打造“一二三四”預算績效管理新模式
——山東省青島市市南區財政局績效管理工作紀實

●山東省青島市市南區財政局

2023 年9 月，市南區財政局召開存量項目評估工作會議，全面部署評估工作，開展零基預算改革

2023 年，山東省青島市市南區財政局錨定“在現代化強省建設中打頭陣、當先鋒”，堅持務實篤行、守正創新，深化“全方位、全過程、全覆蓋”體系，率先建成以中央和省市全面實施預算績效管理實施意見為牽引，以19 項區級預算績效管理制度為支撐的“1+N”制度框架，構建“一二三四”預算績效管理新模式，注重績效結果應用，提升財政管理水平。 年內審定項目1900 個，涉及預算資金20.17 億元，審減節約財政資金1.63 億元，以實績實效推動財政工作聚力增效，為經濟社會發展提供有力財政保障。

抓牢零基預算改革“一個關鍵”，推動績效管理提質

“目前財政預算面臨著大量的存量項目，很多項目已經延續開展多年，政策依據、 支出標準可能發生了很大變化，項目實際效果也暫不明確，如果按照慣性思維持續安排資金，將會給財政資金科學高效運行帶來隱患。 ”市南區財政局局長董京宴清晰提出了目前預算編制工作面臨的突出問題。

為解決這一問題，市南區厚植績效理念，深化零基預算改革，打破支出固化僵化格局，進一步推進預算績效管理制度改革，交出“績效答卷”，通過全盤梳理2020 年以來的存量項目質效，創新機制優化存量資金結構，清理冗余項目、低效資金，助力財政管理“輕裝上陣”。

——創新研判思維，項目質效“建模組”。 以創新項目研判“模組”為抓手，市南區從政策依據、資金績效、預算需求三個維度，全面梳理項目庫中所有項目的文件依據、各項目近三年資金使用的實際效果和各項目預算資金需求內容，通過建立模組、綜合研判、打分排序，對全區所有部門的存量項目按照“輕重緩急”原則進行排序，對低效無據資金不予安排。 在對“某無障礙改造經費” 項目評估中，發現項目組織籌劃與實際需求結合不緊密，總體實施效果未能全面體現期初績效目標，為此在2024年暫不安排預算資金。2023 年以來，市南區共對19 個低效項目不予安排預算，審減財政資金6800 余萬元。

2023 年10 月底，市南區財政局聯合第三方機構、預算單位開展零基預算存量項目終審工作

——創新項目管理，預算編制“控總量”。 加強末級項目管理，是化解存量項目體量的另一關鍵。 通過對項目的通盤梳理發現，末級項目管理不同程度存在預算編制精細化程度不高、資金使用效果缺乏量化數據支撐等問題。 這些問題的存在不僅影響財政資金使用效益，也影響了對項目存續必要性的客觀評價。 其中如，部分街道“機關建設管理經費”項目，包含的內容非常繁雜。 在近年的預算安排中，一直實施的是項目預算總量控制，預算普遍沒有細化三級預算，存在部分三級資金安排事項未在預算安排中予以體現等情況。 為解決此類問題，市南區將資金管理觸角向未級延伸，摸清三級項目底數與預算執行情況，對“末級項目總量、部門預算總量”實行雙重把控，建立“資金總量+事項管理+規范標準”的管理模式，全面細化預算三級內容事項、全面規范支出標準，以項目入庫“有進必有出”為核心原則，實施滾動管理機制，指導預算單位按照部門資金限額細化部門預算編制。

2023 年10 月，市南區財政局組織召開“全域視聯感知”項目績效評估會議，對項目成本、立項依據等各方面進行評估

——創新融合機制，解決問題“清單化”。 市南區為全面解決項目預算編制中存在問題，推動預算編制、績效管理深度融合，建立績效管理共性、個性“兩張問題清單”，分別列出了“部門預算沒能細化項目預算的全部構成”等十一項共性問題清單，以及包括“項目支出標準無依據”“項目依據政策已經失效”等68 份預算單位個性問題清單，不斷提升預算績效管理水平和綜合成效，為精準編制預算打好基礎。

開展全周期管理“兩個試點”，推動績效管理增效

自2022 年開始，市南區積極探索項目全生命周期績效管理工作，通過“年度+跨年度”兩個試點，將績效理念貫穿項目始終，在實踐中建起項目全生命周期跟蹤問效機制，深入追蹤、全面分析，進一步提升項目制定、實施的精準度，提高財政資源配置效率和使用績效，推動績效管理邁入“全周期”新時代。

——開展年度全周期管理試點。 將全周期年度績效工作分為“確定項目、年度跟蹤、年度評價”三個階段，著眼于服務保障全區重點任務、重大項目，選取資金投入較大、 實施周期合理的項目納入試點范圍，并在年度內進行兩次中期跟蹤一次績效評價，實時掌握項目動態。 同時，充分發揮年度績效管理快速調整工作的優勢，建立“兩及時”管理機制，及時發現問題、及時督促整改。2023 年度共選擇5 個新增重點項目試點，涉及財政資金2500 余萬元，通過及時發現問題、反饋問題、督促整改，支持保障重點項目順利推進。

——開展跨年度全周期管理試點。 探索建立全周期長效管理機制，通過全面整合不同年度的全周期績效管理結果，分年度建立績效問題庫，跨年度對比重點項目績效管理結果，健全項目跨年度問題預警機制，對連續兩年項目問題未得到整改或項目連續預算執行進度較低的項目，向預算單位進行預警提示，并根據項目整改情況調整預算或終止項目執行。 2023 年，對發現“教育改革”“為民服務建設”2 個項目連續兩年出現同性質問題的情況，在發出項目預警后，督促單位及時調整優化資金使用方向，項目更好發揮資金效益做好保障。

“全周期管理是提前預防、持續追蹤、及時改進的管理體系，將績效管理延伸至項目始終，既能及時發現項目現存問題，又能從多年數據對比中發現潛在風險，是績效管理不斷縱深推進、優化創新的突破性進展。 ”市南區財政局績效科負責人說。

做實績效過程管理“三個支撐”，推動績效管理擴面

加快構建起全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，是績效管理的堅實地基和強力支撐，只有事前、事中、事后同向發力，抓牢抓實績效管理全過程，不斷提高預算管理水平和政策實施效果，著力拓展績效管理新形勢及新領域，才能最大限度保障資金效益。

——做實事前評估，支撐項目科學立項。 2023年，市南區印發《市南區新增重大支出政策和項目預算事前績效評估管理辦法》，通過做實事前評估、堅持關口前移、加強政策把握，為項目立項精準“把脈”。結合項目年度預算申請情況，逐條落實項目依據是否充分、預算申請是否合理、實施方案是否科學、預期目標是否精準，實現有限財政資源的合理分配與最大化利用。 與項目實施單位建立雙向溝通機制，實地深入現場考察，在此基礎上，充分運用行業專家、人大代表、政協委員等第三方智庫，從多角度為項目立項提出綜合性意見，推動財政管理朝著科學化和精細化水平發展。 2023 年，對15 個預算單位擬申請的17 個項目開展事前評估，共涉及資金2.27 億元，審減預算資金4700 余萬元，切實守好績效管理“第一關”。

2023 年8 月，市南區財政局與項目評審專家深入現場，實地勘察某拆違項目現場情況

——做實事中監控，支撐項目及時糾偏。采取“部門自行監控+財政重點監控”相結合的監控方式，通過項目跟蹤檢查、數據統計分析等，動態了解掌握項目目標實現程度、資金支出進度、項目實施進程等，實現對預算執行、績效目標的“雙監控”“雙促進”作用。 按照“全面覆蓋、突出重點”的原則，財政重點監控關注年度內預算安排的重大項目，通過監控情況印發整改意見函，督促相關部門及時制定整改措施、收回沉淀資金，將有限資金用于急需解決的民生領域，讓資金充分流動起來。 2023 年共監控項目387 個，財政重點監控項目17 個，有針對性地提出意見建議46 條，指導預算單位全面整改存在問題，及時為項目運行“糾偏”、為財政資金“止損”。

2023 年5 月，市南區財政局召開財政評價工作會議，安排重點評價項目并強調工作規范

“我局一項惠企項目，原計劃對符合條件的6 家企業兌現獎勵資金。 但是經區相關部門的審核，按照‘從優、從高、不重復’的原則，其中5 家企業擬由區其他部門進行獎勵，我們不再給予重復獎勵，按照區績效管理中期監控的有關要求，我們申請將剩余的65萬元資金全部交回財政。 ”市南區大數據局工作人員在開展中期監控過程中主動聯系財政部門，上繳閑置資金。 2023 年，通過事中監控共回收6 個項目低效資金550 余萬元，及時將相關資金投入到民生領域，促進資金高效利用，助力項目平穩運行。

——做實事后評價，支撐項目管理優化。建立“績效評價—結果反饋—問題整改—整改反饋—預算掛鉤”工作機制，實現績效評價閉環管理。 聚焦區委、區政府重點關注和關系重大民生、 社會公益性較強、社會關注度較高等方面，選取32 個項目開展財政重點績效評價，涵蓋政策評價及全周期評價，推動評價方式逐步由單個項目評價向綜合性評價轉變，全面檢視財政資金花得值不值、效果好不好。 建立績效評價問題臺賬，針對存在的問題提出合理化建議266 條，全部反饋單位并進行有針對性的整改。建立財政評價項目回頭看機制，對照問題清單逐一落實整改措施及完成情況。 將重點績效評價結果作為政策調整、項目設立入庫及下年度專項資金預算安排的重要參考依據，避免財政事后“被動買單”。

在“助商惠民活動資金”項目中，預算單位聯合銀行和駐區企業共同開展消費券發放活動。通過評價發現存在以大型企業或者有潛力發展為大型企業的商家作為合作對象，某些合作意愿比較強的中小商戶無法參與營銷活動，活動覆蓋面受到影響；同時，消費券的發放依靠部分網絡運營平臺予以實施，發放渠道較窄，導致領取和使用受限制等問題。 為解決上述問題，向單位提出合理設置消費券種類及面額，兼顧民生保障作用，惠及老年群體；按照市場公平原則，降低商戶入選門檻，引導更多商戶規范參與政府消費券活動；加強大數據分析，加大對非正常交易記錄的篩查，通過技術手段杜絕消費券刷單行為等多項建議。 預算單位按照以上建議，及時調整消費券發放政策，進一步優化消費券面發放渠道，取得了較好效果。

推出成本效益分析“四個舉措”，推動績效管理落細

成本預算績效分析是全面實施預算績效管理的重要組成部分，同時也是深化預算績效管理改革的新領域。 在財政收支矛盾突出、 基層財力緊張的形勢下，成本效益分析的重要性尤為突出。 為有效解決預算管理中存在的“重投入、輕成本”問題，市南區打出“組合拳”，形成“項目入庫分析成本、預算編制細化成本、預算執行控制成本、預算完成評價成本”的管理體系，促進項目支出“成本與效益并重”，發揮成本績效改革突破作用。

——創建新指標，項目入庫分析成本。 自2022 年起，將成本指標列為一級績效指標，連續兩年全面覆蓋全區項目支出，并選取重點延續性項目開展成本分析，全面分析項目以往預算投入、成本構成、產出規模與質量、實施效果等情況，作為預算編制依據。2023 年，對新增預算項目，在事前績效評估中強化成本效益分析內容，以同等產出和效益情況下的成本最小化為目標，對項目投入的經濟性進行重點評估，剔除不合理成本構成，為后續管控成本打好基礎，共壓減資金2303.22 萬元。

“近年來，特別是2023 年以來，我們能明顯感受到成本管理的重要性在逐步增加，從項目評估、預算編制到績效目標，對成本內容的要求和審核都更加嚴格細致了。 在區財政局組織的‘老年大學信息化建設’項目評估工作中，專家對每一種設備的成本構成都進行了逐一核對，既幫我們優化了項目實施路徑，又制定了最優的成本標準，節省了大量資金，真正讓我們感受到實施成本績效的好處。 ”市南區老干局的工作人員說。

——制定新標準，預算編制細化成本。優化預算編制流程，推動預算編制與成本細化、績效目標設定等業務整合，牢固樹立“成本和效益并重”的理念，綜合參照歷史標準、政策標準、行業標準、財政支出標準等，找準成本基線，制定6項存量項目支出定額標準，全面考慮總體績效目標、預期效益、預期產出、預期成本構成等因素，逐項細化預算成本，規范預算編制流程，壓減低效項目支出近5000 萬元，促進提升項目預算編制精準度。

實行新機制，預算執行控制成本。在預算執行過程中，建立資金績效、成本管控全程預警機制，對項目成本管控情況進行追蹤。其中以成本控制為著力點，對存在偏離成本績效目標、資金支出超出范圍、支出進度偏慢等情況的項目，及時預警糾偏，從源頭上監控資金績效，從根本上杜絕“閑置浪費”。

——推出新舉措，預算完成評價成本。項目結束后的成本評價，是驗證支出標準、政策調整改善的重要依據。 2023 年，在財政重點績效評價工作中，全面分析評價項目的成本控制、產出完成和效益實現情況，充分考慮成本效益分析的長期性，提高評價結果的客觀性，為預算項目提供更科學、更精確的指導。針對評價發現的超范圍超標準支出、成本控制不嚴等情況，及時督促預算單位進行整改，修訂完善10 項成本績效管理舉措，并將績效評價結果與下年度預算安排掛鉤，打造成本績效管理“閉環”。

下一步，市南區財政局將緊扣上級重大決策部署，積極轉化落實學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想主題教育成果，主動學習借鑒先進地區工作經驗，樹立更高標桿、探索創新，更加注重績效結果導向、強調成本效益、硬化責任約束，著力完善“三全”預算績效管理體系，充分釋放財政政策效能，優化財政資源配置，全力譜寫預算績效管理改革新篇章。 ■