內地與香港消費維權非訴機制的若干比較與思考

謝青辰

福建至圣律師事務所，福建 福州 350001

眾所周知，擴大內需消費已經日益成為拉動經濟增長的基礎性力量，而實現以提振消費轉化經濟發展的澎湃動力之目標，就要解決消費糾紛這一后顧之憂，大力營造契合時宜的新消費生態環境。但需理性直面的困難是，只要經營逐利天性存在，利益競逐導致消費糾紛就排除不了，再結合中國社會長期以來的“厭訟”底蘊，以及出于訴訟成本的考量，勢必導向消費者面對經營者侵害行為的首選項，便是尋求“非訴”方式維權。為此，健全與先進、簡捷解決消費糾紛相適應的長效機制，才是讓放心消費落地生根，繼而促進全面消費的最好抓手。是故，本文著重通過對于內地與香港的不同消費權益保護制度的碰撞、交融、借鑒，研究內地與香港消費糾紛非訴處理機制現狀的各自特色，完善內地以消費者協會（以下簡稱“消協”）為核心的非訴維權機制，創新消費者便利非訴解決糾紛的建構，助力國家加快消費提質升級的戰略實施，推動中國經濟大船行穩致遠，具有積極的現實意義。

一、內地非訴解決消費糾紛機制與現狀

透析消費權益保障的根本在于法律，因此非訴消費維權自然也要以專門保護消費者權益為宗旨的《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》）為核心展開。依照《消費者權益保護法》第三十九條規定，處理消費糾紛共有五種途徑，但前四種都導向非訴，因此，其自然被更多地運用于消費維權糾紛領域，亦就順理成章地成為多維度審視內地非訴機制之長短利弊、根源癥結的首要對象：

（一）與經營者協商和解

直接與經營者溝通解決糾紛，是消費者優先考慮的一種維權方式，也是最直接、最常見的非訴解決方式。然而美中不足的是，《消費者權益保護法》盡管賦予消費者與經營者協商和解的權利，但并未規定經營者負有響應協商的義務，同時，達成糾紛解決合意后的進一步落實，亦欠缺相應兌現和解的保障力量。因此，在誠信有待建設、強化的現實里，經營者出爾反爾或者假借和解之由故意拖延，消耗消費維權銳氣的現象屢見不鮮，此事與愿違的情形，在旅游、網購消費糾紛中尤為突出，造成弱勢的消費者真要解決問題，就往往只能另尋其他的維權渠道。

（二）請求消協或者依法成立的其他調解組織調解

誠然《消費者權益保護法》規定了其他調解組織可以調解消費糾紛，但專門承擔調解消費糾紛職責的組織，根據《中國消費者協會章程》規定，只有半官方性質的消協發揮著獨特的重要作用。不過從另一視角看，《消費者權益保護法》雖賦予消協調解消費糾紛的職權，但卻未操作性地規定經營者配合調解的責任，再加之非訴調解先天欠缺約束力，導致消協調解不僅談不上強制執行力，甚至有時竟連和稀泥推進也難以順利，無法滿足現實維權期待。故此，面對拒不配合調解工作的經營者，消協也只有利用自身的社會影響力，通過媒體曝光，進行輿論譴責，而無其他更加直接、有力的實質性震懾手段。

（三）向有關行政部門投訴

消費者針對消費糾紛可以選擇撥打工商行政管理部門12315 平臺投訴，或者直接去工商行政管理機構、物價機關等進行舉報。當然行政部門的優勢不容小覷，不僅在于其工作人員的專業性與享有調查取證的職務便利，更在于其介入后，對侵害消費者權益的行為一經查證屬實，可以行政處罰，這無疑對經營者而言是一把達摩克利斯之劍。不過，行政處罰保護的是國家、社會的集體利益，沒收或罰金是收歸國有的，這對于消費者來講，若是討個道義說法可以，若要賠償相應個人損失，仍需通過調解、仲裁、訴訟，故行政處理存在的不足昭然，難以直接順應消費者個人維權的剛需和效益追求。

（四）根據與經營者達成的仲裁協議提請仲裁

消費糾紛仲裁可謂集訴訟與非訴優點之大成，既具有訴訟之執行性強的優勢，又兼具非訴之簡便、一裁終局、費用較低等實惠。但缺陷是這種非訴方式較難普及：第一，仲裁機構在國內分布并不廣泛，多位于大中城市，而消費市場遍布城鄉，特別是廣闊農村，即無法大規模使用；第二，仲裁的啟動，法定需以當事人之間仲裁條款為前提，而現實里除非牽涉金額巨大，否則，消費者不會在消費時大費周章地與經營者簽訂仲裁協議，即從程序看，適用民事訴訟法的普通規范，似乎雙方公平，實則邊緣化新消法的特別法地位；第三，糾紛發生后，處于對立面的消費者與經營者就更難達成仲裁合意。因此，仲裁在非訴解決消費糾紛處理的實踐之中，相較而言，是個“雞肋式”的維權存在。

二、香港非訴解決消費糾紛機制與現狀

香港對于消費者權益的保護沒有單獨成文法，而是分散以條例形式對各消費領域的重要事項給予體現，如：《售賣貨品條例》《消費品安全條例》《中醫藥條例》《地產代理條例》等等，從商品交易行為到信息披露，從程序規定到實體權義劃分不一而足。由于條例的制定程序沒有法律來得嚴苛，使得香港的消費者權益的切實保護可根據經濟發展等現實需要，靈活出臺新領域的條例或者修改舊有條例，也就是說，具有更強的操作性與時代性，致在實際維權中形成以行業協會（商會）、消費者委員會、政府部門三方主體相互結構性關聯，共同維護消費者權益的一種民間組織與政府相向而行的機制模式：

（一）行業協會、商會

香港的行業協會、商會通過制定自身行業行為準則等進行行業內部自律，并且設立專門機構和人員來協調內外部關系，維護行業共同商譽和利益。更有不少行業協會、商會開辟與解決消費爭議的有關專門平臺，方便消費者與行業內成員進行糾紛處理［1］。由此可見，其深諳消費生態與經濟發展的相輔相成，明白其中蘊含利益與自己攸關，所以對解決消費糾紛的能動性、積極性也就不言而喻了。

（二）消費者委員會

香港的消費者委員會是法團機構，其于1974年成立，并由政府撥款運作。但依《消費者委員會條例》第十七條規定，該委員會仍為非官方民間組織，即非政府的雇員或代理人，亦不享有政府的任何地位、豁免權或特權。其職責中比較優異之處是：運用消費者訴訟基金向消費者提供經濟支持及法律協助消費者得到損害補償；根據獲得相關資料采取相應行動，包括向政府或任何公職人員提供意見；鼓勵商業及專業團體制訂工作守則，規管屬下會員活動；協助消費者向小額錢債審裁處提起訴訟（審裁處也是一種法庭，但其運作規則和程序較其他法庭來得寬松），并且很奇特的地方是，消費糾紛訴訟的各方律師不能代理出庭。

（三）政府

香港政府對消費維權是比較重視的，一方面雖未設置專門的消費者權益保護部門，但將保護消費者權益的職能直接分配到相應領域的部門上。比如衛生署、漁農處對相應商品的檢查；另一方面，將消費者委員會定位為獨立于政府的民間組織，但其實際上跟政府關系密切，比如經濟上的撥款，使其與消費者委員會的聯系變得更加緊密、更為實在，從中既保持了政府對消費領域市場化的治理，又在客觀上通過消費者委員會起到政府管理市場消費秩序的相應效果。

簡言之，解讀有關香港的消費糾紛非訴機制，盡管擇其結構性三方主體展開，但非訴機制的亮點，則是在先調解后仲裁的雙輪聯動部分：

1.調解

調解是有前置條件的，即需經過申請與受理程序并實行有償服務，雙方當事人都要繳交費用，不過相對低廉。調解對爭議事項處理的期限較短，而且鼓勵雙方理性解決糾紛，因其調解機構既無權就爭議的實質內容或有關內容做出有強制力的決定，亦無權做出任何金錢方面的裁決或向當事人施加任何處罰，充分展示調解不是威權裁判屬性，彰顯調解協議的雙方自愿真實。最后不論雙方是否達成和解，調解機構都會發放調解證明書。如果協商一致，則簽訂調解協議，如果調解不成，那調解機構將旗幟鮮明地將重心偏向消費者維權立場，根據消費者的單邊意愿升級銜接救濟——仲裁。這是很特別的遞進驅動式非訴機制設計。

2.仲裁

調解為仲裁必經程序。如糾紛調解未果，可由也只能由消費者申請啟動仲裁程序，即不以雙方合意為要件，賦予消費者單方選擇權，經營者必須接受且無主動選擇申請仲裁權利，同時為防泄密或隱私保護，而實行“一裁終局”式的保密仲裁，經營者若不執行，消費者可以合約債項形式，通過法院追討或者強制執行以獲取終極解決。不過為達即時速決效果，仲裁實行以書面審理為主、開庭審理為輔的規則。如果當事人選擇開庭仲裁，那繳交的費用要多于不開庭仲裁的費用。作為裁決對當事人均具有最終法律效力。此中卓爾不群的有二點：第一，為強化其終局權威，規定雙方不得提請復核或另行訴訟（除非仲裁員犯了法律規定的錯誤或有不當作為情況），否則，將構成刑事上的藐視法庭罪；第二，該司法仲裁脫離判例法體系，明確了個案裁決對其他案件不具有先例的約束力。

三、完善內地消費維權非訴機制之創新思考

通過對內地與香港消費維權非訴機制的模式比較，不難看到內地與香港非訴機制各有千秋，但均是消費者權益保護體系的重中之重。誠然，香港非訴運作機制顯具他山之石的優勢，具備借鑒價值，從中可以得到探索以消協為核心的消費糾紛非訴機制的一些有益健全、完善的啟示。故為契合解決消費糾紛實際，構建多元非訴化解糾紛制度，營造良好非訴消費糾紛治理環境，提出如下與時俱進的建議：

（一）深化消協與行業組織的常態合作

從知名程度看，內地消協作為專門處理消費糾紛的知名度歷經累積，已遠大于行業協會、商會，實務中消費者欲用投訴方式維權時的第一反應，也往往趨向求助消協。但在處理消費糾紛等具體事務方面，不可否認有些行業協會、商會建立的行業自律機制，是個十分直接、便捷的著力點。筆者曾遇見一例家裝糾紛，經營者在消協主持下與消費者簽訂調解協議時態度誠懇，但在執行協議時卻敷衍了事，甚至拒絕再接消協的溝通電話。為此，消協出面聯系并建議消費者持調解協議與相應證據轉往相應裝修行業協會投訴，最后，經營者在裝修行業協會的關切下，即按調解約定重新裝修。由此可見，行業協會、商會的設立宗旨，雖是為某行業的入會經營者服務，解決消費維權糾紛僅僅只是其附帶，并不像以消費維權為專項職責的消協來得專業、全面。但從效果方面看，行業協會、商會在消費維權方面的助益作用和特殊優勢不容忽視。因此，加強雙邊聯動意義重大：

1.擴大“消費維權直通車”適用范圍

消協若能與各行業協會商會搭建“電商消費維權直通車”“家裝維修消費維權直通車”“汽車消費維權直通車”等消費糾紛解決綠色快速通道，將消協調解未果或調解后拒不履行的消費糾紛直接轉給相應行業協會、商會處理，這樣，消協一方面接觸的大量消費投訴可以幫助行業協會、商會快速、直觀地發現不良經營者，促進行業健康、規范發展；另一方面，能夠提升行業協會、商會對經營者的震懾力度，亦會支持、幫助消協更好地服務于消費者維權，將消費和解落到實處，營造誠實守信的消費生態，可謂共贏。

2.定期開展消費維權聯席會議

由于內地行業協會商會對消費糾紛投訴處理不如香港商會、行業協會來得規范、主動，致使消費者對內地行業協會、商會了解不夠，因此，內地消協要調動一切積極因素，想方設法調動行業組織的積極性，可定期與之開展消費維權聯席會議或活動，共同開展消費教育宣傳與商品服務監督，這樣既可為消協提供最新業內消費信息動態，又可提升各行業協會、商會的公眾形象，推進行業自律，共建經濟新常態下的消費誠信體系。

（二）延伸與政府行政職能部門的良性互動

不同于香港消委會的非官方民間組織性質，內地各級消協是政府常設的，從事一項長期性、專業性處理消費糾紛事務的組織，而這種半官方屬性，自然會與同級政府職能部門關系密切，因此，踏實開展消費維權工作，將官方職能資源和非政府組織角色的兩方優勢都充分發揮出來［2］。即增強消協與政府職能部門良性互動，并適當利用行政部門的職能和處罰的震懾，作為非訴化解糾紛機制中相得益彰的組成部分，激活其特殊價值和功效。比如，消協可與工商等部門聯名發起消費警示，與工商等部門共同開展消費維權活動，建立消協與工商等政府部門對消費糾紛調解處理的對接渠道，強化守信激勵和失信懲罰制度，擴大消協對經營者的影響力，讓經營者感受到不配合消協工作即使不存在成本，亦需面對潛在行政處罰和失信黑名單的威力，以緩解、遏制消協面對某些變臉、翻臉、頑固不化經營者時，被當成“沒有牙齒老虎”的尷尬。

（三）確立消費調解協議的強制執行地位

于消費糾紛非訴處理中，最著名最常用的就是消費調解，但眾所周知，消費調解文書欠缺強制力，導致經努力方才訂立的調解協議所確定的債權如何兌現問題，長期困擾著各級消協，因而要想于此有所突破，就必須追根溯源，明白癥結在于消協并非司法機構。是故，解決調解之“白條”式的困境，在現有國情下尋求司法機關支持非訴調解協議兌現就成不二法門。為此，如何得到他們支持就成至關重要的一大課題：

在法律上，除法院調解書具有強制執行效力外，其他主體所作調解均無強制力，因此，要強化消費調解的履行性與力度，從立法格局上來改變的可能性微乎其微，必須轉換腦筋，另辟蹊徑，即把香港的“合約債項通過法院追討或強制執行”之類似做法，跟內地法院強制執行債權公證文書的例外情形糅合起來，融會貫通，靈活運用到消費調解協議中去，于司法解釋層面或地方性規制上，將消費調解協議所確定的履行款項，升級為可供強制執行的合同債權文書地位，賦予申請法院強制執行效力，以避開并達到變通解決消費調解軟弱有余、剛性不足的現實窘困，維護消費調解的應有權威，讓消費者在選擇非訴手段、選擇消協支持維護其合法權益時，能有更多的自信和希望。

一言蔽之，調解根源在于當事人自愿與互讓，也是當事人處分民事權利的體現。故為防止損害蔓延擴大，著重于雙方實質利益的考量，分清相對性的是非界線、化解矛盾，促進糾紛了結。因此，非訴調解文書與司法強制執行機制并聯對接，進而賦予調解文書的可供司法強制執行地位，勢將裨益消費秩序維護的可持續性。

（四）增強消費糾紛特殊仲裁服務供給

仲裁為理性解決消費爭議提供另一種獨立、便利、有效的方式，對接受消費仲裁的經營者而言，其在社會上可以提升誠信形象與商業信譽，對消費者而言，又多了一條降低維權成本，及時、高效保護權益的渠道，對消協而言提升了其對經營者的公信力，對仲裁機構而言，增加了社會知名度，即消費仲裁作為維護消費權益的方式得以落地生根，開花結果，實屬一舉多得：

1.在各級消協中相應設立消費仲裁工作站點

各級消協可與相應仲裁機構掛靠、合作，在消協掛牌設立消費仲裁派出站點，這樣既與現行法律體系不悖，又理順機構間的關系。當消費者前來投訴時，針對案件實際情況，消協可以建議消費者走消費仲裁程序，如此，便可解決仲裁在非訴解決消費糾紛時“養在深閨人不識”的窘境。

2.建立“消費仲裁”經營者名單

在仲裁自愿規則下，著手預設接受“消費仲裁”的經營者名單，頒布相應識別徽號，視同仲裁條款的承諾，且向社會廣而告之。如給實體商鋪授予識別標志，并將加入該消費仲裁名單作為衡量經營者是否誠信的指標記入相應信用評價體系，賦予消費者發生與名單上經營者的消費糾紛時，擁有單方選擇是否仲裁的權利，若消費者決定向消費仲裁站點提交消費投訴，即視為經營者和消費者雙方達成仲裁協議。這種消費者單方選擇申請仲裁，便可啟動進入消費仲裁程序，而經營者只能服從的預定式長效機制，既較好地解決了仲裁管轄條款前置的法律操作難題，又切實促進保護了消費者的合法權益。

3.明確消費仲裁裁決的終局與執行效力

在雙方當事人達成仲裁合意或者與“消費仲裁”名單上經營者產生矛盾，且消費者一旦提出書面申請啟動仲裁程序的消費糾紛，即進入“一裁終局”格式，作為仲裁裁決對當事人均具有最終的法律拘束。即消費糾紛仲裁文書以仲裁機構名義并蓋仲裁機構公章，那其實際就與司法機制無縫對接，賦予消費仲裁履行的執行性。若遇到拒不執行的經營者，消費者可通過法院強制執行，獲得最終解決。換言之，基于消費領域特殊性和消費維權的效益性，作為消費爭議雙方既然同意仲裁，那在法理上就可視同對訴訟權利做出放棄的處分，當然，這變革要爭取法院理解，并取得相應司法解釋的支持。因此，仲裁裁決具有終局的法律約束力，除非存有重大法律觀點爭議或有仲裁員影響公正的不當行為，否則，雙方不可再向法院提請訴訟。