深化偵查監督與協作配合機制的路徑探索

夏紀元 陳騰躍

山東省莒南縣人民檢察院，山東 臨沂 276600

法律監督職能是憲法以及法律賦予檢察機關的根本職責，而偵查監督又是檢察機關刑事訴訟法律監督的重要手段，在推進平安中國、法治中國建設中發揮著不可或缺的重要作用。當前，面對廣大人民群眾對公平正義提出的更高要求，法治產品、檢察產品“好不好”的問題更加鮮明、更加突出地擺在我們面前。2021 年10 月，最高人民檢察院、公安部牢牢把握新形勢，聯合印發《關于健全完善偵查監督與協作配合機制的意見》（以下簡稱《意見》），要求全國各地公安機關與檢察機關聯合設立偵監協作辦公室，進一步規范和加強了監督制約與協作配合為一體的檢警關系，有力提升檢察監督與公安執法規范化水平。本文針對當前偵監協作機制在實踐運行中存在的問題進行分析探討，并提出完善的路徑和建議。

一、健全完善偵監協作配合機制的動因

（一）加強監督制約有利于促進公安機關依法規范執法辦案

依據《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）第八條規定：“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督。”《人民檢察院刑事訴訟規則》第十三章進一步明確了刑事訴訟法律監督的監督范圍、監督方式等內容，其中涉及對公安機關的監督主要包括刑事立案監督和偵查活動監督兩個方面。但從司法實踐看，我國檢察機關行使偵查監督職權的質量、數量和效果并不理想，在開展刑事偵查監督工作時，存在信息知情難、調查核實難、糾正處理難等問題，公安機關偵查權失范、濫用現象依然十分常見，主要體現在兩個方面：第一，公安機關不履行法定職責的情形，如應當立案偵查而不立案偵查、長期“掛案”、不應當撤案而撤案、應當提請批準逮捕而不提請批準逮捕、遺漏罪行或者應當移送起訴而未移送起訴等；第二，公安機關濫用偵查權侵犯刑事訴訟參與人權利的情形，如違法立案、刑訊逼供、非法取證、濫用強制措施和偵查手段、阻礙行使訴訟權利等。因此，強化檢察機關對偵查權的監督制約是現實的理性選擇，唯此才能對偵查權進行有效監督、制約，保障偵查權在法治軌道上正常運行。［1］

（二）加強協作配合有利于增強檢警指控犯罪的能力

公安機關和檢察機關都在刑事訴訟中承擔控訴職能，都以有效追訴犯罪、實現國家刑罰權為目標，二者訴訟職能和訴訟目標的一致性決定了它們應當互相配合與協作，以共同完成犯罪追訴任務。［2］但從司法實踐來看，公安機關與檢察機關還存在只講分工制約不講協作配合的情形，比如在取證、證據固定、罪與非罪的把握、案件移送標準和程序等方面，公安機關與檢察機關依然存在認識不統一、標準不一致、執行不規范等問題，對于一些重大敏感的案件，往往是“縱向”匯報多，“橫向”溝通少，導致雙方認識有差異，一定程度上影響了案件的高質效辦理，難以滿足人民群眾對司法公正的期盼和要求。因此，健全完善偵監協作配合機制，對規范和加強融監督制約和協作配合為一體的檢警關系具有重要意義，通過構建有效融合、有機統一和良性互動的檢警關系，有利于推動公安機關和檢察機關在監督制約中保障協作配合、在協作配合中強化監督制約，共同提高效率、增強指控犯罪的能力。

二、偵監協作配合機制實踐運行中存在的問題

實踐中，偵監協作配合機制整體運行向好發展，對推動刑事檢察工作起到重要作用，但仍存在一些共性問題、普遍性問題，需要加以解決。

（一）偵查監督理念尚未及時轉變

一些地方檢察機關在對檢察監督權的理解、認識上存在誤區，常常把對公安機關的監督、檢察機關與公安機關的配合理解為兩種完全不同、互相之間存在緊張對立關系的職能。［3］有的對監督公安機關存在畏難情緒“不敢監督”，自身建設不扎實“不會監督”，擔心監督會影響與公安機關的關系“不愿監督”，出現“重配合輕監督”甚至完全放棄監督履職的情形。有的將自身置于“居高臨下”的監督者地位，一味強調監督不談配合，引發公安機關的抵觸和對立，造成偵監協作配合工作推動難、實施難。

（二）偵查監督案源渠道仍需拓寬

加強偵查監督的前提是保障檢察機關的知情權。目前，偵查監督的線索主要來源于當事人控告舉報、刑事案件審查辦理、查詢公安機關辦案平臺等渠道。由于人民群眾對檢察機關職能缺乏了解，主動到檢察機關反映公安機關違法線索的很少。通過辦案開展監督仍是主要做法，但對進入檢察環節以外的案件，檢察機關無法全面及時獲悉。一些地方偵監協作辦公室為派駐檢察人員提供了數字證書，用于登錄公安機關辦案平臺查詢使用，但限于保密要求，僅開放部分查詢權限，無法實現全覆蓋、全流程監督。

（三）缺少有力制約手段，導致監督剛性不足

我國《刑事訴訟法》只規定了檢察機關對公安機關的偵查活動的監督權，而未規定公安機關不接受監督應當承擔的責任，導致人民檢察院對公安機關進行監督缺乏強制執行力而流于形式。［4］實踐中，檢察機關對公安機關違法偵查行為的監督有口頭和書面糾正違法、檢察建議、建議要求說明（不）立案理由等形式，通過字面意思及實踐操作來看，上述監督手段更多是建議性的而非強制性的。由于缺乏強有力的制約措施，導致公安機關重視程度不夠，“紙面整改”“屢改屢犯”等情形時有發生，嚴重影響了偵查監督的權威性和公信力。

（四）偵監協作配套制度機制不夠健全完善

盡管《意見》為偵監協作辦公室的設置提供了依據，但在辦公室的人員派駐模式、辦公室及派駐人員工作職責、監督范圍及程序實質化運行等方面，尚未作出具體的、操作性強的部署安排；基層檢察機關在制定偵監協作配合工作實施方案時，更多是照搬照抄上級文件，機械搞“上下一般粗”，未能結合自身實際，進一步細化實化成具有可操作性的制度機制；加之檢察機關業務部門辦案人手緊張，在選取派駐檢察人員時，往往更傾向于年齡大、辦案效率低的人員。以上問題一定程度上導致偵監協作辦公室作用發揮不充分，監督的深度和廣度不夠，表現出“形式大于實質”等問題。

三、完善偵監協作配合機制的具體路徑

（一）推進法律監督理念現代化

發展實踐都是由發展理念引領的。新形勢下，推進偵監協作配合機制高效運行，首先要引導公安機關、檢察機關共同樹立正確的監督理念，銘記法律監督不是你錯我對的“零和博弈”，而是圍繞全面提升執法司法公信力這一共同目標，贏則共贏、敗則同損。具體而言，公安機關應當落實以審判為中心的刑事訴訟制度改革，秉持懲罰犯罪與保護人民并重的理念，堅決避免重打擊輕保護、重有罪輕無罪、重協調輕監督等現象，切實做到打擊犯罪與保障人權相統一、監督制約與協作配合相統一。檢察機關既應加強立案監督和偵查活動監督，也應在明確檢察機關與公安機關共同承擔追訴職能的前提下，不斷尋求配合和監督的最佳平衡點，做到監督與配合并重、并舉、并行，促使兩者有機結合、深度融合［5］，特別是要在疑難、復雜、新類型案件辦理上，突出檢察引導偵查優勢，充分發揮建議、監督的重要作用，促推偵查活動合法、高效，實現監督者與被監督者良性互動，達到雙贏多贏共贏的目標。

（二）以數字檢察賦能偵查監督

要在繼續深化拓寬傳統監督線索來源渠道的同時，深入貫徹數字檢察戰略，把數字監督理念運用到履職監督中，實現數字檢察偵監新格局。一是爭取地方黨委和各級政法委的支持，推動檢察機關與公安機關協作打通“數據孤島”，加快推進跨部門大數據協同辦案機制建設，深化政法大數據協同辦案平臺應用，促進政法機關各部門辦案數據及案件信息互聯互通共享，實現案件的網上辦理、流轉，推動偵查監督從個別、偶發、被動、人工的監督轉變為全面、系統、主動、智能的監督；二是強化大數據實踐運用，加強對公安機關移送檢察機關刑事案件的受案、立案、撤案、采取和變更強制措施及案件處理結果等相關數據的收集分析，依托信息共享平臺，與公安機關辦案系統數據進行對比分析，從中發現違法線索，進而“解析個案、梳理要素、構建模型、類案治理、融合監督”，不斷提升偵查監督質效；三是強化數字檢察監督辦案，發布數字辦案指引，指導市縣檢察機關探索檢察辦案模式的“場景創新”，建立數字檢察辦案指揮中心等工作機構，在組織架構上強化對檢察數字化改革重點任務的支撐。［6］

（三）增強監督剛性

一是增強監督的科學性和精準性。要立足檢察職能，緊密結合公安機關執法辦案活動，強化對監督事項的調查核實工作，落實重大監督事項案件化辦理，確保查清查透違法偵查行為，同時在制作法律文書時，在形式、內容上都要規范，且說理論證充分，具有執行力。用清楚的事實、充分的證據和到位的說理，切實增強監督工作的公信力和權威性。二是廣泛凝聚監督合力。廣泛爭取黨委、人大和政府的支持，進一步加強檢察監督和人大監督、紀檢監察監督的貫通協調，對公安機關無正當理由不在規定時間回復且不執行糾正意見的，及時向黨委、人大、政法委、紀檢監察機關匯報，建議依法依規處理，切實把偵查監督做成剛性、做到剛性。三是強化檢察偵查權的運用。監督與被監督者存在天然的矛盾張力，故賦予監督者一定的剛性手段是保證法律規定的監督能夠實現其目的的應有之義。［7］根據2018 年第三次修正的《刑事訴訟法》第十九條第二款規定，檢察機關仍可以對公安機關利用職權實施的侵害公民權利、損害司法公正的十四類犯罪進行偵查。機動偵查權的存在為檢察機關行使法律監督權提供了有力保障。因此，檢察機關要善于、敢于行使偵查權，在偵查監督中發現公安人員涉嫌十四類罪名的，應當果斷立案查處。

（四）規范偵監協作辦公室履職

一是強化履職保障。深入總結各地偵監協作辦公室工作開展經驗，通過上級檢察機關與公安機關溝通協商，會簽出臺具有普遍適用性的規范文件，進一步對偵監協作辦公室的機構定位、履職范圍及方式、人員派駐模式、辦案紀律、績效考核等方面作出具體規定，為檢察機關和公安機關開展偵監協作配合工作，提供更加堅強有力的制度保障，實現偵監協作辦公室各項工作有章可循和規范化運行。二是強化履職舉措。加強與公安機關溝通協調，努力形成共識，在保證涉密信息前提下，獲取更高等級查詢權限，實現對公安機關執法辦案全流程、全覆蓋監督。同時派駐檢察官除日常履職外，還可根據工作需要到辦案數量多、問題突出的公安機關各執法單位進行巡回檢察，巡回檢察與常駐檢察相結合促進偵監協作辦公室運行長效化。［8］三是強化檢警共識。偵監協作辦公室應當充分發揮檢警橋梁紐帶作用，以疑難案件會商、定期同堂培訓、組織庭審觀摩、召開聯席會議等方式為抓手，深化協作交流，凝聚共識合力，積極構建新型良性互動檢警關系，共同提升公安執法和檢察監督規范化水平。