我國防治學生欺凌法治化治理現狀與構想

趙鎮曉

山東工程職業技術大學，山東 濟南 250000

近年來，我國惡性學生欺凌事件頻繁曝光，高發生率、重危害性倒逼政府高度重視學生欺凌治理工作，治理實踐持續展開。國務院教育督導委員會辦公室確定了落實防治學生欺凌工作行動目標，在全國開展專項整治行動，陸續出臺治理文件和法律法規，加強學生欺凌的預防和處理，完善治理措施，由此開啟了學生欺凌治理法治化道路。2016 年4 月，國務院教育督導委員會辦公室印發《關于開展校園欺凌專項治理的通知》，通過專項治理，加強法治教育，規范學生行為，促進學生身心健康，建設和諧校園。這是我國首次以正式文件的形式明確部署預防和處理學生欺凌工作［1］。2016 年11 月，教育部等9 部門聯合印發《關于防治中小學欺凌和暴力的指導意見》，指出要切實防治欺凌與暴力事件發生，落實主體責任，實施教育懲戒，健全制度措施，加強法律適用中欠缺的中間環節。2020 年第二次修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）以法律條文正式界定：“學生欺凌是指發生在學生之間，一方蓄意或惡意通過肢體、語言及網絡等實施欺壓、侮辱，造成另一方人身傷害、財產損失或者精神損害的行為［2］”，至此“學生欺凌”成為一個專有法律名詞。

一、我國防治學生欺凌立法現狀

（一）一般法律規制

1.《刑法》

《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）未直接提及學生欺凌，學生欺凌行為中如毆打、辱罵、搶奪搶劫財物等嚴重的欺凌行為都有可能觸犯《刑法》，在以上欺凌行為中，只要客觀行為符合犯罪構成的客觀要素即可認定犯罪行為。由此可知，嚴重的欺凌行為才有適用《刑法》規制的可能，但在法律適用中，因行為人未達到刑事責任年齡而無法承擔刑事責任，只能責令監護人嚴加管教，必要時進行專門矯正教育，而輕微的學生欺凌行為刑法不規制，受害人權益無法得到有效保障。

2.《治安管理處罰法》

《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）明確規定：“行為人侵犯了人身權利、財產權利但尚不夠刑事處罰的，應當給予治安管理處罰；已滿14 周歲不滿18 周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰；不滿14 周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教。對行為人應當給予治安拘留處罰的，年齡在14 周歲以上不滿16 周歲或16 周歲以上不滿18 周歲且初次違法的，不予執行。”但是《治安管理處罰法》針對14 周歲至18 周歲的行為人實施的欺凌行為，缺少中間性的處置措施，對未成年欺凌行為人的教育改造較難實現［3］。

3.《民法典》

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）侵權責任編中設置了處理學生欺凌的適用原則，主要是承擔民事侵權責任，學生欺凌加害人造成他人民事權益損害的應當承擔侵權責任。但欺凌者多是未成年人，多是無民事行為能力人或限制民事行為能力人，沒有承擔賠償責任的獨立能力，多由其監護人承擔替代賠償責任，這種民事賠償也只能彌補受害人所受的損失，無法對欺凌人進行有效的教育改造。

（二）特殊法律規制

既有一般法律規制中對學生欺凌未形成有效的法律規制，自2020 年起，我國陸續對多部未成年人領域的法律規范，進行了特殊制度設計以規制學生欺凌行為。

1.《未成年人保護法》

《未成年人保護法》是我國第一部關于未成年人保護的法律，第一次從法律意義上明確學生欺凌的概念，為區分學生欺凌行為與學生正常嬉笑打鬧行為提供了指引。同時從家庭、學校及網絡保護等方面進行了規定。規定未成年人的父母或其他監護人承擔預防及制止未成年人實施欺凌行為的責任，情況嚴重的，應當立即向有關部門報告；規定學校必須建立學生欺凌防控工作制度，發現學生欺凌行為應當立即制止，并通知監護人參與欺凌行為的認定和處理；規定網絡提供服務者應盡義務，受害人及其監護人有權通知網絡服務提供者采取必要的措施禁止網絡欺凌行為。以上相關規定，多是宣示性條款，而規范力及實踐落實力缺乏必要的規制性。

2.《預防未成年人犯罪法》

《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預防未成年人犯罪法》）將學生欺凌劃分為兩個等級：嚴重的學生欺凌和一般輕微的學生欺凌。嚴重的學生欺凌符合刑事犯罪客觀要素則受《刑法》規制，輕微的學生欺凌尚未觸犯刑法，實行專門管理教育，主要有訓導、心理輔導等；對于嚴重的學生欺凌行為且不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的，先由其監護人及學校進行管教，如監護人及學校無力管教或經管教無效，需經專業評估后可送入專門學校采取專門矯治教育措施［4］，此規定實際是對“工讀學校”的重申，實踐操作性不強。

3.《未成年人學校保護規定》

《未成年人學校保護規定》是教育部針對學生欺凌行為制定的部門規章，規定學校應當成立專門的治理組織集中認定和處理問題；學校教職工發現欺凌行為的，應當及時制止、干預、報告；教育行政部門應當積極履行監督職責，建立學生評估制度，定期評估，及時防控。

二、我國學生欺凌法治化治理現狀的反思

我國對學生欺凌問題進行了緊密的立法部署，在不同層面上進行了回應，總體上形成良好的法律呼應。在法律適用上，將欺凌行為分為兩級處理，在兩級處理模式下配置專門人才的培訓、專項監督等舉措，形式上構建了防治學生欺凌行為法治化治理體系。但防治學生欺凌行為法治化治理體系還存有優化提升的空間，主要有以下表現：

（一）分散的立法凸顯立法不完善

分散的立法給防治學生欺凌的法律適用帶來了挑戰。

1.認定標準不明確

《未成年人保護法》第三十九條規定學校承擔預防和處置學生欺凌行為的責任，并應當邀請未成年學生的監護人共同參與欺凌行為的認定和處理［5］。這是法律規定中關于認定學生欺凌行為的唯一規定，但具體認定方式和認定標準并未給出。在實踐中是否構成學生欺凌因欠缺具體認定標準而無法統一，易造成不同的價值判斷。《防范中小學生欺凌專項治理行動工作方案》中要求教育部門深入排查、及時消除隱患。以上規定已經是在法理及防治主體上的一大擴展，但設定較為宏觀，適用上如何認定，如何區分欺凌與嬉戲打鬧等青少年犯罪行為，相關責任人如何進行管教等缺少具體規定。

2.責任主體不明確

現行法律規范中未對學生欺凌行為的責任主體進行專門規制，而是間接體現相關主體的責任。《刑法》規定不滿16 周歲不予刑事處罰的，責令其家長或監護人加以管教［6］，主張未成年人實施不良行為與家長及監護人的放任有直接因果關系，但如何管教、誰來監督、管教方式及程度也沒有明確標準；《民法典》將學生欺凌行為認定為侵權行為，由監護人承擔侵權責任，故監護人需對未成年人子女侵權行為承擔民事責任；《未成年人保護法》規定學校承擔預防和處置學生欺凌行為的責任，但學校作為處理主體如若處理不當需承擔的責任也僅作了紀律和職位上的處分。

（二）常態化法律治理機制不健全

1.治理文件內容較籠統

當前我國學生欺凌治理文件，多以“通知”“意見”的形式由多部門聯合下發，相關教育行政部門依據治理文件，在把握對學生欺凌問題的認識上不夠深入、對學生欺凌的嚴重性把握不準，故而僅進行淺層次的規制管理，治理實踐上缺少具體的實施規范和細則，在法律適用上落實性欠佳。

2.管理措施較宏觀

治理實踐中“專項集中整治”措施較多，專項集中整治能使欺凌行為人在短時間內收斂不良行為，待活動結束后，欺凌行為又會重來，既落實不到位也無法起到根本性作用。

3.處置程序不明確

實踐中治理學生欺凌處置程序并無統一規范，學校應依照法律規范及治理文件制定學生欺凌事件應急處理方案及配備規范的處理流程，但現實的困境致使各級學校處理標準不一，無法有效保護受害人合法權益。

（三）部分制度規范化規定不健全

對于防治學生欺凌的“中間性懲罰措施”，立法機關作出了一定的規定，有公安機關專門矯治教育、學校專門管理教育、專門學校及專門教育等，這些舉措彰顯了對未成年人罪錯行為非刑事化處罰的立法傾向，但這些非刑事化處罰措施規定不健全，多為宣示性、概括式規定，缺少具體方案，致使實踐具體如何運用具有模糊性。如規定“專門學校”取代“工讀學校”，但立法中對如何進行專門教育未明確規定，實踐中恐陷入難以落實的境地。

（四）相關主體法律意識淡薄及社會重視程度不足

欺凌主體中，欺凌行為人及被害人在年齡范圍上多為不滿16 周歲的未成年人，欺凌行為人實施欺凌行為中如搶奪財物、語言侮辱同學、利用網絡實施欺壓、侮辱等，無法意識到上述行為屬于欺凌行為，又因其未達刑事責任年齡，未受刑事處罰，而認為自身行為不違法。被害人因遭受欺凌后不敢尋求救濟與幫助，較少向家長、學校及公安機關報告，又或擔心報告后再次遭到欺凌而選擇沉默忍受，以上均是欠缺法律意識的表現。

同時，多數欺凌行為人缺失家庭法治教育。一些家長因欠缺法律知識，混淆學生欺凌行為與學生之間的嬉戲打鬧行為，對欺凌行為的客觀嚴重性認識不足，對未成年人進行反欺凌及自我保護教育較少，更有甚對于已經告知遭受欺凌后消極處理、未及時引導，并極少尋求法律救濟。

欺凌行為發生后，學校多采用口頭批評或者書面檢討、學生及家長賠禮道歉、心理疏導等處理方式，較少從依法治理的角度去處理，致使欺凌行為人無法認識到自身行為的不法性，被欺凌人也無法從以上途徑獲得幫助。而社會公眾對學生欺凌問題重視度較低，對于采取惡劣欺凌手段的欺凌者會認為是孩子，態度上較寬容，這也致使學生欺凌行為高發，而對被欺凌者缺少心理疏導及關愛，甚至會被認為心理承受能力較差，推進我國學生欺凌法治化治理建設，不能忽視全社會的力量，需全社會共同參與。

三、我國學生欺凌法治化治理機制構想

防治學生欺凌關鍵要落實到治理法治化的軌道上，加強頂層設計進行專門立法是治理學生欺凌問題的重點，在完善立法的基礎上不斷優化防治學生欺凌規制措施，并重視發揮社會協同合力作用。

（一）加強頂層設計，進行專門立法

制定反學生欺凌的專門法律規范是依法治理目標之下的關鍵舉措，基于我國立法機制的相關規定，專門立法可從兩個維度構建。例如，由中央立法部門制定專門的“反學生欺凌法”進行系統性、全局性指導；地方在中央立法指導下，專項具體針對性地開展學生欺凌立法工作，精準預防及處理學生欺凌問題。

（二）明確學生欺凌事實的識別與認定

精準識別與認定學生欺凌行為，是依法治理學生欺凌的重中之重。

識別上堅持強制與鼓勵報告相結合，限定強制報告的主體是教師和學校管理方，明確教師作為報告的首要責任人；建立綠色信息通道，諸如專門電子信箱、公眾號、熱線電話、郵箱等，并明確責任、依法追責。

認定上首先堅持嚴格依據學生欺凌四要素，確保每個構成要素的客觀存在；加入學生欺凌心理損害后果的認定標準，尊重受害人的主體地位，由受害學生表述心理感受，將受害學生的自我判斷作為認定基礎標準，從心理損害的角度，保護受害學生去判斷精神損害的大小。此外，由于學生欺凌證據的收集較難，還應重視當事人自述、證人證言等言詞證據的證明力。

（三）規制措施具體運行需細化與完善

我國防治學生欺凌的法律體系對規制措施進行了周密的部署，但具體運行仍有完善的空間。

1.明確專門教育與專門學校制度

《預防未成年人犯罪法》明確規定專門教育和專門學校制度，但具體內容立法并未明確規劃，專門教育已經成為矯正未成年人不良行為、預防未成年人犯罪的核心舉措，必須明確專門教育的法律屬性、法律定位及使用原則，使其發揮應有的積極作用。

2.引入同輩調解

依據《未成年人學校保護規定》：對于情節輕微的學生欺凌，要鼓勵、支持和引導學生代表參與糾紛調解，學生代表參與調解可以引申為同輩調解，采用成年人不在場或不介入調解流程，由學生代表作為調解員，主導調解，融入矛盾雙方的沖突，幫助交換意見，能促成雙方矛盾的解決，恢復破損的人際關系，減少外部規制措施的消極影響。

（四）社會動員促協同

實現學生欺凌行為法治化治理應當促進社會力量的協同作用，通過發揮社會協同合力作用，讓防治學生欺凌行為真正落到實處，從社會反學生欺凌意識的培養到注重社會風氣的引導，重視發揮社會協同合力作用，為我國防治學生欺凌行為法治化治理筑牢基礎。

綜上所述，用規范法律機制鑄成防線，實現保護學生及預防未成年人違法犯罪，并在司法實踐明確具體規制，以期推動學生欺凌法治化治理工作向更高水平發展，相信在不久的將來，學生欺凌法治化治理機制更加完善，未成年人權益保障事業也會發展到更高的高度。