于選擇性配套立規，尤其在社會治安、生態建設、信訪工作等黨內法規領域出臺配套細則或辦法。出現這種情況的主要原因在于地方保護主義較為嚴重。地方黨委在制定黨內法規時更傾向于維護本地區的利益和特殊情況，而忽視與上位黨內法規的配套性。地方黨委面臨著多個方面的壓力，如經濟發展、社會穩定等，為了應對這些壓力，他們可能更注重解決地方問題，制定適用于本地區的具體細則或辦法，而不太關注與上位黨內法規的整體配套性。然而，地方黨委選擇性配套立規忽略了黨內法規體系的統一性和協調性對于黨的建設和治理的重要性。

5.配套性立規不科學。表現為配套立規中規定內容模糊、條款表述不明確或概念定義不清等問題。這些問題導致黨員和黨組織在黨內法規的具體實施中解讀困難或產生爭議，從而影響黨內法規的實施效果。若配套規定存在不合理或不科學的內容，可能導致上位黨內法規無法有效實施或產生執行難題。一是模糊性的規定可能導致黨員和黨組織無法準確理解配套規定的要求，缺乏明確的行動指南；二是條款表述不明確可能使配套規定的執行存在歧義，增加了實施的難度和風險；三是概念定義不清，如用詞不明確或缺乏明確界定，會給黨員和黨組織造成困擾，增加解釋和操作的難度。

為了解決黨內法規配套立規存在的問題，需要綜合采取措施來確保黨內法規充分有效的實施。首先，應明確黨內法規配套立規的時間要求，以確保按時完成立法工作并避免不確定性的產生。需要加強對各項配套性黨內法規的統籌協調和規劃，這樣可以避免冗余和重復立法，提高立法內容的協調一致性。其次，需要清晰明確配套立規的范圍和權限，確保在立法過程中遵循層級制度和規范程序。同時，要加強對地方黨內法規的監督和反饋，防止越權立規現象的發生，并及時進行糾正。最后，需要加強對黨員干部和相關人員的培訓，提高他們對黨內法規的認識，確保地方黨內法規與上位法規的一致性和有效性。在解決選擇性配套立規問題的同時，也需要加強對地方黨委的指導和引導。建立健全溝通協調機制，強化中央與地方之間的交流合作，互相理解并協商解決地方黨委所面臨的問題和需求；明確配套立規的要求和標準，及時糾正選擇性配套立規的問題，推動全面配套立規的實施；加強黨內法規的宣傳和培訓活動，加大對黨內法規配套立規重要性的講解，讓人們認識到黨內法規的整體性和連貫性，增強黨員干部和相關人員的法規意識和守規意識。只有在加強對地方黨委的指導與引導、考核與評估、宣傳與培訓的綜合作用下，才能解決選擇性配套立規的問題，確保黨內法規的統一性、連貫性和有效性，促進黨的事業順利進行。

總之，為了解決黨內法規配套立規存在的問題，我們需要在明確時間要求、加強統籌協調和規劃、明確范圍和權限、加強監督和反饋，加強培訓和宣傳、指導和引導、考核和評估等方面綜合施策。這樣才能確保黨內法規的配套立規更加有序、科學和有效，提高黨的執政能力和治理水平。

四、基于是否公開的法規分類與體系完善

基于是否公開原則可以將黨內法規分為公開型和保密型兩類。前者的目的是保障黨內事務的公正、透明和規范，以及增強黨員對黨內制度的認同和遵守；后者則是確保黨內的機密工作得到保護，以維護國家和黨的利益。公開性黨內法規又可分為黨內公開和黨外公開。黨內公開指對全體黨員和黨組織內部的公開，而黨外公開則指對社會公眾的廣泛公開。過去，尤其是在民主革命時期，許多黨內法規只向黨內公開，甚至僅對部分高級干部公開。然而，隨著黨員人數的增加，向全體黨員公開等同于向社會公開。因此，現代公開性黨內法規一般是指對社會公眾的公開。根據《條例》第29條的規定：“黨內法規除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關規定不宜公開外，應當在黨報黨刊、重點新聞網站、門戶網站等黨的媒體上公開發布。”這一規定表明，黨內法規的公開性至關重要且應當予以重視和保障。同時，這一規定也表明秘密性黨內法規的存在。對于這些保密型黨內法規，必須嚴格遵守相關規定以確保黨的機密工作的安全性和有效性。

1.公開的價值。黨內法規的公開性對于確保黨內工作的公信力和權威性至關重要。黨章是黨員群眾最為熟知的公開黨內法規，而其他典型的示例包括《中國共產黨廉潔自律準則》《中國共產黨紀律處分條例》等，它們都旨在通過公開制定、公開執行和公開監督來確保黨內工作的公信力和權威性。相對于公開性法規，秘密型黨內法規面向的對象范圍較窄，在特定情況下，僅對黨內權威機構、有關高級干部和特定人員開放。這類法規一般不為外界所知，或者只是公開法規的名稱，而其內容卻不對外公開，研究者也難以獲得。“法不公開不為法”，這一觀念已深入人心。公開的根本目的是全面貫徹施行，如果制定的黨內法規制度未能及時公開或公開力度不夠，黨員群眾就不能了解和把握其主要內容、核心要義和精神實質，進而削弱其執行效果。因此，未來在黨內法規體系的完善方面，重點就是要加強黨內法規的公開力度，增強黨務工作的透明度，提高知曉率，避免黨內法規的制定與執行脫節斷鏈。要堅持公開是常態、不公開是例外，加強輿論引導，不斷拓展和優化公開的路徑和渠道。

2.公開的有限性。有些黨內法規根本就沒有公開任何信息，有些黨內法規只在某個特定的工作領域公開。這些法規通常是針對某個具體問題、特定部門或行業制定的，只在涉及領域范圍內公開，其他領域的人員或普通公眾難以了解這些法規的內容和具體規定。此外，有些黨內法規的公開途徑也相對有限。有時，媒體可能會發布一些有關黨內法規的消息，以增加公眾對背景和大致內容的了解，但黨內法規的全文內容通常不公開，公眾無法深入了解其具體規定。總體來看，中央黨內法規在公開工作方面做得比較好，部委黨內法規也有一定的公開程度，但地方黨內法規的公開工作相對較差。地方根據上位法規制定的一些黨內法規，通常是中央法規的地方版或結合地方實際需要的特色法規。這些地方黨內法規往往以地方性黨內文件的形式印發或傳達，沒有完全對外公開。有時，這些法規甚至沒有下發給每位或大部分黨員，只通過傳達文件的方式進行宣傳。此做法違反了《條例》規定的公開原則。目前，地方法規不公開已經成為常態，而公開則基本屬于例外情況。這種情況不僅不利于黨內法規的貫徹執行，也不利于黨員和社會公眾了解和監督黨內法規。

3.公開的措施。首先，建立健全地方黨內法規公開保密審查機制。為確保地方黨內法規的公開與保密要求相協調，地方黨組織應設立專門的審查機構或委員會，負責對地方黨內法規的公開與保密進行審查，以確保黨內法規的公開程度與內容的敏感程度相符，避免過度保密或違規公開的情況。在對地方黨內法規進行審查時，審查機構應該遵循一系列的程序和標準。審查機構應主動收集地方黨內法規，并根據文件的內容和性質，分類確定公開或保密的級別；建立公開與保密審查標準，確保審查的公正性和準確性；加強對審查人員的培訓和教育，保證審查的專業性和科學性。其次，統籌推進地方黨內法規公開平臺建設，收集、整理、管理和發布地方黨內法規。通過該平臺，可以集中地方黨內法規的信息，提供便捷的訪問和查詢功能，促進地方黨內法規的廣泛傳播和公眾參與。該平臺可以是一個網站或者一個專門的應用程序，借此公眾能夠方便地獲得地方黨內法規的相關信息。在平臺建設中，需要加強公眾互動與參與機制，鼓勵公眾對地方黨內法規提出意見和建議，通過留言板、在線問卷調查等方式收集公眾意見，提高法規的民主性和科學性。同時，還需要加強宣傳和推廣工作，通過各種媒體渠道和宣傳活動，讓更多的人了解和使用該平臺，形成輿論氛圍，提高地方黨內法規的知曉率和參與度。只有全面考慮公開機制的規范、透明、參與和宣傳等環節，才能夠有效推進地方黨內法規的公開工作。最后，建立地方黨內法規公開追責機制。可以明確違反公開要求的責任和懲處方式，從而形成對公開工作的有力約束和監督。設立專門的追責機構或職能部門，負責監督和評估地方黨組織的公開工作。該機構可以是黨組織設立的內部組織，也可以由相關部門或機構牽頭負責，定期檢查和評估地方黨組織的公開工作情況，及時發現問題并推動整改。可以通過加強對地方黨內法規公開工作的抽查、組織專項核查和不定期現場檢查等方式來確保公開工作的有效運行。追責機制應明確對違反公開要求的責任人進行懲處，對于未按規定公開地方黨內法規的，可以采取警告、通報批評、記過、記大過等行政紀律處分，甚至追究法律責任。同時，對于公開工作中的瀆職失職行為，應根據情節嚴重程度采取相應的紀律處理措施，以助力地方黨內法規公開工作的規范性和透明度。

五、基于調整內容的法規分類與體系完善

按照調整內容的不同可以將黨內法規分為實體性法規和程序性法規。實體性法規主要關注黨員行為規范和組織管理的實質內容，包括黨員權益保障、紀律處分、廉政建設等方面的規定。程序性法規主要關注黨內組織和運行的程序規定。在現有的黨內法規中，《中國共產黨紀律處分條例》被稱為黨內“刑法”，屬于當然的實體性規范；《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》有點類似“刑事訴訟法”，屬于當然的程序性規范。此外，《中共中央紀律檢查委員會關于審理黨員違紀案件工作程序的規定》《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定(試行)》也屬于程序性黨內法規。

1.實體規范與程序規范的平衡。在公開的所有黨內法規中，絕大多數都是實體性法規，其中也包含了程序性條款。然而，當前的黨內法規建設存在著實體性法規和程序性法規失衡問題，具體表現在以下幾個方面：首先，黨內法規更加偏重于實體規范，而相對較少關注程序性條文的數量。雖然一些實體性法規中包含少量的程序性條款，但這種情況并不普遍，而且程序內容的缺位是一個不容忽視的問題。其次，部分黨內法規中的程序性條款內容比較寬泛，缺乏細化。在制定程序性法規時，部分黨組織通常只確立一些基本原則和大致步驟，對具體操作和細節方面的規定較為欠缺。這種情況可能導致黨內事務運作時存在不確定性和主觀判斷，容易引發對程序執行的歧義和糾紛。最后，黨內法規的程序性制裁機制尚未健全。程序性制裁機制對于紀律執紀的嚴肅性和公正性至關重要。然而，在黨內法規建設過程中，程序性制裁機制往往沒有得到足夠關注，這可能導致違紀處理程序不夠規范，執行過程中存在便宜行事、隨意性或不公正的情況。因此，彌補這一不足應成為后續制度建設的重要方向[8]。

2.黨內法規體系的完善。要加大力度完善程序性法規(條款)。首先，完善實施步驟的流程細節。在制定黨內法規時，應特別重視規定具體實施步驟的流程細節，包括明確受理案件的程序和要求、必要的申請材料和證據的提供方式及內容、各個環節的時限和相關程序，以確保案件能夠按照規定的程序順利進行。同時，明確送達文件的方式和時間要求，以確保相關通知、通告等文件能夠及時送達黨員，從而保障黨員能夠充分了解案件的進展和自身權益。此外，除了明確一般行為的操作流程外，對于特殊情況的處理程序也應進行明確規范。以《中國共產黨黨內監督條例》第41條為例，該條是一個實體程序混合型的條款，規定了“整改結果應當及時報告上級黨組織”，但卻缺乏對于“及時報告”的具體期限規定，這樣一來，何為“及時報告”并不十分清楚。該條還規定了“必要時可以向下級黨組織和黨員通報”，但何為“必要時”也沒有說明。因此，應該在此類程序性條款中，對于時間期限或者模糊詞匯明確規定以達無歧義。比如，在制定監察案件處理規程時，可以規定針對不同類型的案件，上級黨組織應在收到整改結果后的一個月內作出回復，或者在特殊情況下給予延期到三個月，以確保黨內監督工作的及時性、高效性和可預期性。其次，增設程序性制裁條款。在黨內法規中，應新增設置違反黨內法規法定程序的后果，以進一步加強程序規范的約束力。這一措施可以從“對人”和“對事”兩個層面考慮。在“對人”層面，應明確對違規行為的責任主體的追責制度，如追究相關黨員的責任并給予相應的紀律處分。關鍵在于要更加重視“對事”即“對行為”的追責。這意味著在黨內法規中應明確規定，當黨員在黨內事務中違反程序規定時，可能會導致行為的無效或者對特定活動的限制等后果。這樣可以進一步加強對黨員行為的規范和約束，確保黨內事務的規范化和公正執行。當然，程序性違規違紀行為可以分為嚴重違反和輕微違反兩種情形。對于嚴重違反者，應立即撤銷其行為，且要嚴肅追究責任，并給予相應的紀律處分，確保黨內法規的嚴肅性與權威性；對于輕微違反者，因其違反程序所帶來的影響較小，只需對其進行警示和教育，但不必徹底否定其行為效力。這種差異化處理能夠更好地平衡對黨員的約束與容錯，同時也體現了以人為本的原則。最后，完善權利救濟條款。作為組織的寶貴財富，黨員的合法權益應得到黨組織的持續維護和保障。黨章第4條明確規定了黨員享有的請求、申辯、申訴、控告和要求答復等救濟權。為了更好地保障黨員被處分時獲得相應救濟，各類黨內法規應在黨章及上位法規的要求下明確黨員的權利救濟條款。一方面，確保黨員有權利提起申訴，并對可能存在的處分決定進行復查，使其權益得到更為公正的保護。同時，針對不同種類的處分，黨內法規還應明確黨員享有的申訴時效，以確保黨員在一定的時間內行使其權利救濟。另一方面，明確相關申請途徑、程序和要求，確保黨員能夠便捷地行使權益救濟。黨員應清楚知曉如何提起申訴、控告以及要求答復等救濟行動，并且能根據規定的程序進行有針對性的申請。

結語

從不同的角度或以不同標準進行歸類，可以將黨內法規分為不同類型。這些不同類型的黨內法規在完善黨內法規體系的思路上可能存在差異，但都致力于建立一個科學完備的體系，以適應黨的建設實踐不斷發展的需要。在完善黨內法規體系方面，需要進行法規制定工作，確保其高質量和合理性。當然，僅有黨內法規的制定還不足以發揮黨規在治黨過程中的作用以及凸顯其在法治中的地位。因此，還需要注重黨內法規的實施問題，確保黨規能夠真正得到貫徹落實。只有黨內法規在實踐中得到有效執行，才能更好地發揮其引領和規范黨的建設和治理的作用。總之，完善黨內法規的實施體系，依然是一個系統工程，需要付出更加艱辛的努力。