粵港澳大灣區產業政策協同研究
——基于政策文本的實證分析

趙 祥 李 方

一、引言

進入新時代以來，在黨中央日益強調區域一體化發展的大背景下，區域政策協同的重要性日益凸顯，但目前對我國區域發展的政策協同研究仍不夠。現有文獻對區域政策協同的理論維度、要素組成與運行機制缺乏深入的探討。近期隨著現代數據挖掘技術的廣泛運用，越來越多的學者開始利用詞頻與共詞分析、LDA模型等方法進行政策文本分析，在突破人工編碼與評分局限性的基礎上擴大研究樣本規模，提高政策分析的客觀性與科學性[1-6]。鑒于此，本文擬構建一個統一的分析框架探討區域產業政策協同的理論機制與實現路徑，并以粵港澳大灣區城市群為樣本，利用數據挖掘、社會網絡分析、共詞分析等方法進行文本分析，闡明我國各級地方政府推動產業政策協同的邏輯機理、實踐路徑與約束因素，并在此基礎上提出相關政策建議。

二、區域產業政策協同的分析框架

協同是指一個系統內部各部分之間有序組合，和諧共振，進而使得系統收益大于各部分收益之和的整體效應[7]。區域產業政策協同有助于推動形成優勢互補、高質量發展的經濟布局，提升區域總體經濟發展效率，對新時代我國經濟高質量發展具有十分重要的意義。理論上講，區域產業政策協同主要包括發展戰略協同、政策工具協同和區際公共品①這里所說的公共品并非指嚴格意義上的、具有完全的非排他性和非競爭性使用的公共產品，還包括具有部分排他性和競爭性使用的產品，如產業載體、技術平臺等。合作三方面內容，這三維要素共振聯動、高效運轉，有助于形成政策合力，一同推動我國區域產業分工協作網絡的形成。

（一）發展戰略協同

地方政府產業政策協同首先體現在產業發展戰略的協同上。產業發展戰略是各地區在黨中央集中統一領導下，從本地區資源稟賦與市場環境出發所制定實施的中長期產業發展規劃。它的主要功能是明確特定時期本地區產業發展的目標定位、重點領域與重點任務等，從而為本地區中長期產業發展提供基本的戰略指引。一個地區產業發展的戰略意圖通常會在本地區黨的代表大會報告，五年計劃（規劃）以及產業專項規劃等政策文本中體現出來。

在產業發展戰略中最重要的內容是確定本地區產業發展的目標定位，這涉及本地區重點產業領域與發展方向的選擇。產業發展戰略協同意味著各地區要根據各自的綜合比較優勢科學地進行重點產業選擇與定位，形成差異化的區域產業專業化分工格局，并在此基礎上進行高效的產業協作。不同地區在特定時期要素稟賦條件是不一樣的，因而在產業發展上具有不同的比較優勢，而比較優勢差異是不同地區產業差異化分工的基礎。因此，各地區應從各自的比較優勢出發選擇主導產業和重點發展領域，并在此基礎上形成差異化分工、互補協作的區域產業發展格局，這樣才能提高區域整體產業發展效率。但是，在我國經濟高速增長階段，出于對傳統政績目標和財政利益的追求，各地均把擴大本地經濟開發規模作為重要的政策導向，力圖通過加大工業化與城市化開發力度實現了本地區經濟快速增長。因此，各地區紛紛相互復制招商引資、園區開發和城市擴建等較為粗放的經濟發展方式，普遍傾向于發展高稅收、高資本投入的行業，導致各地區重點產業定位在一定程度上偏離了自身的比較優勢，其結果就是區域產業發展定位雷同與重復建設，阻礙了區域專業化分工，降低了區域整體產業發展效率。因此，在轉入高質量發展階段后，要扭轉上述同質化競爭的區域發展導向，促使各地區從自身的比較優勢出發確定重點產業領域，加強產業發展戰略協同，推動形成差異化分工協作的區域產業發展格局。

（二）政策工具協同

政策工具是為了保證本地區產業發展戰略的有效實施，各級地方政府所制定實施的一系列政策舉措，具體包括在金融、財稅、投資、就業、人才、土地和生態環保等方面的一系列支持性或限制性政策工具組合。政策工具的主要功能就是服務于本地區產業發展戰略，引導稀缺的要素資源向本地區重點發展的領域流動與聚集，提高公共產品的供給水平并對產業發展的負外部性問題進行有效治理。政策工具一般通過以下四種途徑發揮以上功能：（1）各地政府通過國有企業配置自己所掌握的資源要素，進行產業園區、技術平臺和重要基礎設施項目等建設，為本地區重點產業發展提供平臺與載體支撐。（2）各地政府出臺支持性與限制性政策舉措，向市場釋放關于特定行業或領域的支持性或限制性政策信號，影響市場主體在本地區開展相關生產經營活動的成本和收益，進而對市場主體和要素所有者的行為產生影響。（3）各地政府在重點產業領域特別是一些市場前景還不明朗、不確定性較高的戰略性新興產業領域進行先導性投資，推動形成新興產業領域發展的市場示范效應，引導市場主體開展新興領域投資活動。（4）各地政府加強市場監管，鼓勵本地區企業、行業協會和其他各類行為主體之間的合作行為，以滿足本地區產業發展的共性需求，解決產業發展過程中所存在的環境污染、惡性競爭與傾權等負外部性問題。

政策工具協同要求不同地方政府在制定實施相關產業政策措施的過程中要做到規則統一、相互銜接，這樣才能保障各種要素資源能夠在不同地區之間自由充分地流動，才能有效地發揮政策對產業發展的正向促進效應，提升區域整體產業發展效率。然而，在現實中由于各地區產業政策規則不統一、不銜接等問題，地區之間仍然不同程度地存在阻礙要素資源流動的政策壁壘。其一，雖然在黨中央的有力推動下，進入新時代以來我國各級地方政府關于區域協同發展的意識逐漸增強，但在本地區經濟增長與財稅收入目標的驅使下，各地區之間仍然進行著較為激烈的發展競爭。不同地方政府之間相互模仿復制產業政策舉措，制定有利于本地區產業發展的競爭性優惠政策，一方面導致區域產業政策效果相互抵消，另一方面也誘使企業和其他要素所有者為了追逐政策優惠而不正常地流動，其結果反而降低了資源的空間配置效率。其二，為了強化本地區的發展優勢，各地區所出臺的產業政策可能存在互不兼容、規則不統一的情形，構成了阻礙要素資源流動的隱性壁壘，不利于優勢互補、分工協作的產業協同發展格局的形成。

（三）區際公共品合作

區際公共品合作包括以下兩方面內容：一是本地區與其他地區在基礎設施、產業載體與技術平臺建設與運營等方面進行合作；二是本地區與其他地區在環境治理、市場監管等方面進行合作。根據外溢性范圍不同，國內部的公共品大致可以劃分為兩種類型：一是單一行政轄區內部的公共產品，主要滿足本行政轄區內部居民、市場主體與其他社會主體對公共產品的需求。二是跨越兩個以上不同或相同管理層級地區之間的公共品，可以滿足不同地區居民、市場主體與其他社會主體對公共產品的需求。與單一行政轄區內部公共品不同，由于存在較強的外部性，跨區公共品通常會面臨著更為嚴重的供給不足問題。受區域公共品外溢性影響的多個行政區通常具有更強的“搭便車”的沖動，即在盡可能少承擔跨區公共品投入成本的同時，最大程度地分享跨區公共品的收益，當所有地方政府都作出這種追求本地利益最大化的“理性選擇”時，就會形成跨區公共品供給上的“囚徒困境”，導致跨區公共品供給嚴重不足。跨區公共品供給不足一方面導致不同地區間缺乏必要的集體行動，難以形成產業發展的合力，限制了地方合作所帶來的資源互補效應的發揮；另一方面使得區域市場運行所需要的軟硬基礎設施支撐不足，提高了市場交易成本，降低了區域統一市場運行的效率。因此，在推進區域產業一體化發展過程中還需要通過必要的區際經濟技術合作提高跨區公共品的聯合供給水平。

三、粵港澳大灣區產業政策協同的實證分析

（一）研究對象、數據來源與研究方法

本文所使用的粵港澳大灣區各市政策文本數據主要來源于北大法寶網和各地方政府門戶網站，并以互聯網檢索的媒體報道、第三方研究報告等資料作為補充。所有文本數據的時間跨度為2016年1月1日至2021年12月31日，共570份有效政策文本①由于香港、澳門兩個特別行政區的政策文本在制定實施與話語表述等方面與珠三角內地九市有很大的不同，并且兩地產業政策文件數量明顯偏少，為了保持研究的一致性，我們所選取的政策文本中不包含香港、澳門的政策文本。我們篩選的文本類型主要為地方法規、規劃、通知、辦法、實施細則、方案、計劃以及意見等文件，排除了函、復函、公告與技術規范等文件。。首先，我們對哈工大停用詞表、百度停用詞表、四川大學機器智能實驗室停用詞庫、中文停用詞庫進行去除、整理并融合為一個新的綜合停用詞庫，共提取出523個地方產業發展關鍵詞。其次，我們利用python軟件jieba庫導入關鍵詞庫與停用詞庫對政策文本進行分詞分析，統計與關鍵詞庫中一致的關鍵詞及其頻數。根據關鍵詞內涵的不同，我們將關鍵詞庫分為產業發展戰略詞庫、產業政策工具詞庫兩類，其中，產業發展戰略詞庫中關鍵詞的數量為253個，每個關鍵詞代表1個細分產業領域，產業政策工具詞庫關鍵詞的數量為270個，每個關鍵詞代表1項具體的政策舉措。根據《廣東省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》以及2022年公布的《廣東省都市圈國土空間規劃協調指引》兩份文件的精神，在粵港澳大灣區城市群內部，珠三角9市又劃分為廣州都市圈、深圳都市圈和珠西都市圈三個空間單元。廣州都市圈的空間范圍包括廣州市、佛山市全域，肇慶市的端州區、鼎湖區、高要區、四會市以及清遠市的清城區、清新區、佛岡縣；深圳都市圈的空間范圍包括深圳市（含深汕合作區）、東莞市全域以及惠州市的惠城區、惠陽區、惠 東縣、博羅縣；珠西都市圈①“珠西”即珠江西岸的簡稱，長期以來珠江入海口形成了東、西兩岸地區，珠海、中山、江門三市就位于珠江入海口的西岸，故此得名珠西都市圈。的空間范圍包括珠海、中山、江門三市全域。本文將主要在以上三個都市圈空間尺度上進行地方產業政策協同的實證分析。

表1 廣州、深圳前十大重點產業詞頻分析結果

（二）產業發展戰略協同水平分析

本文對珠三角地區9市的政策文本提取產業發展戰略詞庫中的高頻詞匯，關鍵詞在政策文本中出現的頻次越高，意味著該地區政府越重視這一類細分行業的發展，該行業一般就是當地政府所選擇的重點發展領域。如果各地區戰略關鍵詞重復度較高，意味著各地區所確定的重點發展行業較為雷同，各地區之間未能實現高效的專業化分工，其結果就是不同地區之間產業戰略協同水平不高，存在較為嚴重的同質競爭與資源爭奪問題。反之，如果各地區戰略關鍵詞重復度較低，則意味著各地區所確定的重點發展行業具有明顯的差異，各地區之間有意識地進行了專業化分工，不同地區之間產業戰略協同水平較高。

廣州、深圳兩大核心城市之間產業戰略協同水平分析。從表1可以看出，廣州、深圳兩大核心城市之間在重點產業定位上既有專業化分工，也有高水平協作，產業戰略協同水平較高。深圳更聚焦于發展新一代電子信息產業的細分領域，除了新能源行業以外，其余九個細分領域幾乎對新一代電子信息產業進行了全鏈條覆蓋，涵蓋了上游的工業軟件與工業設計、中游的智能設備制造以及下游的數字化應用拓展等。其中，軟件行業的政策關注度最高，詞頻數高達531；其次為5G、詞頻數為337；其他如集成電路、大數據、工業設計與工業互聯網等細分行業也是深圳高度重視的行業，詞頻數均超過了200。相對而言，廣州市所選擇的重點行業領域則更為多元化，除了大數據、電子商務、人工智能、軟件與集成電路等新一代電子信息細分行業以外，還高度關注新能源、航空航天、新能源汽車和新材料等行業。同時，文化創意、商貿物流和商務服務等服務業在廣州政策文本中出現的頻率也很高，也是廣州在政策上重點支持發展的領域。廣州和深圳在重點產業定位上的差異與兩市的要素稟賦條件和產業基礎高度相關。深圳作為全國人均 GDP 和 PCT專利授權量排名首位的城市，突出優勢是具有充滿活力的市場環境、高素質人力資本和良好的電子通訊產業基礎，深圳專注于發展新一代電子信息產業可以充分地發揮上述優勢。而廣州城市綜合服務和要素聚合能力突出，再加上歷史悠久的嶺南文化底蘊，決定了廣州更加注重產業多樣化均衡發展。

廣州都市圈產業發展戰略協同水平分析。佛山是傳統的制造業大市，陶瓷、家電、建材等行業一直以來都是傳統優勢制造業。近年來佛山在加強傳統優勢產業發展的同時，積極實施相關多元化發展戰略，在政策上鼓勵發展與本地優勢產業相關的新興高技術行業。從表2可以看出，佛山所確定的前十大重點行業要么本來就是佛山的傳統優勢行業，要么是與佛山產業基礎高度相關的先進制造和生產性服務領域。肇慶是相對欠發達的地區，其當前的政策重點是發揮自身資源優勢，加快推進工業化進程。兩市除了同樣重視新一代電子信息、新能源、新材料等新興高技術產業的發展以外，還高度關注陶瓷、家電等傳統制造業發展。此外，值得注意的是，廣東是數字經濟大省，各地區均高度重視數字產業發展，這一點在廣州都市圈內部體現得尤為明顯，廣州與肇慶政策文本中詞頻最高的行業均為大數據行業，而佛山則為電子商務。

表2 廣州都市圈前十大重點產業詞頻分析結果

深圳都市圈產業發展戰略協同水平分析。深圳國土面積狹小，國土空間開發強度偏高，隨著經濟與人口集聚水平持續提高，深圳有意識地加強了與東莞、惠州之間的產業戰略協同，積極推動產業鏈向兩市延伸。深圳的產業外溢加快了東莞、惠州兩市經濟發展與產業轉型升級的步伐。“十三五”以來，深圳市企業外遷和投資新設企業數量快速增長。在外遷企業空間布局方面，受地理臨近和區域一體化程度加深等因素的影響，東莞、惠州成為深圳市制造業企業外遷的主要承接地，尤其是計算機、電子信息和通訊設備行業中外遷企業的首選地主要是東莞和惠州。在深圳市產業溢出效應的影響下，東莞、惠州主動對接深圳的產業發展，與深圳形成了基于產業鏈上下游聯系的分工格局。從表3的結果可以看出，東莞日益重視發展先進制造與新一代信息技術行業。惠州雖然工業化水平相對較低，但近年來通過與深圳、東莞的產業融合，積極搶抓新興高技術產業發展的機遇。此外，東莞、惠州兩市重點產業選擇也在一定程度上反映了二者產業基礎上的差異。東莞政策關注度最高的行業為智能制造，詞頻數為204，這與其雄厚的制造業基礎有關；而惠州政策關注度最高的行業為新能源，詞頻數為108，這與其擁有龐大的石油、液化氣等能源產能有關，兩市均力圖在充分發揮自身優勢的基礎上實現產業的轉型升級發展。

表3 深圳都市圈前十大重點產業詞頻分析結果

（4）珠西都市圈產業發展戰略協同水平分析。在珠西都市圈內，江門國土面積較大，發展空間廣闊，擁有良好的自然生態資源稟賦，工業化發展水平相對較低，其重點產業定位呈現出較強的多樣化特征。從表4的結果可以看出，江門所確定的重點產業涵蓋了新一代信息技術（5G、工業互聯網和電子商務）、綠色產業（新能源、節能環保）、現代服務業（文化產業、工業設計）、高端裝備（軌道交通、新能源汽車）以及新材料等領域。中山作為珠西都市圈工業基礎最好的地區，家電、五金、燈飾與家具等傳統制造業發達，迫切需要推進工業轉型升級發展。因此，中山聚焦強化本地區先進制造功能，高度重視新一代信息技術與傳統產業的融合發展，所確定的十大重點產業領域，其中，工業互聯網的政策關注度最高，詞頻高達187。近年來隨著珠海航展的品牌效應持續擴大，珠海日益重視航空產業的發展，航空產業詞頻數最高為288。同時，新一代信息技術（集成電路、軟件與芯片）、綠色產業（新能源、低碳）以及高端裝備（新能源汽車、機器人）等新興高技術行業也是珠海重點發展的領域。

表4 珠西都市圈各市前十大重點產業詞頻分析結果

綜上，珠三角各市在產業發展戰略上表現出較高的協同水平，基本形成了優勢互補、分工協作的產業發展格局。但是，各地區在產業發展戰略定位上均不同程度地存在偏好新興高新技術產業傾向。由于具有較高的市場成長性和技術水平，新興高新技術產業的生產效率高，規模經濟效應明顯，對地方的經濟貢獻較大，往往成為各地政府所偏愛的發展領域。各市產業戰略高頻詞中絕大部分為新興高技術行業的細分領域，而涉及紡織、服裝、玩具、建材、家具以及塑料制品等珠三角優勢傳統制造業領域的高頻關鍵詞數量偏少。這可能意味著有的地區重點產業定位在一定程度上偏離了其綜合比較優勢，特別是那些經濟發展相對滯后的中小城市，這些城市可能并不具備支撐高新技術產業發展的要素資源。各級地方政府對新興高新技術產業的偏好在一定程度上導致區域產業發展戰略同質化，阻礙了區域產業分工的深化，不利于粵港澳大灣區整體產業發展效率的提升。

（三）產業政策工具協同水平分析

基于產業政策工具詞庫，我們選取各市產業政策文本中詞頻數處于前30位的關鍵詞構建各市政策工具高頻詞的關聯矩陣，利用Gehpi軟件的可視化呈現功能繪制各市產業政策工具高頻詞的關聯網絡圖（見下圖），以此為基礎分析各市在產業政策工具使用上的差異性與共性特征①。

1.各地區產業政策工具的差異化特征。從圖1的邊緣區可以看出，除了廣州和珠海兩市以外，其余各市在產業政策工具的使用上均表現出一定程度的個性化特征。第一，在廣州都市圈內，佛山獨有的政策工具高頻詞為會展、職業教育與經費。佛山近年來高度重視制造業與服務業融合發展、人力資源質量和技術創新水平的提升，因此，在政策上側重支持商貿會展與職業教育發展，加大對企業研發活動的經費支持等。肇慶獨有的政策工具高頻詞為廠房。肇慶側重通過政策手段發揮國土空間廣闊的優勢，大力推進產業園區、工業廠房等載體建設，降低企業的用地用房成本，強化本地區的經濟吸引力。第二，在深圳都市圈內，深圳獨有的政策工具高頻詞為股權、專項資金與租賃。深圳的突出優勢是現代金融、科技創新和新興產業的發展，特別是擁有深交所與較為完善的多層次資本市場體系的獨特優勢。這使得深圳側重利用金融租賃、股權融資以及專項資金支持等金融政策工具，加強對市場主體創新創業活動的資金支持，并進而推動新興高技術產業快速發展。東莞獨有的政策工具高頻詞為上市與融資租賃。東莞希望能夠利用好靠近深圳的區位優勢，通過支持企業上市和擴大企業融資租賃等手段，加快培育一批先進制造業龍頭企業。惠州獨有的政策工具高頻詞為開發區、集群與供應鏈。惠州迫切希望打造與深圳、東莞一體化發展的產業鏈供應鏈，以此為基礎促進本地化產業集群發展。為此，惠州在政策上較為注重對開發區、產業集群與供應鏈的支持，出臺了一系列包含資金、用地與用工等優惠政策組合。第三，在珠西都市圈內，江門獨有的政策工具高頻詞為執法與小微企業。近年來江門大力推進“放管服”改革，高度重視小微企業發展，為小微企業提供全方位支持。中山獨有的政策工具高頻詞為補助、認證與數字化。中山是珠江西岸的制造業中心，五金、建材、家具、燈飾和小家電等傳統制造業發達，市場主體以中小企業為主，產業轉型升級發展的壓力較大。為此，中山注重在企業數字化改造與技術服務體系建設等方面加大政策支持力度，通過企業數字化改造補貼、技術與產品認證和專利補助等手段推進傳統制造業轉型升級，促進本地產業結構優化。①由于關鍵詞選取數量的多寡對于分析結果影響較大，為了盡可能減輕這種影響，我們分別選取了在各市政策文本中排名前10、20、30、40及50位的高頻詞匯進行了分析，經過專家討論，我們最終確定選擇各市政策文本中排名前30位的關鍵詞構建各市產業政策工具高頻詞的關聯矩陣，繪制各市產業政策工具高頻詞的關聯網絡圖，并以此為基礎對粵港澳大灣區各市產業政策工具的協同水平進行分析。

各市產業政策工具的關聯網絡圖

2.各地區產業政策工具的共性特征。上圖中心A區域中的政策工具關鍵詞是珠三角9市政策文本中所共有的高頻詞，根據這些關鍵詞分析各市在產業政策工具使用上的共性特征：第一，各地區均十分重視對技術創新的政策支持，所涉及的政策工具高頻詞包括創新、創業、平臺與中心。各市均十分注重運用技術創新政策來促進本地區重點產業發展，具體措施包括政府采購技術創新服務，實施技術攻關“揭榜掛帥”計劃，布局建設技術研發、測試和應用功能型平臺以及新型研發中心支持科技成果轉化以及新興產業領域創業活動等。第二，各地區均重視利用土地政策工具支持重點產業發展，所涉及的政策工具高頻詞為用地與制造。珠江三角洲地區經濟密度與人口密度大，深圳、東莞等地區的土地開發強度已超過了所謂的“國際警戒線”①土地開發強度是指某個地區建設用地面積與其轄區土地總面積的比值，根據國際慣例，土地開發強度的警戒值為30%，超過該標準值，人類的生存環境就會受到影響。水平，導致建設用地資源十分稀缺，對各市重點產業發展形成了較大的制約。為此，各地區均十分注重利用土地政策工具，擴大建設用地供給來源，優化土地要素配置，降低企業用地用房成本。具體措施包括允許集體經營性存量建設用地入市、土地指標向先進制造業傾斜、為重點產業項目用地出讓提供底價優惠以及擴大先進制造業用地的彈性供地規模等。第三，各地區均重視在投融資方面加強對重點產業的政策支持，所涉及的政策工具高頻詞為投資、融資與培育。具體政策措施包括融資抵押機制創新，加強企業融資擔保體系建設，支持創業投資、風險投資等股權投資機構發展、設立新興產業發展基金以及創新型中小企業培育等。第四，各地區均重視人才政策工具的使用，所涉及的政策工具高頻詞為人才、教育與配套。具體措施包括支持高等院校與職業院校發展，支持校企合作，為高層次引進人才提供優質的住房、醫療與子女就學等配套服務，支持香港、澳門專業人才本地執業等。第五，各地區均重視充分挖掘數據這一新型要素的生產力，所涉及的政策工具高頻詞為數據、智能與中心。粵港澳大灣區數字經濟發展在全國處于領先水平，各地區在推進重點產業發展過程中均高度重視發揮數字經濟優勢，通過政策挖掘新型數據要素的生產力。具體措施包括加強數據要素獲取與處理能力建設，提高數據要素共享水平，支持大數據中心建設，加快培育數據市場以及支持數據市場主體發展等。

粵港澳大灣區各市在政策工具選擇上既存在一定的差異性，又具有較強的共性特征，但也存在以下兩方面問題：第一，各地區個性化的政策工具比重相對較小。珠三角九市政策工具高頻詞高度重疊，而單個城市所獨有的政策工具高頻詞數量明顯偏少。這表明各市產業政策工具趨同的現象越來越明顯，導致地區之間政策競爭趨于激烈。先發地區特別是中心大城市利用自身經濟發達、財力雄厚與公共資源集中等優勢，面向市場主體制定實施條件更為優惠的政策措施，從而形成自己的政策競爭優勢。這一方面影響了城市體系內資源要素的分層流動，導致稀缺的要素資源進一步向優勢地區集中，引發新的地區發展分化問題；另一方面各地區的政策競爭也助長了部分市場主體過分追逐政策優惠的行為，降低了公共政策資源的經濟效應。第二，各地區均普遍側重于采用供給端政策工具來推動本地區重點產業發展，而對需求端政策工具的運用則存在明顯不足。除要素供給條件之外，市場需求也對一個地區的產業發展具有重要的影響，由最終產品需求與中間產品需求所構成的市場需求的規模、結構及其變化是地區產業發展的重要驅動力，因此，諸如收入分配、消費稅優惠和消費補貼等需求端政策工具對地區產業發展也具有十分重要的影響，但目前珠三角各市對這些需求端政策工具還未給予足夠的重視。

（四）區際公共品合作水平分析

我們利用各市所出臺的含有與其他城市進行合作內容的政策文本數量來衡量各市開展區際合作的政策傾向。若某市含有與其他城市進行合作內容的政策文本數量越多，說明該地區在政策上越重視與其他城市的經濟技術合作。同時，由于各地區所頒布政策文本的絕對數量存在較大差異，我們使用含有與其他地區進行合作內容的政策文本占本地區所有政策文本的比重來表征各市推動區際合作的政策傾向性。珠三角各市均不同程度地表現出推進區際公共品合作的政策意向，各市含有區際合作內容的政策文本比重都在25%以上。為了打破自身發展條件限制，更好地吸納外部資源為己所用，外圍中小城市普遍表現出很強的對外合作意愿，區際合作政策文本比重處于相對較高的水平。而由于擔心自身的高端要素資源外流，廣州與深圳兩大核心城市推進區際合作的政策意愿要弱于外圍中小城市，二者區際合作政策文本的比重相對較低。

粵港澳大灣區各市在合作對象選擇上表現出很大的地區傾向性差異：第一，各市均表現出較強的與香港進行合作的政策意向。作為全球重要的金融與貿易中心，香港在科技、人才、專業服務和國際市場聯系上具有無可比擬的優勢，珠三角各市均希望通過加強與香港的經濟技術合作來充分利用香港的優勢，為自身的經濟發展服務。由于地理位置十分靠近香港，深圳都市圈內各市選擇與香港進行合作的傾向度普遍較高，在廣州都市圈內，廣州、佛山選擇與香港進行合作的傾向性較高，而可能受到空間距離較遠與經濟技術梯度差異較大等因素的影響，肇慶與選擇香港合作的傾向性不強。在珠西都市圈內，各市經濟與人口規模普遍較小且相互之間差距不大，缺乏能夠引領都市圈發展的核心城市，因此，各市均表現出與香港進行合作的強烈意愿。從政策文本的內容來看，各市選擇與香港進行合作的內容主要包括與香港合作開拓國際市場、招商引資、為人才與資金流動提供便利以及進行產業載體建設等，這些合作內容無一不涉及香港的優勢領域。第二，各市與澳門進行合作的政策意向差異較大。澳門經濟雖然較為發達，但經濟體量與人口規模相對較小，產業結構也較為單一，以博彩業及其相關服務業為主，因此，珠三角各市選擇與澳門合作的意愿不如香港。由于在地理上與澳門較為接近，珠西都市圈內中山、珠海和江門均表現出較強的與澳門合作的政策意愿。第三，核心城市與外圍城市相互之間的合作意愿呈現出明顯的反差。廣州與深圳兩大核心城市在對外合作對象的選擇上均傾向于經濟技術發展水平更高的大城市，而與其他外圍中小城市的合作意愿不高。廣州主要傾向與香港、深圳合作，深圳主要傾向與香港、澳門合作，外圍中小城市卻均顯示出較強的與這兩個核心城市合作的愿望。第四，外圍中小城市之間的合作意愿均不強。佛山、肇慶、東莞、惠州、珠海、中山和江門在行政等級上均為地級市，雖然相互之間經濟發展水平存在一定的差距，但在粵港澳大灣區城市群內均屬于中小城市，它們在大灣區內部乃至全球城市體系中的節點位置和資源動員能力相差不大。因此，這7個城市之間進行合作的政策傾向性較低，相互之間合作傾向度均處于較低水平。

綜上，珠三角各市普遍傾向于選擇經濟技術發展梯度更高的大城市作為跨區合作的對象，期望通過與具有明顯優勢的大城市合作來推動產業發展，而處于相近經濟技術梯度的城市相互之間的合作意愿并不強。這表明粵港澳大灣區城市群內區際合作網絡還處于發展的初級階段：基于城市等級的縱向區際合作鏈條已初步形成，而同層級城市之間的橫向合作鏈條則明顯發育不足，城市群區際合作網絡發展仍處于較低水平。這限制了跨區公共產品的供給水平，不利于粵港澳大灣區城市群市場環境質量的提升。

四、研究結論與政策建議

“十三五”以來粵港澳大灣區在產業政策協同方面呈現以下幾方面特點：第一，在產業發展戰略上，各地區能夠基于比較優勢進行重點產業定位，城市群內差異化分工、互補協作的產業發展格局已基本形成。但各地區在重點產業定位上均表現出強烈的新興高新技術產業偏好，而對傳統產業的政策關注度不夠，這可能在一定程度上意味著部分地區在重點產業選擇上偏離了自身的比較優勢。第二，在政策工具使用上，各地區獨有的個性化政策工具比重明顯偏低，產業政策工具趨同的現象突出。同時，各地區均普遍采用供給端政策工具來推動重點產業發展，而對需求端政策工具的運用不足，不利于充分發揮公共政策資源的經濟效應。第三，在區際合作上，雖然各地區均對跨區合作表現出較強的政策意愿，但核心城市的區際合作意愿弱于外圍中小城市。各地區普遍傾向于選擇經濟技術發展梯度更高的大城市作為跨區合作的對象，而經濟技術發展梯度相似地區特別是中小城市之間的合作意愿不強。

未來有必要從以下幾個方面入手進一步優化地方產業政策體系，提高各地區產業政策的協同水平：（1）完善地方發展規劃協調機制。從城市群整體目標出發統籌各地區發展規劃編制，明確各地區功能分工，促使各地區發展規劃相互銜接、相互協調。（2）進一步推動城市群內各成員形成基于產業鏈細分功能的專業化分工協作與企業集聚發展的格局。充分發揮中心大城市多樣化環境、集中的購買需求和高端要素集聚等優勢，聚焦發展高附加值研發設計、品牌營銷、總部管理與高端制造業環節。引導外圍中小城市發揮專業化環境、生產設施齊全與低要素成本等優勢，重點打造與大城市相配套的生產基地，加快推進產業的國內價值鏈（NVC）建設。（3）提高各地區產業政策工具的實施效果。根據區域整體發展目標，統籌產業空間布局，明確各地區產業發展的主要方向，避免“拼優惠”式的產業政策競爭。同時加強對產業政策工具實施效果的動態評估，根據市場環境與企業需求的變化及時調整相關政策舉措。（4）加強需求端政策工具的應用。加大收入分配制度改革力度，擴大中等收入群體規模，減少低收入群體所占比重，增加工資性收入在國民經濟一次分配中的比重，提高社會各階層財產性收入水平，強化財政二次分配的收入調節機能。完善社會保障與公共服務供給體系，完善流動人口市民化、住房保障和基本公共服務均等化政策。（5）推進更具實質性的區際合作體制機制創新。以都市圈為主要空間載體完善跨地區產業合作、園區共建、財政收益共享與政績聯合考評機制，強化區際合作的內在激勵與外在約束，打造區域發展利益共同體。