不動產登記機構錯誤賠償責任研究

李 盼 郝 甜

1.西藏大學政法學院，西藏 拉薩 850000；2.拉薩市城關區委黨校，西藏 拉薩 850000

不動產登記是不動產物權保護的重要制度保障，不動產登記制度的不斷完善對于提高不動產登記整體水平具有十分重要的意義。《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中有關不動產登記制度規定和《不動產登記暫行條例》共同構建起我國不動產統一登記制度。其中，對于不動產登記機構的錯誤賠償責任規定為因登記錯誤，造成他人損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。但是，因為這一規定并未明確賠償責任的性質，而責任的性質關乎權利的救濟方式，所以對此爭議，學者從行政法和民事等角度對責任性質、歸責原則等方面進行了廣泛討論。本文結合現行法律制度之規定，對不動產登記機構登記錯誤責任進行理論分析，以求對不動產登記錯誤賠償制度的完善提供可行建議。

一、不動產登記的內涵

依據現行法律制度的規定，不動產登記是一種由不動產登記機構對不動產物權和其他法定事項進行依法登記于不動產登記簿的行為。我國不動產登記制度實行依申請登記原則，即權利人為了實現物權的保護和流轉等目的，按照不動產登記的有關規定要求向不動產登記機構提出登記申請，不動產登記機構在經依法審查申請材料后將權利人所申請事項記載于不動產登記簿，并向不動產登記權利人頒發不動產權證書或不動產登記證明。不動產登記是實現不動產物權公示的重要方式，對實現權利人的財產保護和維護不動產交易秩序的穩定具有十分重要的意義。因此，不動產登記一旦出現錯誤或瑕疵，將會對權利人的財產安全和整個交易市場的秩序穩定造成影響。同時，我國不動產機構是由國家依法設立的，如果因為不動產登記機構的原因造成登記錯誤，勢必會對政府的公信力也產生一定影響。

二、不動產登記機構錯誤登記

（一）不動產登記機構錯誤登記類型

不動產登記錯誤是指不動產登記簿所記載的權利等事項與真實的不動產權利內容之間產生不一致的現象。對于不動產登記錯誤所產生的原因，主要包括以下幾種類型。

1.登記申請人自身原因造成

經過筆者以往工作調研發現，對于登記申請人原因造成的不動產登記錯誤主要存在兩個方面：第一，不動產一般涉及財產標的額都比較大，屬于權利人的一項重大財產。因此，在利益的驅動下，一些不動產登記申請人通過偽造或者變造不動產登記權利事實材料然后向不動產登記機構申請不動產權利登記，當不動產登記機構因未能察覺有關材料是虛假的而對其進行登記確權，等到其他權利人發現而申請異議登記或更正登記時才發現登記錯誤。這也是《民法典》第二百二十二條第一款規定的，因當事人提供虛假材料申請登記造成他人損害和《不動產登記暫行條例》第三十一條規定的使用偽造、變造的不動產權證書或證明給他人造成損害；第二，是因為不動產登記申請人自身對不動產登記交易規則的不熟悉而造成不動產登記錯誤發生，比如在夫妻財產登記中，因為對夫妻共有財產法律制度的不熟悉，而誤將共同財產登記在一方名下或者將單獨所有登記為共同所有。

2.登記機構自身原因造成

現實中，因為不動產登記機構自身原因造成的登記錯誤大致分為以下幾個方面，一是對不動產登記所申請的權利事項或其他法定事項未能按照不動產物權登記規則進行準確登記，導致登記內容錯誤，比如將權利人依法享有的草原承包經營權登記為草原使用權，或者國有土地使用權出讓合同中約定的起止時間與不動產登記簿所記載的物權權利期限存在不一致，這也符合《不動產登記暫行條例》第三十條關于不動產登記機構工作人員進行虛假登記的規定；二是遺漏掉重要的不動產物權登記事項，比如對于權利人，結合不動產登記申請材料權利共有情況，不動產登記簿登記為共同共有，但是在權利人部分卻存在僅登記部分權利人的現象；三是將不應登記事項進行登記，比如對不存在的物權、物權權利負擔，如用益物權、擔保物權等進行登記。［1］

3.登記機構與登記申請人共同原因造成

在這里主要是指不動產登記機構的工作人員與不動產登記申請人之間存在一定的惡意串通，故意進行不動產錯誤登記，進而造成登記錯誤的事實。該行為滿足《不動產登記暫行條例》第三十條濫用職權的行為規定和《民法典》第二百二十二條第二款關于登記機構和登記錯誤造成損害承擔相應賠償責任的規定。

基于以上分析可以看出，造成不動產登記機構登記錯誤的原因包含三個方面，而對于由此引發的損害賠償責任，按照我國現行法律制度規定，一方面承擔損害賠償責任的理由包括過錯責任和無過錯責任；另一方面，對于不動產登記機構登記錯誤的責任的歸責原則和責任性質，無論是《民法典》第二百二十二條第二款還是《不動產登記暫行條例》之規定，均未給予明確規定。因此，對于不動產登記機構登記錯誤的賠償責任需要在理論上作進一步的分析。

（二）不動產登記機構錯誤登記責任

1.錯誤賠償責任性質

關于不動產登記機構承擔賠償責任的性質，在法律上并未給予明確的規定，在學術界主要存在國家賠償責任、民事賠償責任、雙重性質、責任性質不明等多種理論。［2］第一，國家賠償責任。此種主張認為，不動產登記行為是基于公權力而對不動產物權的安全和秩序這一公共事務進行管理的活動，而對基于公權力的行使造成的損害當然符合《中華人民共和國國家賠償法》第四條的規定。［3］同時，依據《民法典》第二百一十條和《不動產登記暫行條例》第六條等內容規定，不動產登記由不動產登記機構統一負責，而不動產登記機構是由國家依法設立的負責不動產物權登記的行政管理專門機構，在履行職務中違反法定義務，當然要承擔行政賠償責任。因此，雖然現行法律對不動產登記機構的性質并未作出明確規定，但是因登記錯誤產生的賠償責任在性質上也應當屬于國家賠償責任。［4］此外，從保護權利人或者善意第三人角度，將登記錯誤的賠償責任歸入行政責任而申請進行國家賠償更加有利于權利人的保護；［5］第二，民事賠償責任。此種主張認為，不動產登記機構在履職中因登記錯誤造成他人損害屬于民事案件，其承擔責任為民事侵權責任。［6］不動產錯誤登記損害賠償是民事權利救濟行為，屬于民事私法領域調整內容，當然屬于民事責任；［7］第三，“雙重性質”主張認為，不動產登記應當包括不動產登記人的申請行為和不動產登記機構的審查行為，對于前者應當屬于民事行為，應當承擔的是民事損害賠償責任。對于后者，因為是登記機構在執行相應的行政管理職權，屬于行政行為，因此應當承擔國家賠償責任；第四，“責任性質不明”主張認為，對于不動產登記機構具有何種性質目前還存在不同的理論爭議，需要在行政管理體制改革中作進一步的明確，目前對其不宜直接規定為國家賠償責任。

筆者以為，對于不動產登記機構錯誤登記的認定，應當首先對其錯誤類型進行區分，將不動產登記申請人自身原因造成的不動產登記錯誤排除在外。理由包括：一是造成這一登記錯誤的行為人只有不動產登記申請人，是由于不動產登記申請人提供偽造或者變造的不動產登記申請材料而造成的登記錯誤，不動產登記機構并未參與到不動產登記危害行為并且登記機構工作人員已經按照規定履行依法審查職責，因此與不動產登記錯誤并無直接因果關系；二是從《民法典》第二百二十二條第一款中可以看出，對于虛假申請行為而造成的損害由申請人進行承擔，《不動產登記暫行條例》在第二十九和三十一條中同樣作出規定，由申請人承擔損害賠償責任。而對于不動產登記機構應當承擔由不動產登記機構直接原因造成的損害賠償責任和登記機構與不動產登記申請人共同原因造成的損害賠償責任。這是因為，關于不動產登記機構，從國家法律制度設置上，《民法典》第二百一十條第一款規定，不動產權利登記，由不動產所在地的登記機構辦理，《不動產登記暫行條例》第七條同樣將不動產登記工作交由不動產登記機構統一辦理。由此可以看出，不動產登記機構是屬于我國國家重要的行政管理機構，承擔的是國家行政管理職能，而不動產登記是不動產登記機構履行行政管理職能的法定職責。從不動產登記機構的設置上，存在具有獨立法人資格和內設機構兩種類型，對于前者，符合《民法典》關于法人的規定，不動產登記機構能夠獨立行使權利并承擔相應的義務；對于后者，雖然不能直接進行獨立的行政管理工作，但是基于身份的特殊性，可以進行不動產登記相關行政管理工作。無論是否具有獨立的法人資格，其所從事的都是不動產登記管理工作，屬于行政管理事務。

2.賠償責任歸責原則

歸責原則是承擔賠償責任的前提，現行法律制度對于不動產登記機構的賠償責任的歸責原則并未作出明確規定。在學術界，對于不動產登記機構錯誤賠償責任歸責原則，存在“過錯責任”和“無過錯責任”兩種理論。其中持過錯責任說的學者相對較多，楊立新認為不動產登記法律制度雖然未直接確立過錯責任制度，但是從法律制度中可以看出，對于以虛假材料進行申請不動產登記的是一種故意，而對于登記機構則是一種過失，不管是故意還是過失都是過錯責任。王榮珍認為如果不去區分過錯與無過錯責任，都要求不動產登記機構來承擔賠償責任，有違公平原則，同樣也會造成“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地。反之，持無過錯責任者認為，立法者對于學者有關不動產登記機構錯誤賠償責任采用過錯責任的立法建議并未采納而僅作出因登記錯誤造成損害承擔賠償責任的規定，由此判斷立法將其界定為無過錯責任。這一觀點同樣得到全國人大常委會法制工作委員會民法室的贊同，在對此問題進行解釋時，將不動產登記機構因“登記錯誤”的內容規定為既包括不動產登記機構工作人員的故意和疏忽大意，也包括不動產登記申請人提供虛假材料造成的錯誤登記。此種解釋從有利于權利人角度分析具有一定的道理。

筆者以為，不動產登記機構只有在不動產登記過程中因為故意或過失的行為侵害權利人物權利益才應當承擔相應的賠償責任，即過錯原則。第一，對無過錯原則，假設采取無過錯原則，那么意味著只要出現登記錯誤，權利人的利益受損，不動產登記機構就應當承擔責任。這種歸責原則筆者以為只是一種理想的規避登記錯誤的責任設置。采取無過錯原則，雖然可以在一定程度上督促不動產登記機構及其工作人員盡可能依法進行登記，最大程度實現權利人利益的保護，但是從實際來看，一方面現行不動產登記機構的審查模式以及規則并未明確，如果是基于實質審查模式，那么不動產登記機構對不動產物權的真實狀態必然能夠掌握，但這種實質審查模式會無形中增加不動產登記工作人員的業務量，且不動產物權的產生及其交易原因多種多樣，既有事實上的如房屋建造行為導致的物權的設立，又有如法院的判決書導致物權權利人的變動等等，這些都是需要不同領域的專業人員對其按照相應的法律規定作出判斷，不動產登記機構只是對權利信息的記載，并無法律所賦予的對其他責任主體行為的代替職能；第二，對于過錯原則，從我國行政賠償責任的傳統來講，行政行為造成相對人的損失往往采取的是依據行政行為存在故意或者過失，對于基于合法行為導致的權利人利益的受損，往往以補償的形式進行兌現，并不作為行政賠償錯誤來看待。從國家法律規定來講，根據行政法關于行政行為“法無授權不可為”的基本原則，不動產統一登記機構工作人員只要嚴格依照該法律中的相應規定確實履行完了對自身權利所負有應當要承擔相應的責任，就可以不必再承擔責任。同時根據《民法典》第二百二十二條第一款中的相關規定，當事人提供虛假材料申請登記，造成他人損害的，應當承擔賠償責任。這同樣表明不動產登記申請人應當對自己的故意行為所產生的后果承擔必要的法律責任。

三、結語

我國不動產統一登記制度成立已逾十年。十年時間，我們通過一系列法律、行政法規及規范性文件，逐步建立起完整的不動產物權的保護、流轉機制。但是，相比較境外國家和地區的不動產登記制度可以發現，目前我們的不動產登記制度還存在需要進一步完善和改進的地方，特別是要關注對不動產登記錯誤賠償責任制度的完善。同時，還需要從不動產登記制度本身、國家賠償制度、民事賠償等領域進行充分研究和在實踐中不斷總結經驗。