依法治校背景下高校法律事務工作研究

王云龍

臨沂大學，山東 臨沂 276000

2012 年11 月，教育部印發《全面推進依法治校實施綱要》，標志著高等學校推進依法治校工作的開始。2020 年7 月，教育部印發的《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》（以下簡稱《意見》），詳細列明了高校黨政負責人在高校法治工作中的責任和高校法治工作的目標任務。高校法律事務工作，作為全面推進依法治校工作的重要環節，發揮著越來越重要的作用［1］。

一、高校法律事務工作的主要內容

高校法律事務工作錯綜復雜，涉及規章制度、學校法人治理、師生權益保護救濟、學校法律風險防控、法治宣傳教育等多個方面，專業性強、工作量大。

（一）規范性文件合法性審查

建章立制是高等學校不斷發展的制度保障，其中規范文件的制定、修改、廢止工作是其重中之重。規范性文件從起草、審查、備案到制發，都是一項專業性很強的工作，這里面就需要法律事務機構進行合法性審查。加強對規范性文件的合法性審查，必然是高校法律事務工作的重要內容之一。一是規范學校規章制度及其他規范性文件的制定、修訂、解釋、廢止程序，建立健全合法性審查和定期清理長效機制；二是嚴格規范性文件合法性審查程序，避免高校規范性文件與上級法律法規相沖突；三是推動形成以章程為核心，規范統一、分類科學、層次清晰、運行高效的學校規章制度體系。

（二）重大行政決策合法性審查

高等院校制定重大行政決策時，需要科學決策、民主決策、依法決策。重大行政決策的出臺，需要經過師生廣泛參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定五個必經程序。其中“由法律事務機構進行合法性審查”是最重要的環節。高校各項決策涉及人事、后勤、基建、對外合作、資產管理、學生獎懲、校園安全等各個方面，綜合性強、涉及面廣、風險大。法律顧問依規列席黨委會、校長辦公會、各項專題會議，獨立發表法律意見，為黨委決策提供法律支持，既是當下全面依法治校的要求，也是未來推動全校重點工作發展的重要保障。

（三）各類合同管理

高校合同內容紛繁復雜，包括合作辦學、資產經營、后勤保障、基建工程、科研課題等各個方面。在各級巡視巡查審計中，合同管理規范問題都是重點［2］。規范科學的合同管理，既是法律事務機構的責任所在，也服務于學校發展大局，推動學校中心工作發展。一是加強事前防范。在合同洽談階段，法律事務機構提前介入，為校內承辦部門提供法律咨詢，指導核實相對方的企業資信、司法風險、經營風險情況，防止出現相對方不具備資質或無履約能力的情況；二是強化事中監管。在合同履約過程中，配合校內監管部門，實施動態化監管，對合同履行出現重大情況變化的，及時研判跟進，確保合同順利履行；三是對發生的合同糾紛提供法律救濟。通過法律手段，如發送律師函、簽訂補充協議、參與訴訟仲裁等程序及時糾正，維護學校合法權益。

（四）協調處理各類訴訟、仲裁案件

高校在跨越式發展的進程中，不可避免地會在人事、資產、對外合作等領域產生諸多問題。目前各高等院校普遍建立了法律顧問制度，通過公開的招投標程序聘請律師事務所，由外聘律師對相關訴訟、仲裁案件進行處理。一方面，多數高校內的具體法律事務部門缺乏專業性，法律素質較為不足，需要法律事務機構提供專業法律支持；另一方面，高校聘請的校外律所律師由于不了解學校內部情況，也需要校內法律事務機構的協調參與。

（五）解答處理校內各類涉法問題

在當前全社會法治化的大環境中，高校內部更需要法治化發展，法治化不僅體現在具體各類涉訴問題中，更融會貫通到具體辦學過程中。面對關系到廣大師生切身利益的問題，法律事務機構需擔負起自身責任，協同法學院安排專業人員組成法律援助隊伍，承擔師生法律服務或援助工作，為師生提供法律咨詢或者服務。

（六）開展以憲法為核心的法治宣傳教育

按照《中央宣傳部、司法部關于全國教育系統開展法治宣傳教育的第八個五年規劃（2021—2025 年）》的通知要求，法律事務機構需配合相關部門，在校內廣大師生員工中開展以憲法為核心的各類法律法規宣傳教育。各級領導干部要帶頭學習憲法法律知識和黨內法規，并由校內法律事務機構配合宣傳部門，統籌安排各級黨委理論學習中心組定期開展法治學習活動。配合相關部門將法治教育納入新進教職工崗前培訓、領導干部提拔任用培訓活動中，提升教職工法律素養。

二、高校法律事務工作存在的主要問題

（一）法律事務機構不健全

完善的組織機構和充實雄厚的法律人才隊伍是高校推進全面依法治校工作的有力保障。當下國內各高校推進法治建設的局面并不樂觀。一是部分高校尚未設立依法治校的統一的組織領導機構，如“全面依法治校委員會”或“全面依法治校領導小組”，統一安排部署全校層面的法治建設工作；二是很多高校未設置獨立的法律事務機構，依法獨立統籌處理全校法律事務。有的高校法律事務工作機構是掛靠在高校管理辦公室下面，有的甚至只作為校辦的一個科室，無法發揮獨立處理法律事務的作用；三是缺少專職的、具備法律專業背景的法律事務工作人員。這就導致高校在合同審查、處理涉法涉訴糾紛時，只能依靠外聘律所來處理，使學校處于被動。

（二）法律事務機構工作職責范圍不明晰

高校法律事務機構的工作職責范圍是高等學校制定的章程所規定的，但在實際工作開展過程中存在職責范圍不明晰的情況。一是部分高校認為全面依法治校就是校內法律事務機構自己的工作，與其他處室、院系無關；二是“眉毛胡子一把抓”，將各處室應該掌握的上級政策情況，統統認為是法律問題，向法律事務機構“一扔了之”；三是法律事務機構在處理涉法涉訴工作中，對于將何種工作交于律師事務所辦理把握不準，對具體案件涉入不深，過多的依靠校外法律顧問單位；四是法律事務機構的工作主要放在事后處置，如合同違約涉訴等情況，而缺少對各項重點工作中法律風險的事前防范［3］。

（三）重大行政決策和規范性文件的合法性審查流于形式

高校各類重大行政決策和規范性文件的出臺，關系到廣大師生的切身利益，影響全校發展的大局，但在實際工作中，部分高校對于重大行政決策和規范性文件的合法性審查尚不完備。一是從校級層面對合法性審查不重視，多以行政命令來決定事項，認為很多事項領導已經決定，高校各部門予以落實時只是履行一下程序；二是程序不完善，很多重大行政決策和規范性文件不經合法性審查就出臺；三是合法性審查多為形式審查，流于表面，沒有深入到具體實際工作中。

（四）合同管理不規范

高校合同涉及合作辦學、資產經營、后勤保障、基建工程、科研課題等各個方面，合同管理需貫穿合同起草、合同審核、合同簽署、合同履行監管、合同歸檔的全過程。合同管理的不規范會影響合同目的實現，甚至產生違約責任。一是未將全校合同統一管理，而是各部門“各自為政”，未經學校法律事務機構審核，私下對外簽訂合同；二是合同簽訂不及時，甚至會出現合同履行在前，實際簽訂時間在后的情況。雖然可以以實際履行情況來證明合同的存在，但如果發生糾紛，則不利于法律事務機構第一時間掌握情況及準備證據材料；三是部分高校對于紛繁復雜的合同有時會一簽了之，缺乏對合同后續履行情況的監管，導致合同履行不到位。

三、完善高校法律事務工作的途徑

（一）健全完善高校法律事務機構

按照《意見》第八條要求：“高校應當有專門機構負責法治工作，有條件的可以獨立設置負責法治工作的機構，作為學校的管理部門，統籌行使相應職權，并適應學校規模和管理需求，配齊配足工作人員”。因此，高校可以從以下方面來予以落實：一是成立依法治校委員會或依法治校工作領導小組，作為全校層面的議事協調機構，由學校黨政主要負責人履行推進法治工作第一責任人職責；二是設立獨立的學校法治辦公室或學校法治處室，作為依法治校委員會或依法治校工作領導小組的常設機構，具體牽頭負責全校法律事務；三是建設德才兼備、專兼結合的高素質法治工作隊伍，實行總法律顧問負責制。由總法律顧問在依法治校委員會或依法治校工作領導小組領導下開展工作，對學校法人負責，統籌協調法律顧問團隊開展全校法律服務工作。學校法治辦公室或學校法治處室應配備具有法律工作背景的人員，例如，可聘請法學院教師為學校兼職法律顧問，并通過購買法律服務的方式聘請律師事務所的專職律師，從而組成專業的法律顧問團隊。

（二）完善頂層設計，明確法律事務機構的職責范圍

一是要明確法律事務機構的地位和重要性。法律事務機構是依法治校委員會或依法治校工作領導小組的常設機構，學校法律事務工作由一名黨委副書記專門分管，學校法律事務由總法律顧問直接向校長匯報，對學校法人負責；二是建章立制，明確法律事務機構的具體職責范圍。法律事務機構要發揮綜合管理和統籌協調作用，學校各職能部門、各教學科研機構都要發揮積極作用，做好本部門的法治工作①教育部關于進一步加強高等學校法治工作的意見.教政法〔2020〕8 號。。按《意見》要求，要探索建立學校各職能部門、院系法治工作聯絡員制度，在學校法治工作機構指導下開展工作；三是法律事務機構的工作重點要前移。對于重大項目合同的談判、重大行政決策的出臺，法律事務機構在前期就應介入，掌握第一手資料，防范與化解法律風險。

（三）細化規范重大行政決策和規范性文件的合法性審查

高校重大行政決策的出臺需經師生廣泛參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定五個程序，合法性審查是其中的一個重要環節。高校規范性文件往往也涉及廣大師生員工的切身利益，需法律事務機構進行嚴格把關。一是要進一步深化對重大行政決策和規范性文件合法性審查重要性的認識。合法性審查是重大行政決策和規范性文件出臺的法律保障，不僅要對重大行政決策和規范性文件進行形式審查，還要對其中涉及資產、對外合作、財權的事項進行實質性審查；二是要細化規范重大行政決策和規范性文件的合法性審查程序，形成規范系統、民主科學、依法有效的審查制度。

（四）科學規范合同管理

合同管理是一項專業性、程序性、規范性很強的綜合性事務。因此，高校進行合同管理時，需要注意以下方面問題：一是建立規范的合同管理程序。建立從合同事項論證審批、文本起草審核、簽字蓋章、登記備案、合同履行、風險預警、糾紛處置到合同檔案管理的全流程管理機制，這是合同規范管理的關鍵環節；二是利用信息化手段和大數據分析，提高學校法律事務機構的工作效率和質量，降低學校法律風險防控成本。引入合同管理系統，實現合同管理在全系統覆蓋范圍內的一體化、流程化、規范化管控。并將合同管理系統與學校辦公自動化系統、財務系統、資產招標系統、科研系統集成，實現合同數據、知識和資源的交流和共享，加強高校法律風險防控的水平和管控能力；三是壓實校內各級各部門的合同管理責任。由合同承辦部門負責所承辦合同的可行性分析論證和合同對方當事人的資信調查，合同歸口管理部門負責業務主管范圍內的合同審核、備案、監督、檢查，法律事務機構負責統籌制訂學校合同管理具體措施、指導和監督全校各部門進行合同管理、對合同進行法律審核。

（五）加強法治宣傳教育

法治宣傳教育包含學校法治建設規劃、普法方案制定、法治宣傳和法律培訓等工作。一是要做好和高校相關的法律法規政策的梳理、解讀和貫徹落實，對學校制度進行審核、完善、修訂和匯編；二是要與相關部門合作，定期或不定期組織高校黨委理論中心組進行習近平法治思想學習，開展學校黨委會、校長辦公會學法常態化工作；三是與學校相關部門共同做好普法規劃，對涉及廣大師生利益的法律法規進行宣傳，推進學校普法工作。健全大學生法治實踐機制，積極開展學生喜聞樂見的法治教育活動，加強校園法治文化建設。

綜上所述，依法治校背景下，高校法律事務工作要充分結合本校的實際，查找工作職責范圍存在的問題，進而轉變觀念和理念，創新地健全完善法律服務工作，助推全面依法治校工作目標的順利實現。