檔案立法內容在其他法律中的延展基礎及價值分析

黃玉麗

福建建工集團有限責任公司，福建 福州 350001

一、延展的基礎

（一）社會主義法律體系的內在要求

從中國特色社會主義法律體系的整體來看，《中華人民共和國檔案法》（簡稱《檔案法》）是重要組成部分，其不僅需要考慮內部的縱向關系，也需要考慮與其他法律部門的橫向關系，從而減少法律部門之間的沖突，以較好地實現與其他部門法的和諧統一，從而充分發揮法律體系的整體效益。《檔案法》所涉及的法律關系較為廣泛且復雜，從法律關系的主體來看，《檔案法》中法律關系主體主要有：檔案主管部門、檔案館、企事業單位、社會團體、其他組織和公民等。由于檔案工作涉及各行各業，因此檔案法律關系主體遍及各行業。在各行業的工作中檔案工作僅僅是其部分內容，不可避免地與其他工作之間進行交織和博弈。從法律關系的客體來看，《檔案法》中法律關系的客體包括檔案和檔案行為。由于行業的多樣化和差異化，檔案和檔案行為也呈現多樣性、差異性的特點。從法律規制的內容來看，《檔案法》規制的內容一方面需要考慮到各行業業務活動特點及其立法的實際情況，另一方面也需要向其他相關部門法進行延展，以便能夠更好地與各行各業中的相關法律銜接、融合。如《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）中對《檔案法》內容的吸收，“館藏文獻信息屬于文物、檔案或者國家秘密的，公共圖書館應當遵守有關文物保護、檔案管理或者保守國家秘密的法律、行政法規規定。”此條款在一定程度上較好地延伸了《檔案法》的立法要求，真實反映了公共圖書館在業務工作中對《檔案法》立法內容的遵從和銜接。《檔案法》立法內容的延展是社會主義法律體系的內在要求，尤其是法律系統性和整體性的要求。

因此，可以說法律體系的系統性要求為《檔案法》的延展提供了基礎。

（二）法律制定者的統籌協調

中國特色社會主義法律體系具有系統性，需要在法律部門之間實現有效的銜接和延展，從而實現法律部門之間相互關注，相互吸收。因此有研究者認為：法律部門體系的內部協調，也是立法技術問題。立法技術需要立法者從不同角度來實現，這包括：宏觀規劃和微觀調節。從立法主體的角度來看，《檔案法》立法內容可以延展到其他法律部門中，是立法主體基于特定的立法目的，為了實現特定法益保護的需要而進行的一種技術性的操作。從《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的相關內容來看，我國的立法主體主要有三種類型：國家權力機關中的立法主體，如全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會；國家行政機關中的立法主體，如國務院、各省人民政府；國家軍事機關中的立法主體，如中央軍事委員會。《檔案法》的制定者是全國人民代表大會常務委員會，《立法法》規定了這一機構的基本立法程序，包括提出、審議、表決、公布，在這一過程中，立法機構需要廣泛聽取多方意見，對已有立法情況進行全面檢視和吸收。同一立法主體協調法律之間的關系，實現了法律和諧統一，學界已經有了一定的認識，“‘法法銜接’是對立法事項細節的關注，特別是對法律調整事項的范圍之間邏輯關系的‘重視’，對于同一立法主體制定的不同法律來說，這種要求在技術上是比較可行的。”［1］在具體的立法實踐中，由于立法主體相同，《檔案法》立法內容得以延展的情況較多，如《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）1997 年修訂時，在第三百二十九條的立法內容中明顯能夠看出受到了《檔案法》的影響——“搶奪、竊取國家所有的檔案的，處五年以下有期徒刑或者拘役。違反《檔案法》的規定，擅自出賣、轉讓國家所有的檔案，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役。”該條的第二款“違反《檔案法》規定”的內容實現了《檔案法》在《刑法》中的延展。

（三）規制對象的廣泛性

《檔案法》的規制對象是一般意義上的檔案，包含檔案工作及其形成的各種關系。從立法的角度來看，一般把其屬類確定為歷史記錄，在本質上確定為“直接形成的對國家和社會具有保存價值”。在實踐中，檔案廣泛存在于各行各業，檔案工作自身也存在著“條”與“塊”、部門與部門、部門內部之間的關系，因此相關部門法與檔案規制和《檔案法》中對檔案的規制存在著交叉、重疊、相互制衡的現象，《檔案法》的相關內容也會被其他法律部門吸收，從而更好地實現立法規制的目的。“在厘清法律部門邊界的同時，應當注重法律部門之間的協調配合、宗旨功能的相互契合乃至銜接對接，進而綜合發揮法律規范對經濟社會的調節作用。”［2］各部門法中要求機構建檔內容的規范，如《中華人民共和國種子法》第二十五條、《中華人民共和國職業病防治法》第三十六條等都涉及了檔案相關的規定，類似的情況在中國的法律體系中非常普遍。在我國司法實踐中，為了加強對涉外機構、相關企業檔案文件的監管，對構成犯罪需要依法追究刑事責任的，司法機關不僅需要依據《中華人民共和國國家安全法》相關條款內容，也將《檔案法》第五十條規定“擅自運送、郵寄、攜帶或者通過互聯網傳輸禁止出境的檔案或者其復制件出境的，由海關或者有關部門予以沒收、阻斷傳輸，并對單位處1萬元以上10 萬元以下的罰款，對個人處500 元以上5000 元以下的罰款；并將沒收、阻斷傳輸的檔案或者其復制件移交檔案主管部門”作為審判的重要法律依據之一。據不完全統計，《檔案法》的立法內容與其他40 多部涉及檔案條款的部門法律有著密切的聯系。因此可以說，檔案規制對象的廣泛性也在一定程度上為《檔案法》立法內容的延展提供了基礎。

二、延展的價值

（一）有利于檔案相關聯合執法活動的開展

檔案行政執法作為國家行政執法的重要組成部分，是檔案法律法規得以貫徹執行落實的重要因素和基本保障。從執法內容上看，檔案行政執法可以分為兩類：一是檔案行政管理部門依法做出決定，采取相關措施，直接或間接影響個人或組織的權利和義務；二是通過各種形式，對個人、組織是否依法正當行使權利和履行義務的情況進行監督檢查。從執法主體上看，檔案行為涉及的部門廣泛且復雜，需要相關部門的協調配合。《中華人民共和國行政處罰法》第十八條規定：“國家在城市管理、市場監管、生態環境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業等領域推行建立綜合行政執法制度，相對集中行政處罰權。”從上分析，我們可以清晰地看到檔案違法行為發生在多個領域，成為相關行政處罰的實施機關所涉及的工作內容。在行政執法中，由于檔案工作跨領域和跨行業，聯合執法也就成為常見方式。《檔案法》規定，“檔案主管部門依照法律、行政法規有關檔案管理的規定，可以對檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織的下列情況進行檢查。”在實際執行中，由于檔案行為的復雜性，常涉及除檔案主管部門之外的其他行政處罰實施機關，如《中華人民共和國會計法》中的“縣級以上人民政府財政部門”，《中華人民共和國公證法》（以下簡稱《公證法》）中的“省、自治區、直轄市或者設區的市人民政府司法行政部門”，《中華人民共和國電影業促進法》中“縣級以上人民政府電影主管部門”，這就需要多部門聯合進行執法。多部門聯合執法不僅需要確定聯合執法的主體、觸發機制，還需要明確聯合執法的處罰規定、聯合執法的基本程序等。以《檔案法》和《公證法》中有關偽造檔案的處罰來看，二者的處罰起點存在一定的差異，這就需要在聯合執法中進行協商確定。《檔案法》中相關內容的延展，為協商提供了法律基礎，便于聯合執法的開展。

（二）有利于檔案治理體系的完善

檔案治理體系一般來說是在中國共產黨領導下管理檔案的制度體系，這一制度體系包括了法律法規、體制和機制等要素。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》首次提出檔案治理體系建設，并將其與檔案資源體系、檔案利用體系、檔案安全體系建設同步規劃，作為“四大體系”建設的首位。法規體系的發展是檔案治理體系現代化過程的重要基礎，依法治檔的實現得益于檔案法律法規體系的夯實和完善。從目前來看，在檔案法規體系的發展中，學界關注了檔案法律體系的五個層次的建設問題，分別是法律、行政法規、地方性法規、規章和其他規范性文件，但是對于與《檔案法》橫向聯系的部門法的關注還不夠。從以上分析可以看到，《檔案法》的立法內容已經通過各種方式和途徑延展到其他相關法律中，相關法律中存在大量涉及檔案的條款，這些內容理應成為檔案法律體系的合理構成，而受到必要的關注和吸收。《檔案法》內容的延展，也在一定程度上豐富了檔案多元治理主體的內涵。《檔案法》規定“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”。法的延展，也在一定程度上密切了執法主體之間的關系，檔案主管部門、其他行政執法部門、行業檔案館（室）形成了一個多元共治的主體，這都將進一步豐富發展檔案治理體系。

（三）有利于檔案治理能力的提升

檔案治理能力是指運用檔案制度管理檔案各方面事務的能力，其不僅是檔案管理能力建設現代化的重要表現，也是檔案管理法治化的重要標志之一。隨著國家治理現代化的豐富發展，理念創新、技術迭代、經驗提升都對檔案治理能力提出新的更高要求。從目前來看，檔案治理能力可以從不同的角度來進行界定，目前有研究者將檔案治理能力劃分為：制度能力、統籌與組織能力、監督與管理能力、回應能力、過程管理能力、利益整合能力、法治能力、檔案公共服務能力、檔案業務能力、社會參與能力。一般而言，檔案治理能力包括了檔案戰略規劃能力、執行能力、發展能力、分配能力、保障能力、統籌能力、參與和主導全球檔案治理等方面。［3］《檔案法》立法內容在其他法律中的延展，也有利于檔案主管部門和檔案管理機構形成新的治理能力，如檔案主管部門和檔案館在實踐中需要考慮到各部門法律中立法與檔案實踐的融合，將各行業檔案管理納入檔案事業體系并給予相應的關注。《檔案法》內容的延展，也要求檔案立法者和檔案管理者橫向協調能力不斷提升，需要立法者和檔案管理者能夠進一步提升檔案資源的整體保護和聯合開發的能力，檔案聯合執法監督的協作能力，檔案聯合宣傳的能力，以及檔案全球治理能力的共識與提升，對推進檔案治理體系現代化也必將產生積極而深遠的影響。

（四）有利于檔案立法技術的提高

立法技術是有關立法篇章結構的安排、邏輯的構建、字詞與標點規范等方面的綜合工作，社會主義法律體系協調性的增強有賴于立法技術的提升。從《檔案法》的內容來看，有關檔案、檔案館、檔案主管部門等相關概念始終保持著內部的統一和協調。同時，《檔案法》有關概念也橫向延展到其他法律中，其中突出表現是《檔案法》有關檔案定義為其他法律所吸收，并結合其他法律的需要而出現了符合行業需要的檔案術語和概念，如“消防檔案”“養殖檔案”“信用檔案”“電影檔案”“非物質文化遺產檔案”“健康檔案”等等。因為“概念的明確統一不限于一部法內部，還要擴充到整個法律規范體系，還要擴充到整個法律規范體系。使整個法律體系成為一個內部概念統一、邏輯嚴密、相互自洽、彼此不抵觸的統一整體，是法治的前提，同時也是法治的目標”。［4］《檔案法》中內容較為簡單的部分，在具體部門法中也得到豐富，如《檔案法》第十二條“按照國家規定應當形成檔案的機關、團體、企業事業單位和其他組織，應當建立檔案工作責任制，依法健全檔案管理制度”。具體應該建立哪些檔案管理制度，這一內容在其他法律中得到細化，如《中華人民共和國資產評估法》有關保存期限的規定，豐富了此類內容。同時，我們也應該看到《檔案法》的延展是雙向的，在將相應內容延展到其他法律的同時，也會進一步吸收其他法律的內容。《檔案法》修訂中，相關術語的表述也吸收了其他法律成果，如《檔案法》中有關“文獻信息”的表述，是在“圖書資料”的表述基礎上橫向吸收《公共圖書館法》的一種結果。《檔案法》內容的延展也對立法技術提出了新的要求，要求立法者能夠關照不同部門法之間的邏輯關系、概念的統一、法律懲處的適用，立法技術的提高又將進一步完善提升檔案立法內容和質量。